加强对党政“一把手”监督的实践与思考

中共无锡市纪委课题组

摘 要：由于受干部管理体制机制和党政“一把手”特殊位置等因素的影响，对党政“一把手”监督工作仍存在着一些亟待解决的难点，主要是监督制度不完善、监督主体缺乏必要的独立性、党政“一把手”赋权过重、监督工作方法滞后等问题。加强对党政“一把手”的监督，核心是对“一把手”权力运用的监督，应将上级监督落到实处，把“人”管好；科学设计权力运行监督制度，把“权”管住；完善纪检监察监督机制，把“事”做好，从实体性制度和程序性要求上规范和监督党政“一把手”权力运行过程。

关键词：党政“一把手”；监督；权力；对策

中图分类号：D262.6 文献标识码：A 文章编号：1674-9170（2016）02-0067-06

随着党风廉政建设和反腐败斗争的深入开展，如何加强对党政“一把手”的监督，无锡市各级纪委在党委领导下进行了多方面的探索，并取得了一定成效。但由于受干部管理体制机制和党政“一把手”特殊位置等因素的影响，党政“一把手”监督工作还存在着一些亟待解决的难点。为此，我们就目前存在的问题进行了专题调研，并提出一些对策和建议，以期为今后加强对党政“一把手”监督工作提供参考意见。

一、加强对党政“一把手”监督的实践探索

近年来，无锡市针对党政“一把手”腐败案件时有发生的情况，积极探索从分权、规权、制权等不同路径强化廉政风险防控，规范权力运行，进一步规制和监督党政“一把手”正确行权，并取得了初步成效。据调查问卷显示，在对党政“一把手”监督现状满意度的选项中，受访者“非常满意”的为37.5%；“比较满意”的为49%（见图1）。

无锡市认真汲取被查处的党政“一把手”违纪违法的深刻教训，探索加强对党政“一把手”监督的主要措施有：

1.积极推进体制机制改革，不断强化监督责任。近年来，无锡市各级纪检监察机关积极推进体制机制改革。市纪委率先退出93%的议事协调机构，并调整内设机构，使监督执纪部门及人员占机构和人员总数近70%。目前，全市各级纪检监察机关全面完成议事协调机构清理工作，纪委书记（纪检组长）分工和兼职基本清理规范到位。各级纪检监察机关通过“三转”，严格执行“一案双查”和“一案五报告”制度，严格监督问责，进一步强化了监督的力度。

2.建立“五廉监督”机制，推进“两个责任”进一步落实。无锡市积极探索对党政“一把手”监督的方法，通过不断实践，建立了访廉、述廉、问廉、评廉和督廉的“五廉监督”机制，通过访廉、述廉、问廉、评廉、督廉等一系列方式，形成了对党政“一把手”的系统监督，有力地推进了党委主体责任和纪委监督责任的落实。

3.以“四转变”为抓手转变监督方式，监督效果明显提高。2014年，无锡市委颁布《关于落实党风廉政建设党委主体责任、纪委监督责任的实施意见（试行）》，全市各级纪委以此为契机推进党政“一把手”监督工作，围绕责任分解、检查监督、问责追究等环节，转变对党政“一把手”的监督方式，提出并推进“四个转变”，以提升监督效果。一是由“监督事”向“监督人”转变，加大对党政“一把手”违纪违法行为查处的力度。二是由“过程监督”向“结果监督”转变，把监督的重点放在事后纠错追责上。三是由“年终检查”向“日常督查”转变，建立日常督查、重点巡视、年终考核等相结合的常态化监督机制。四是由“牵头参与”向“制度规范”转变，通过督促被监督单位加强制度建设，用制度堵住漏洞，实现用制度管权管事管人。

4.实行“四不直接分管”，消解权力过分集中带来的风险。重要人事任免、重大决策、重大建设项目安排和大额资金使用等环节是党政“一把手”容易违规违纪用权的触礁点。为此，无锡市各级党政机关全面实行党政“一把手”间接接触“三重一大”和“四不直接分管”的事项机制，即党政“一把手”不直接分管财务、人事、工程招标投标、物资采购，对党政“一把手”在使用权力的各个重要环节加强监督；严格按照“集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定”原则，实施党政“一把手”末位表态制度，确保决策科学民主，杜绝党政“一把手”个人说了算，避免在重大问题和决策上的失误[1]，防止党政“一把手”用权行为的失衡与失控。

