庸政懒政现象的成因及治理

娄金海 孔秀群

摘 要：自党的十八大以来，随着强力持续的正风反腐举措的不断推进，公职人员腐败和不正之风问题得到了有效治理。但与此同时，庸政懒政现象又有抬头的趋势。人性的自利原则、制度体系的不健全、社会监督缺位、文化建设缺乏针对性等是导致庸政懒政现象产生并蔓延的重要原因。为此，应从加强公职人员思想政治教育、完善激励考核机制、强化监督问责体系、倡导勤廉文化风气等方面着手，进一步深化对庸政懒政行为的治理，全面打造更加高效、务实的公职人员队伍。

关键词：庸政懒政；成因；治理

中图分类号：D630.9 文献标识码：A 文章编号：1674-9170（2016）02-0062-05

庸政懒政问题一直是行政机关效能建设的顽疾。自党的十八大以来，随着“打虎拍蝇”等“史上最严”反腐举措的接连出台以及贯彻落实中央八项规定精神、群众路线教育、反对“四风”等作风建设举措的大力推进，正风反腐进入了“新常态”。贪污贿赂、吃拿卡要等腐败和不正之风问题得到了有效治理，也获得了群众的普遍支持和欢迎。但在公职人员中，“尸位素餐”、“为官不为”等庸政懒政现象又有抬头的趋势。对此，有关部门必须给予高度关注，并采取积极的举措加以应对。

一、庸政懒政现象的表现及危害

《辞海》中对“庸”的注释是“平常，没有作为”，对“懒”的注释是“怠惰”。那么，所谓“庸政懒政”，其涵义指的就是从事公共管理服务工作的人员，对职能和责任范围内的工作事务不作为或懈怠的状态。在当前社会环境中，庸政懒政还有着其特定的表现，产生的危害也极大。

（一）当前庸政懒政现象的具体表现

第一，不想干事。党的十八大以来，根据落实中央八项规定精神和相关文件要求，行政机关大幅调整了公职人员的薪资待遇，规范了各类奖助津贴的发放，公职人员群体中普遍存在薪资、奖金等“明的收入”下降的情况，尤其以高层次、高级别领导干部为甚。同时，由于惩治腐败、作风建设等工作的强力推进，官员的职务消费、灰色收入等“暗的收入”也急剧减少。在此双重作用下，部分公职人员工作动力不足，等待观望情绪蔓延，存在不想干事的心态。

第二，不敢干事。少数公职人员责任担当意识不强，对工作中可能带来的风险挑战、改革发展中遇到的“硬骨头”心存畏惧，怕一旦处理不当，可能会影响个人升迁，甚至被问责追责，宁可“为官不为”不敢干。同时，在落实中央八项规定、持续深化正风反腐的高压态势下，头悬利剑、提心吊胆，小心翼翼、如履薄冰，旧习气到处撞线，新思维没有确立，担心一旦违规影响升迁，自感“为官不易”不敢干。一项针对某地干部目前工作状态的调查表明，怕“工作中出事”以64.4%的得票率高居榜首。[1]

第三，不会干事。一些公职人员的能力素质水平不能适应部门事业发展的需要，不能适应岗位工作需要。特别是在新形势下，这些人领会不好党的政策精神，掌握不清基层具体实情，找不到落实政策规定的正确抓手，好政策被曲解，好事情被办砸，一事无成不会干。或是因安于现状，办事靠经验，面对新情况新问题，老办法不管用、新办法不会用，却没有本领恐慌意识，缺乏能力危机意识，不知道如何做好工作。

第四，不愿干事。有的干部因为长期高强度工作，出现职业倦怠，不愿花大力气抓发展。有的干部过去常常依赖用超常规的手段促发展，现在不再敢用超常规手段，进而泛化为不愿再干事。也有的干部自感升迁无望，便安于现状，奋斗精神衰减，坚信多一事不如少一事，害怕引火烧身，工作中采取敷衍塞责态度，思想上懈怠，工作上放松，缺少拼劲和钻劲。

