城镇化条件下城乡空间结构规划与发展刍议

付跃超

摘要：伴随着经济社会的发展，我国经济社会已进入实现经济转型，完成产业结构升级的关键时期，十八大提出的五大建设一体化的理念要求我国必须走新型的城镇化发展道路，但在城镇化进程中，城市的发展往往被过多地强调，而忽视了对农村的建设。因政府的行政管理职能不完善，政府城乡规划实施手段不明确，城乡空间规划实施过程中公众参与意识淡薄，城乡空间规划缺乏前瞻性，导致城乡空间结构规划不够科学，资源配置不够合理，生态环境严重破坏。因此，为了促进城乡的和谐发展，城乡空间结构规划要坚持以人为本，转变以城市为主导的传统规划观念，要以区域发展战略取代过去单纯的城市发展战略，要强化城乡空间结构规划的严肃性，高度重视规划对环境和资源的保护，要统筹区域经济社会发展，促进城乡建设要素的合理流动，促进经济效益与社会效益、环境效益之间的协调发展。

关键词：城乡空间结构规划；现状；举措

一、城乡空间结构规划的内涵

所谓城乡空间结构规划是指在城乡一定的空间范围之内，通过政府有关部门的政策导向和相关法律、法规、条例一定程度的制约，对城乡的多种资源进行科学、合理的配置，以达到促进城乡社会经济一体化的发展和城乡居民生活水平不断提升的目标，它是通过市场调配城乡资源与政府参与城乡资源调控有机结合的一种有效的可持续增长的方式。城乡空间结构规划的基本内容主要表现在以下三个层面：

1.城乡资源科学的、合理的配置。在世界经济一体化和经济全球化的影响下，我国市场经济的发展偏重于大、中城市的商业、金融业、服务业等现代行业，在这样的背景条件下，乡镇企业经济的发展得不到应有的重视，政府及相关职能部门没有从政策、规划等方面注重乡镇企业经济的发展，而是仅仅片面地依靠市场对城乡资源进行自发性的调节，这必然会导致优质的城乡资源流向经济发展基础好、基础设施配套佳的大、中城市，从而使乡镇企业经济发展所需资源严重不足，很大程度上阻碍乡镇经济的正常发展，进而在整体上影响我国城乡一体化的建设与发展，而由政府参与制定城乡空间结构规划方案，既可有效地避免单纯市场调节的盲目性、滞后性问题，又能提高城乡资源的利用率，为缩小城乡经济差距提供了有力的保障。

2.建立实现按照生产要素的贡献进行合理的利益分配机制。政府要建立完善、配套、科学的城乡空间规划体系，从而在一定的范围内达到实现利益合理分配的目标。城乡空间结构规划和城乡各项经济建设，都应以一定的利益分配作为前提和基础，市场经济建设、发展前期单纯依靠市场自发调节，必然导致利益分配经常出现不公的现象，这严重制约了乡镇经济发展的活力。科学的城乡空间规划方案，不仅应该充分考虑到影响城乡利益分配和城乡资源配置的各种因素，还应重点考虑到市场的千变万化和市场调节的自发性所带来的风险性。

3.政府要完成的宏观政策目标和有针对性、目的性的环境建设工程。在城乡经济一体化发展的进程中，因经验不足、认识不到位等原因，政府及相关部门片面注重经济效益而忽视了社会效益和生态效益，造成了对大气、水、林地、土壤的严重污染和破坏，影响了我国城乡经济的可持续发展。政府通过制定科学的城乡空间规划方案，有效地加强对城乡发展过程中的自发经济行为进行一定程度的干预，及时制止城乡经济建设中对环境的破坏行为，科学引导城乡建设实现经济效益、社会效益与生态效益的高度统一。

二、城乡空间结构规划的作用

党的十八大提出“五位一体”的五大建设，结合当前我国市场经济体制的不断完善，运用可持续发展的战略思想理念来进行城乡空间规划，对改善城乡发展中的不均衡，缩小城乡差别，解决市场运行过程中出现的不公正现象有着重要的作用。城乡空间规划对城乡经济社会发展的主导作用表现在：