二、加强对党政“一把手”监督存在的问题

从汇总的调查问卷情况看，目前对党政“一把手”监督工作中存在的主要问题是“上级监督太远，同级监督太软，下级监督太难”。对上级而言“监督制度不完善”、“重用轻管、疏于监督”分别占20.5%、18.7%，合计39.2%；对同级而言“‘一把手权力过于集中以致不敢监督”占29.1%；对下级而言“权力运行不透明以致无法监督”占24.3%（见图2）。

1.监督制度不完善，制约了监督作用的发挥。科学、有效的监督应该具备明确的监督标准、合理的监督方式、严密的监督程序。[2]对党政“一把手”进行监督虽然引起了党和政府的高度重视，但由于缺乏相应的党内监督法规制度，党政“一把手”由谁监督、怎么监督，目前还没有具体明确、操作性强的程序办法，更缺少与之配套的实施细则。一是现有的监督制度不够科学、全面，监督程序不够完备和具体。二是制度的刚性约束不够，缺乏针对党政“一把手”的责任追究制度和有效的权力制衡机制。三是从权力运行上看，有的制度执行不严，影响了上级对下级监督的有效性；从权力监管上看，存在边界模糊、职责不清的问题，导致上级对下级监督存在“真空”现象。

2.监督主体缺乏必要的独立性，削减了监督功能的提高。在目前的领导工作机制下，由于纪委缺乏必要的独立性，监督工作往往因为“一把手”的干涉而受到不同程度的影响。一是从管理体制上看，我国实施的是双重领导体制（同级党委为主），有些单位的纪委书记专职不专干，副书记和纪检专干兼职现象依然存在，导致基层纪委难于集中精力聚焦监督主业。二是从现行监督方式看，名义上以同级监督为主，上级监督与下级监督相结合，在双重领导体制下，监督者往往受被监督者领导，同级监督机构缺乏独立性、权威性，极易造成监督流于形式。三是人民群众对党政“一把手”的信息知之甚少，因为信息不对称而导致无法监督；各民主党派的监督也因缺乏相关法律法规的支撑而常常流于形式。

3.党政“一把手”赋权过重，增加了各级监督的难度。我国实行党政“一把手”负责制，随着中央对地方权力的部分下放，导致处于权力中心的单位和部门“一把手”权力过于集中。一是在组织与个人的关系上，权力集中于个人，“一把手”既是决策者、又是执行者，而且权力运行具有很强的封闭性、业务性，外部监督难以及时覆盖。二是在正职与副职的关系上，权力集中于正职，副职实际上变成了“一把手”的“辅助”[3]，导致副职根本无法或者不敢对“一把手”的用权行为进行监督。三是从权力监管上看，存在边界模糊、职责不清的问题，同一事务多头监督，为纪委开展监督尤其是履职再监督造成困难。

4.监督工作方法滞后，影响了实施监督的成效。从现实状况看，纪委对党政“一把手”监督的方式方法比较单一。一是从纪检监察队伍能力来看，不懂监督、不会监督、不敢监督的现象仍然不同程度存在，部分单位的纪委重监督检查，轻责任追究，导致监督检查流于形式；部分纪检干部不愿得罪人，不想钻研纪检监察业务，导致监督底气不足、力度不大。二是随着“三转”的深入推进，如何在现有监督手段不多的前提下实现有效监督等都还没有形成有效突破，一些监督工作的“新旧对接”有可能会形成监督空白。

三、加强对党政“一把手”监督的对策和建议

调查显示，在回答“是否赞同强化对党政‘一把手的监督”问题时，“非常赞同”为54.5%；“赞同”为44.3%（见图3），由此可见，绝大部分干部群众对加强党政“一把手”的监督寄予厚望。

我们认为，加强对党政“一把手”的监督，核心是对“一把手”权力运用的监督。因此，结合党内监督条例、领导干部四项监督制度等，联系党风廉政建设的具体实践，应从实体性制度和程序性要求上规范和监督党政“一把手”权力运行过程，具体对策建议如下：