（二）庸政懒政现象带来的危害

第一，导致行政效率下降。行政效率是指行政工作人员从事公共行政管理工作所投入的各种资源与所取得的成果和效益之间的比例关系。考量行政效率的高低，主要包含三个方面的内容：行政行为的速度、行政行为的成本、行政行为的正确度。公职人员的庸政懒政行为降低了行政行为的速度，影响了正确度，消耗了服务对象的时间，提高了资源耗费成本，直接影响了行政机关的工作效率。而对于公共行政管理部门而言，用于行政运转的投入并没有减少。从行政的效果来看，由于庸政懒政行为的存在，无论是行政行为的供给方（公共行政部门）还是行政行为的需求方（企业和民众），都未达到最优的效果。

第二，损害了党和国家机关的形象。庸政懒政行为直接影响到党和政府决策的执行，再好的政策措施，最终还是需要通过公职人员去落实，否则都是空谈。目前我国正处于深化改革的攻坚期，公职人员是党和政府的代表，其作风问题直接关系到党和政府的形象。而由于庸政懒政行为的存在，会损害党和政府在群众心目中的形象，影响深化改革的进展。自党的十八大以来，党和国家一系列顶层设计和战略部署相继出台，需要从中央到地方各级政府认真贯彻执行。然而，庸政懒政行为导致改革的相关举措在从中央到地方的传导过程中，不能有效地执行，存在“政令不通”的问题，致使改革成效无法显现。一些公职人员甚至存在“改了没什么好处，不改也没什么坏处”的想法，搞软抵抗。

第三，侵害了群众的利益。庸政懒政究其根本是公职人员党性修养、从政修养不够的体现。习近平总书记曾经提出，“每一个领导干部都要拎着‘乌纱帽为民干事，而不能捂着‘乌纱帽为己做‘官”。当下，庸政懒政、为官不为者就是捂着“乌纱帽”为己做官，不是拎着“乌纱帽”为民干事。有些公职人员的庸政懒政行为主要是因为宗旨意识日渐淡薄，与群众距离渐行渐远，心里只有自己，没有广大民众，有利于政绩、面子的事情就去做，有利于个人利益的事情就去做，而置群众的利益于不顾。

二、庸政懒政现象的成因

庸政懒政现象的形成有其复杂的政治、经济、文化、社会因素，也受到公职人员个人素质、价值观念和能力水平等影响。当前庸政懒政现象有所抬头的原因主要有以下几个方面：

（一）人性的自利原则是产生庸政懒政现象的基本原因

“一半是天使，一半是魔鬼”是对人性的两面性的深刻认识，很少有人能经得起利益的诱惑。 “在公共管理领域，官员的个人道德是不可靠的，要求官员没有私欲也是不合人性的，这只能导致某些官员口是心非”[2]。每个公职人员都有可能会出于自利的需要而牺牲行政效率，而且这种牺牲不会给自己带来任何坏处。制度经济学者认为，当集体行动时，组成集体的成员越多，其成员“搭便车”的可能性就越大。每个人都想着少付出，多回报，这是由个人的理性决定的。“包括政治领袖和政府高官在内的任何人，都不是圣人而是凡人，都不是君子而可能是小人，都有人性的弱点、缺点和局限，都有可能犯错误、出问题，甚至滥用权力谋私”[3]。权力、金钱等明确的个人利益是私利，而明哲保身、保位置、少做事、少风险也是私利。自党的十八大以来，由于经济上收入降低，政治上严格规范，原来有的或名或利、或明或暗的利益现在都没有了，部分干部感到“无利”可图，因此感到不易，内心的变化体现为外在的行动，内在动力不足导致庸政懒政现象抬头。