1.从宏观和微观两方面看城乡空间规划不可或缺。科学的城乡空间规划是保证城乡建设项目顺利实施的前提，在设计城乡空间规划的过程中，首先要明确城乡发展的方向、目标和道路，这是保证城乡建设可持续发展的必由之路。城乡空间结构规划有宏观和微观两个层面，分别由为计划、组织、协调、控制四个步骤构成。从宏观方面看，城乡空间规划有城乡的性质、发展方向和在区域经济中的定位。具体包涵城市、村镇功能分区，人口数量分布，交通枢纽建设，城市防洪减灾工程和公共绿化地的多少和布局。从微观层面来看有建筑间距密度，道路建筑红线，日照标准、城市容积率，间距比等指标。

2.城乡空间规划是生态文明建设的必然要求。经济的发展，社会的进步，人们日常生活和工作中所需的基础设施、设备也日益改善。日益完善的设备设施给我们的工作、生活带来了便利，但同时也带来了一系列环境问题。由于部分人和一些企业，只注重自身企业的经济利益，而忽视了生态效益和社会效益，从而引起了大气和水资源的严重污染、城乡绿地面积减少，土地荒漠化日增，极端恶劣天气出现频率提高，严重地影响了人民正常的工作和生活。因此，在城乡空间规划中，我们应该将生态文明建设作为重中之重。

3.科学的城乡空间规划是社会经济效益提高的重要基础。在城乡空间规划中，要提高城乡土地利用率，为城乡的土地开发提供了稳定的、竞争有序的市场，大力促进城乡绿地、人行道和车道的合理划分，提高土地利用的社会效益。从市场运行方面来看，合理的城乡空间规划可以克服土地开发中的市场调节失灵的弊端，使得城市土地开发竞争的成本降低，提高市场经济效益。当前我国生产力总体水平与发达国家仍有较大差距，城乡发展一体化还有很多阻碍因素，如工农业发展不均衡，工农产品价格差别，城乡人口素质的差距，同时城镇化发展，导致大量农村人口涌入城市，给我国大、中城市发展的带来了一系列问题。因此，我们要用科学发展的视角、可持续发展的理念对城乡空间结构进行合理规划，保护耕地，合理用地，平衡工农业发展，有序推进城镇化建设进程。

三、城乡空间结构规划的现状

因政府对于市场经济下的城乡空间结构规划经验不足，导致规划不够科学和合理。具体表现为：

1.政府的行政管理职能不完善，政府城乡规划实施手段不明确。由于建国后相当长一段时期我国实行高度集中统一的行政管理体制和计划经济模式，系统的城乡空间结构规划管理理论进入我国较晚，因而政府与科学的城乡空间规划体系要求的较高行政管理能力和水平有一定距离，以致我国目前尚未形成科学、有效的城乡空间规划体系。城镇化的飞速发展，使乡镇经济成为国民经济的重要部分，但同时也使政府面临较重的行政管理压力，政府没有设立相应的监督机构和实施机，更没有行之有效的手段来加以实施。

2.我国城乡空间规划实施过程中没有健全的公众参与机制，公众主动参与意识不够。一是公众参与城乡空间规划的法律地位没有保障。目前，我国公众参与城乡空间规划的法律地位模糊，城乡空间规划中的划许可公众参与程度比较大，而规范执法因没有相关制度作保障公众参与程度比较低，规划评估起步较晚，公众参与的程度更低；二是公众参与城乡空间规划实施机制不完善。目前，我国城乡空间规划实施中公众参与的机制主要表现在规划中公众参与的主体、方式、过程等缺乏一定的内在联系，每个层次、每个阶段参与的主体，方式由规划单位或部门自行决定，这无法切实有效的保障公众的知情权、听证权、监督权；三是公众主动参与意识淡薄。我国公众主动参与城乡空间规划实施的目的比较狭隘，因而导致参与方式也存在较大的局限性，公众参与只有在政府组织下才能进行，政府在很大程度上决定了公众参与的方式，这在一定度上限制了公众充分行使参与权。