（一）将上级监督落到实处，把“人”管好

1.坚持“以德为先”把好选人用人关。严格把好党政“一把手”选用关，是有效防止“一把手”权力滥用及失控的重要环节。一方面，要把以德为先作为选用党政“一把手”的首要标准，亦即选准用好那些政治坚定、作风优良、原则性强、清正廉洁的党政“一把手”。[4]另一方面，要树立对干部进行系统的全方位的管理和监督也就是法治思维的观念，加强对党政“一把手”监督的制度设计，这样更有利于管理和监督。一是坚持注重实绩，把竞争择优转化为党政“一把手”的常态选任机制。二是要坚持群众公认，使人民群众真正成为党政“一把手”的授权主体。三是要把领导干部述职述廉与任免使用结合起来，实行党政“一把手”年度履职责任考核，接受群众的公开评议。四是要严格落实党政“一把手”任职轮岗交流制度，以防止其在同一岗位任职时间过长而发生腐败问题。五是在选拔党政“一把手”时，组织部门和纪检监察部门要密切配合，为对党政“一把手”进行有效地监督确立一个较高的起点，做到超前防范。六是要明确党委在重要人事安排酝酿之初，组织部门在有动议时应同步征求纪委意见，当纪委有确凿证据证明被提拔者存在重大违纪事实、存在重大廉政风险或不适宜提拔的，应该拥有一票否决权。

2.加强对党政“一把手”的全方位监督。一是要加强“八小时外”的监督，制定防范利益冲突的工作条例，对权力运行风险点的重点人员进行盯防，发现不当行为或有利益冲突风险时，应及时提醒、谈话、诫勉，抓早抓小，防患于未然；若发现重大违纪违法行为，应该采取果断措施启动查办程序，截断利益输送的路径。二是严格执行领导干部个人重大事项报告制度，特别是个人财产申报，对于拟提拔干部实行“人人过关”，一旦发现有不实情形，取消提拔。对于没有列入提拔对象的，也应按照一定比例抽查，并将抽查结果与本人的廉政考核紧密挂钩，发现错误应及时整改，对于错误严重者，可以给予党纪政纪处分或者启动调查程序。

3.强化党政“一把手”的廉政意识。一是开展党规党纪教育，增强党政“一把手”党性锻炼。要求全体党员干部分层、分批进行党规党纪的系统培训，处级以上干部可以委托高校举办培训班，科级干部可以委托市委党校举办，一般工作人员可以委托区委党校举办。二是深化党政“一把手”廉政警示教育，可以组织到办案点现场观摩违规违纪谈话过程，参观羁押职务犯罪人员的监狱，请职务犯罪人员现身说法等，让党政“一把手”明白违法违纪带来的严重后果，珍惜能够奉献社会、具有自由和尊严的生活，从而塑造其理性的廉政价值观。

（二）科学设计权力运行监督制度，把“权”管住

1.合理分权，正确处理好正职与副职的关系，增强监督的针对性。一是要着力解决权力结构失衡的体制弊端，按照组织职权法定的原则，进一步明确党政“一把手”的职权界限，增强监督的针对性。要把决策、执行、监督三权分离开来，形成相互制衡的关系，促进党委班子成员相互间的监督。二是要正确处理好正职与副职的关系问题，明确“一把手”与副职的权力与责任，使副职从过去的“旁观者”变成“知情者”，既使“一把手”能有效监督副职的工作，也使作为“知情者”的副职能很好地监督“一把手”的权力使用情况。三是在领导班子内部充分发扬民主，增强团结意识，遇有重大决策、重要干部任免、重大项目安排和大额资金的使用，都必须经集体讨论，建立票决制，避免个人说了算，探索建立班子成员对“一把手”有不同意见可直接向上级反映并能够得到保护的机制。

2.推行权力清单，完善各种制度，增强监督的有效性。一是要完善确权制度，进一步明确党政“一把手”权力内容、权力边界、权力行使方式和程序以及与权力对等的责任等。二是要编制党政“一把手”权力运行流程图，逐项确认权力行使依据、程序、时限以及相应责任，将党政“一把手”用权行为的结果和过程适当公开。三是要完善科学规范决策制度，按照“集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定”的原则，凡讨论决定重大事项，要严格按照议事决策程序进行，广泛听取意见和建议。四是要完善党政“一把手”权力运行“痕迹化”管理制度，促进“一把手”权力运行精细化、规范化、效能化和责任化，构建科学有效的权力运行制约机制，形成监督的长效机制。五是要加快完善监督制度，围绕党政“一把手”用权行为，及时将比较完善、系统、成熟的监督制度，提升到国家法律、党内法规和行政法规层面，加快权力监督的立法进程，从制度和法律上保证党政“一把手”廉洁从政的自觉性和主动性。