（二）制度体系不健全是诱发庸政懒政现象的外在因素

《辞海》中对“制度”的定义为“要求成员共同遵守的、按统一程序办事的规程”。制度包含正式制度、非正式制度和制度的实施机制。在制度经济学看来，制度是一种稀缺性资源，制度可以提供人们关于行动的信息并为个人选择提供激励系统，并约束主体的机会主义行为。[4]由于制度设计的缺陷，如果制度本身不够科学，漏洞较多，或者是制定程序有问题，就会影响到制度的执行。目前我们的行政制度很多，但在现有的制度体系中，仍然存在部门职责不清、权责边界不明、对干部职权行使监督不够、考核不力、问责缺位等问题。“干好干坏一个样、干多干少一个样、干与不干一个样”。有的制度缺少必要的配套制度的呼应和支持，缺乏完整性；有的制度是照抄照搬的产物，不能结合本地、本单位、本行业的实际，缺乏针对性；有的制度内容空洞、要求空泛、标准模糊，缺乏可操作性；有的制度频繁废立、变改无常，缺乏相对的连续性和稳定性等。

（三）社会监督缺位是导致庸政懒政现象发生的推动力量

随着反腐倡廉工作的不断深入，社会民众对腐败行为的容忍度逐渐降低，甚至出现了民间反腐斗士、公开叫板某位领导腐败问题的媒体人、开设专门的民间反腐网站等等。其中不少腐败问题是因为直接侵害了相对人的利益，导致民众或其代表人勇于站出来主动揭露腐败问题。但对于庸政懒政现象而言，一方面因行政运行较为封闭，庸政懒政问题具有较高的隐蔽性，凭民众之力难以发现；另一方面其对民众利益的侵害更加偏向于潜在的而非直接的，再加之受其影响较多的是公众的集体利益而非个人利益。因此，社会民众对庸政懒政行为难以有效监督。另外，由于我国正处于依法治国建设的进程中，当前对于公职人员庸政懒政问题开展行政监察的法制尚未完善，国家法律对效能监察的界定还不够明确，致使监督无规可循，弹性较大，缺乏科学的标准和依据。因此，行政监察法律制度政策制定和执行中存在着低效或无效现象。[5]此外，与行政效能监察法律规范相配套的规章制度也有待进一步完善。

（四）文化建设缺乏针对性是庸政懒政现象蔓延的催化条件

一是传统文化中消极因素的影响。受中国上千年封建专制社会的影响，在公职人员群体中为人处世“中庸之道”思想大行其是。不少干部说话做事，以“中庸”为指针，避免得罪人，不敢真抓实干，明哲保身、言行不一的现象仍然存在。有人认为，“枪打出头鸟”、“出头的椽子先烂”，不愿出头露面，也就更谈不上争优创先。在工作中，不着力抓好本职工作，推衍赛责，蒙混过关。从监督的方面看，受传统文化的影响，中国社会对庸政懒政现象的容忍度过于宽松。儒家讲求“非礼勿言”，事不关已，高高挂起；《三字经》中“人有短，切莫揭；人有私，切莫说”。这种思想的存在导致即使庸政懒政行为被发现，也不一定被追责，而且除了上级组织对其监督以外，其他的监督形式并不能真正发挥实效。二是勤廉文化未能得到弘扬。在不少地方的官场文化中，勤廉风气未能得到很好地弘扬。“不求有功、但求无过”的混日子思想大行其道。这些也间接导致了庸政懒政现象的蔓延，污染了从政生态。

三、治理庸政懒政现象的对策

治理懒政庸政是一项复杂的系统工程。与正风反腐相比较，庸政懒政行为更加隐蔽、普遍，也更难清除，需要投入更多的力量，建立健全立体的教育监督制度体系，并在执行过程中不断改进和完善，才能取得良好的效果。