3.城乡空间规划缺乏前瞻性，导致生态环境严重破坏。评价一个城市、城镇是否宜居，主要看城市、城镇的布局是否科学、合理，是否保持了良好的、有益健康的生态环境，其规划是以人为本，其规划是否具备符合可持续发展的要求，但目前我国城乡空间规划缺乏前瞻性，引起城区中公共设施缺乏，道路拥挤，户外活到空间狭小，对生态环境造破坏严重，在很大程度上影响了城乡居民的生活质量。

四、科学的、合理的城乡空间结构规划举措

城乡空间结构规划对于城市的发展起着重要的作用，为此，我们应该高度重视城乡空间规划，采取以下措施进行城乡空间结构规划：

1.城乡空间结构规划要坚持以人为本。人民是城市、城镇大家庭中的主体，进行城乡空间结构规划要以人为核心和导向，理解和尊重人民的利益，切实从人民群众的需求出发，结合当地城乡空间规划建设的实际，制订行之有效的方案、政策，提高公众参与城乡空间规划建设实施的积极性、主动性，健全公众参与机制，促进人与人之间，城乡之间的和谐发展，不断满足人民群众日益增长的物质和文化生活的需要。

2.转变以城市为主导的传统规划观念，以区域发展战略取代过去单纯的城市发展战略。一方面传统的城乡空间结构中，由于片面地重视城市经济发展，只重视城市的空间规划，农村的空间规划被忽略，造成城乡发展的不平衡性加剧。为了推进新型城镇化的健康发展，建设好社会主义新农村，必须更多地考虑广大农村区域的建设和发展，从而实现城市反哺农村，促进农村区域交通体系的逐步完善，大力整合城乡资源优势，合理规划城乡空间结构，实现城乡间的功能互补，提高区域经济水平的提高。另一方面，在城乡空间结构安排上，应站在有利于整个区域发展的高度上，打破城乡、大、中、小城市的等级结构规划的桎梏，实现资源利益的有效分配，应体现城镇区域聚居点的梯度性，营造城乡全面发展的良好环境。

3.强化城乡空间结构规划的严肃性，高度重视规划对环境和资源的保护。在城乡空间结构规划中，要逐步强化和完善相关的法律、法规，保证法律、法规对城乡空间结构规划在规划阶段和实施阶段的强制规范作用，提高规范的严肃性。工业化和城镇化导致环境问题日益加重，并在相当程度上影响了人们的健康，因此，在城乡空间结构规划中，政府及有关部门要特别关注保护生态环境，关、停、并、转有严重污染的企业，大力发展环保型、能源节约型企业，运用立法的形式加强对环境的保护，促进城乡资源科学、合理地利用。

4.城乡空间结构规划统筹区域经济社会发展，促进城乡建设要素的合理流动。在城乡空间结构规划中，要遵循和谐社会、可持续发展的科学发展观，统筹兼顾，全面安排好城乡基础设施建设、城乡居民生活与、经济社会发展与城乡发展协同化，整合、优化城乡资源配置， 科学、合理布局城镇的建设，规划好公共基础设施建设，提高城乡各行业的服务水平 ，做到以城带乡，促进农村的建设，从而加快城镇化进程。优化城乡空间结构，促进城乡各项建设要素的合理调配，实现城乡建设要素的合理流动和平衡，实现城市对农村区域发展的有力支持。

参考文献：

[1]杨虹，秦丽媛，李哲莹.关于加强小城镇建设与环境保护的思考[J].科技资讯，2012（16）.

[2]邢磊.城市规划中的公众参与[J].城市建设理论研究，2012（05）.

[3]李兵弟，徐汇夫.中国城乡空间规划的新发展——以省域城镇体系规划为例[J].城市规划，2014（12）.

（作者单位：重庆社会科学院）