（三）完善纪检监察监督机制，把“事”做好

1.加快纪检监察体制改革，增强监督的权威性。要认真按照中央部署要求，加快推进党的纪律检查体制改革，不断增强纪委监督的权威性和相对独立性。一是要加大双重领导下的监督力度，落实“双报告”和“派驻机构改革”等创新举措。在监督党政“一把手”方面下管一级，发挥上级纪委的协调指导作用。下级纪委要畅通与上级巡视组的联系渠道，突破纪委监督同级“一把手”的监督难题。二是要落实“两个为主”，切实提升纪委的地位。除按规定纪委书记、副书记人选由上级纪委会同组织部门提名和考察外，建议纪委机关中层以上干部人选的确定也可参照此管理模式操作，同时要加快实现派驻纪检机构全覆盖。三是落实纪委对党委决策的干预制度。明确纪委书记例行参加党委主要领导重要议题会议、纪委副书记列席党委会会议，党委作出重要决定应事前通告纪委，当纪委研究认为存在重大纪律或廉政风险时[5]，党委应认真听取纪委提出的修改意见。四是改革纪委依据干部管理权限进行监督和案件查办的方式，试行党政“一把手”个人重大事项在向上级报告的同时，向同级纪委备案，纪委可按规定核查，若发现有滥用权力及违反党纪法规线索的，纪委可直接向上级纪委报告。五是各级纪委对承担的监督责任要签字背书，作为监督责任考核和问责的依据。

2.创新监督方法，增强监督的整合性。对党政“一把手”的监督，需要整合各方力量，发挥体制内外监督作用，着力构建“上级党委领导、专门机构负责、整合监督资源、依靠人民群众”的监督体系。一是要发挥上级党委“一把手”对下级“一把手”的监督作用，进一步完善任职廉政谈话、信访谈话、审计谈话、案后整改谈话、廉政责任谈话等制度。二是要发挥巡视监督的作用，在强化对下级党政“一把手”日常监督的基础上，建立健全巡查监督机制，并对“一把手”监督责任落实不力、群众反映问题比较集中的地方、部门和单位党政“一把手”及时开展专项巡查。从巡视时间灵活掌握、巡视方式手段多样等方面入手，保证巡视工作不受干扰，并积极运用好巡视成果。三是要充分发挥人民群众和新闻舆论的监督作用，畅通信访渠道，着力探求从机制和措施上维护群众的监督权。要依法保障社会舆论的调查、报道和批评的权利，切实发挥新闻媒体对党政“一把手”权力监督的作用。四是监督要从组织监督向执纪监督、司法监督、审计监督、舆论监督、群众监督等各方面深化。监督方式包括事前的职能分离、事中的诫勉谈话以及事后的问责体制；监督范围要扩展到“八小时外”的生活娱乐圈；监督对象要从党政“一把手”扩展到其秘书、配偶及子女；监督内容要延伸到党政“一把手”的财产审查等。

参考文献：

[1] 杨文侠，赵有翼.科学规范和有效约束领导干部权力运行机制的探究[J].甘肃高师学报，2008（4）：126-128.

[2] 徐路.对区县党政一把手监督问题的对策研究[D].呼和浩特：内蒙古大学，2011.

[3] 钱建华.论对“一把手”的权力监督[D].南京：南京师范大学，2005.

[4] 董强，葛雪梅，崔绍亚.切实加强对“一把手”的监督[J].红旗文稿，2011（23）：31-32.

[5] 龙翔.探索与完善纪委对同级党委的监督[J].唯实，2014（3）：37-39.

责任编校 陈 瑶

Practice and Reflections on Strengthening Supervision on Primary Leaders of the Party and the Government

Research Team of CCP Commission for Discipline Inspection of Wuxi City （CCP Commission for Discipline Inspection of Wuxi City， Wuxi 214000， Jiangsu， China）

Abstract： As limited by the cadre management system， the special status of the top leaders and other factors， the supervision of top leaders have encountered some difficulties in urgent need to be solved. The incomplete system of supervision， supervisors without necessary independence， too much power entrusted to top leaders， outdated supervising methods and some others are on the top of the list. Lying at the centre of strengthening supervision of top leaders is the supervision of the use of power， for which the supervision of higher-rank leaders must be actualized with the “person concerned” well managed. There must be a scientific design of the supervision system of the running of power with “powers” well managed. The supervision mechanism of discipline inspection must be improved with “matters” well dealt with. The supervision of the powers of primary leaders of the Party and the government can be realized from both substantive systems and procedural requirements.

Key words： primary leaders of the Party and the government； supervision； powers； strategies