（一）加强思想政治教育是治理庸政懒政的根本

思想是行动的先导。要借助持续有力的思想政治教育工作，进一步强化干部的群众意识、服务意识、责任意识，保持思想上的坚定性，才能使公职人员在新常态下有新状态。一是要强化马克思主义哲学的理论学习。马克思主义哲学深刻揭示了客观世界特别是人类社会发展一般规律，在当今时代依然有着强大生命力，依然是指导我们前进的强大思想武器。[6]要教育公职人员运用好马克思主义哲学的观点，善于运用历史唯物主义和辩证唯物主义来分析看待当前工作中遇到的新情况、新问题，打牢积极应对新形势的思想基础。二是要教育公职人员树立正确的权力观，使公职人员认识到手中握有的权力是人民给予的，要自觉扮演好人民公仆角色，全心全意为人民服务。要在内心深处坚定为民务实的决心，从思想上根除“官本位”的封建意识，从实际行动上树立人民公仆形象，切实做到从群众利益出发思考问题，从群众中来，到群众中去，树立勤政廉洁、为民务实的政府形象。三是要进一步强化公职人员的事业心和责任感。“为官一任，造福一方”，作为公共部门的工作人员，理应对职能范围内的工作负责。要树立正确的人生观、价值观和发展观，把创新发展事业，做好本职工作，服从和服务于所在地区的经济社会发展作为实现个人价值的途径。

（二）完善激励考核是治理庸政懒政的核心

公职人员队伍的才能智力如同企业家资源一样可以视同为管理者资源。如果制度设计的结果是为管理者资源的非行政性应用甚至破坏性应用给予更高的报酬，管理者资源将会被引离行政性用途，政府的行政效能将因此停滞甚至倒退。所以，公共部门的行政效能如何，主要不是取决于管理者资源的多少和优劣，而是制度设计将稀缺的管理者资源引向何处。一是要完善激励制度。在规范公职人员薪酬体系、规范选人用人规则的基础上，也要注重加强对公职人员的正常激励。公职人员队伍总体能力、素质水平较高，如果正常晋升比较困难、薪资水平又赶不上其他行业同等人员的话，就会容易引起不公平感从而影响工作效能。因此，必须构建公职人员的职务、职级晋升体系，健全非领导职务聘任机制，学习借鉴国外经验进一步完善公职人员薪酬体系，保持其待遇相当于社会平均待遇的中等以上，以期实现更好的激励。二是要强化考核制度。在公共管理领域，如何进行科学有效的绩效考核是亟待解决的一个重要问题。公共部门的绩效不可能像企业那样易于使用经济或量化的指标进行衡量。但是我们仍可以从以下方面着手，进一步增强考核工作的有效性：科学划分职责边界，明确各部门工作职责，减少职能交叉；健全岗位考评内容，对每一工作岗位绩效的考评，除了定性的内容外，尽量加入量化的指标，在制度体系上也要更多更广地听取服务对象的意见；要将公职人员绩效的考核与其晋升和薪酬挂钩。

（三）强化监督问责是治理庸政懒政的保证

一是要加强组织监督。要发挥好组织、纪检、人事等绩效考核部门的作用，形成监督合力，对领导干部庸政懒政行为加强监督和惩诫。要不断完善刚性的工作考核制度，借助于现代科技手段加强对公职人员行政效能的监督。二是要畅通群众监督的渠道。认真宣传党和政府惩处庸政懒政的政策，采取积极开放的态度，鼓励群众对公职人员履职情况进行监督。要发扬在反对“四风”工作中的优良经验，开放信息收集渠道，公开举报电话和网站，吸引并鼓励群众开展监督。三是要强化媒体监督。新闻媒体监督弥补了公共部门自身监督可能存有“自保性”、群众监督可能存在“无效性”的不足，在监督公共部门行政效能中发挥重要作用。新闻媒体就其性质而言“是党的喉舌，自然也是党所领导的人民政府的喉舌，同时也是人民的喉舌”[7]，必须进一步扩展新闻媒体的监督功能，完善对公共管理部门的监督。四是要切实完善问责制度。要进一步完善公职人员行政过错责任追究办法以及作风指数评价规定，确保有规可依。对于庸政懒政问题的问责要及时、处理要到位，必须通过问责进一步教育和警示其他公职人员，否则将难以有效地阻断庸政懒政现象的蔓延。当然，在问责中也要理清问责与建立容错机制的关系，对工作中敢于担当、敢于作为的干部非主观的失误行为不应纳入追责的范围；但对不作为、不敢作为的干部必须及时有效地予以惩诫，充分保护公职人员干事创业的积极性。

（四）倡导勤廉文化是治理庸政懒政的依托

文化对人的影响是潜移默化的，勤廉文化会对组织成员产生良好的导向、激励、凝聚和约束作用。文化建设分为物质层、制度层、价值观层的建设，最难实现也是最重要的是价值观层面的文化建设。一旦在价值观层面认同组织的文化，组织成员将自发地作出符合组织需要的行动。因此，公共管理部门应大力加强勤廉文化建设，在标识设计、流程规划、制度规定、宣传教育、奖罚举措等方面积极弘扬勤政廉政的文化，以孔繁森、焦裕禄等先进典型为榜样，鼓励引导公职人员要以勤廉作为工作的基本要求，以谋事创业作为工作中心，在为民服务中实现个人的人生价值。一是建设勤廉文化景观。利用部门网页、宣传橱窗、电子显示屏、广告牌、走廊、大厅、单位阅览室、活动室等场地设施，设置勤廉文化宣传栏；在办公场所内悬挂勤廉公益广告、书画、摄影等作品；在办公桌摆放的桌签、公示牌上，印制、播放廉政格言警句等。二是在制度设计中体现勤廉文化。部门的发展规划、工作计划、考核制度、纪律规定中都要有意识地融入勤廉要求，并且纳入工作目标体系，以制度的刚性约束来制约组织成员的行为。三是开展经常性宣传教育活动。将勤廉教育纳入公职人员培训教育计划，部门主要负责人要带头参加教育活动，践行勤廉要求。定期组织开展勤廉专题学习教育活动，利用参观勤廉文化展示点、观看勤廉教育专题片、读书会、报告会、座谈会等形式，对公职人员进行经常性的勤廉宣传教育。另外也要鼓励群众团体开展以“勤廉”为主题的文艺创作，拓展勤廉文化的传播宽度。通过多方位立体的措施，让勤廉由“要求”变成“习惯”，进而成为公职人员的“自觉行动”。

参考文献：

[1] 李俭.出于公心方能干大事[N].人民日报，2015-07-02（07）.

[2] 警惕适度腐败可以促进经济论[EB/OL].（2015-03-29）[2015-11-10].http：//viewpoint.inewsweek.cn/detail-1573.html.

[3] 李林.法治思维下的反腐治权[N].法治日报，2012-12-26（07）.

[4] 卢现祥.新制度经济学[M].武汉：武汉大学出版社，2011：169-171.

[5] 韩锐，李景平.当前地方政府“庸官懒政”现象及其治理[J].行政与法，2012（6）：25-29.

[6] 郝春禄.领导干部“为官不为”问题的调查与思考[J].党政干部学刊，2015（1）：35-41.

[7] 江泽民.在接见解放军报社师以上干部时的讲话[N].人民日报，1996-01-22（01）.

责任编校 陈 瑶

Researches into the Causes of Mediocre and Lazy Administration and Corresponding Solutions

LOU Jinhai1， KONG Xiuqun2 （1.Commission of Discipline Inspection and Supervision， Yangzhou University， Yangzhou 225009， Jiangsu， China； 2.CCP Commission for Discipline Inspection of Yangzhou City， Yangzhou 225009， Jiangsu， China）

Abstract： Since the Eighteenth National Congress of the CCP， there has been a strong and sustained effort of promotion of anti-corruption and work-style correction； corruption and unhealthy tendencies have been effectively curbed. But at the same time， mediocre and lazy administration is on the rise. The main reasons include the self-interest of human nature， incomplete system of regulations， lack of social supervision， absence of cultural construction， etc. Measures must be taken to harness mediocre and lazy administration for a more effective and practical team of civil servants from enhancing their ideological and political education， perfecting the incentive and assessment system， strengthening the supervision and accountability mechanism， and promoting diligence culture constructions.

Key words： mediocre and lazy administration； causes； solutions