构建基层反腐上下联动新格局

张莉莉

摘要：基层“雁过拔毛”式腐败作为基层腐败的典型表现，主要是指基层单位及其工作人员在资金分配、审批审核环节及管理基层事务的过程中，滥用职权侵害群众利益的腐败行为。党的十八大以来，各级党委、纪委认真贯彻中央和中纪委的决策部署，治理基层腐败问题取得一定成效。但是“雁过拔毛”式腐败蔓延势头仍然没有得到有效遏制，一些地方还相当严重，群众反应强烈，成为反腐败斗争中的一块“短板”，加大治理力度刻不容缓。文章分析了基层“雁过拔毛”式腐败现状，并提出了有效遏制基层“雁过拔毛”式腐败的方式。

关键词：“雁过拔毛”；腐败；反腐

一、基层“雁过拔毛”式腐败现状

（一）增势猛，总量居高不下

近年来的信访举报、纪律审查统计显示，基层“雁过拔毛”式腐败问题总量大，增长势头猛。党的十八大以来，全国纪检监察机关接受反应基层干部的信访举报、立案查处基层“雁过拔毛”式腐败案件增幅较大、逐年攀升，涉案金额总体也呈增长趋势。如北京海淀西区北旺镇皇后店村原会计陈万寿、河北省秦皇岛市北戴河供水总公司原总经理马超群等涉案金额超过千万元的一群“硕鼠”受到查处。

（二）领域宽，牟利无孔不入

基层“雁过拔毛”式腐败问题涵盖集体资金、资产、资源，遍及各类强农惠民专项资金，渗透在权力运行各个环节。

1.视财政专项资金为“唐僧肉”。近年来，国家在粮食补贴、扶贫开发、危房改造、低保、救灾救助和征地拆迁补偿等领域下拨的专项资金不断增加，有些基层干部一旦经手就要“咬一口”。涉农资金是其中的在这种“重灾区”。经济欠发达地区尤为突出。

2.将集体“三资”变成“囊中之物”。特别是经济发达地区和城郊结合部比较突出。随着集体经济不断壮大，部分基层干部将集体资金、资产、资源视为“香饽饽”，挖空心思据为己有。一些城郊地区征地拆迁案件高发频发，往往数额惊人。如广东省中山市火炬开发区宫花村党支部原书记郭仲强伙同他人侵吞土地补偿款1.27亿元。

3.把群众当作“砧上鱼”。部分基层干部利用行政审批、执法监督、事务管理等职权，吃拿卡要，甚至勒索盘剥。如重庆市万州区城乡建委规划科原副科长谭国毅，宣称凡申报材料不附装钱信封的一律不办，信封厚的先办，信封薄的后办。

（三）主体广，遍布权利岗位

从调研情况看，基层“雁过拔毛”式腐败主体覆盖基层管钱、管事、管物的重要岗位，从一把手蔓延到关键岗位，从县职能部门蔓延到基层站所，从乡镇干部扩大到村干部。主要集中在以下三类岗位：一是村“两委”成员，特别是村支书、村主任；二是县乡和街道干部。他们虽然权力不大，但国家惠民政策“落地生根”大多要经过他们，具有“拔毛”的便利条件；三是基层站所工作人员。水电、气暖、车辆、殡葬等管理部门与群众“衣食住行”“生老病死”息息相关，“趁火打劫”的行为屡禁不止。为了顺利“作案”，有些基层干部相互勾结，逐渐由单纯的个人腐败向集体腐败演变。

（四）危害重，动摇执政根基

基层干部“雁过拔毛”行为导致国家惠民政策“惠官不惠民”，集体财产流失，群众负担加重，百姓利益受损。近年来，基层“雁过拔毛”式腐败问题已经引发不少群体性事件。安徽淮北市烈山村党支部书记刘大伟，伙同他人鲸吞集体资产近亿元，，造成百名群众持续上访，就是一起典型事例。有的群众气愤地说“要不是法律管着，我们早把这些贪官揍了！”基层干部直接面对群众，一定程度上是党和政府的“代言人”，如果这类基层腐败得不到有效治理，长此以往，势必损害到党和政府的公信力，割裂党和人民群众的血肉联系，危及基层政权稳定。

二、基层“雁过拔毛”式腐败产生的原因

基层“雁过拔毛”式腐败问题如此突出，最直接原因是重视不够、打击不力。党的十八大以来，中央打“老虎”力度空前， 成效显著，但在拍“苍蝇”方面，“上面九级风浪、下面纹丝不动”时有发生，上下脱节，反差明显。哈佛大学一项调查显示，中国公众对中央政府，有92.8%的人表示满意；对乡镇一级政府，只有7.8%的人表示非常满意，有47%的人表示比较满意。基层纪委履行监督责任有心无力，“三转”没有完全到位，同时受牵制于人员力量、物质条件、基层选举和人情关系等多种因素，纪律审查力度不同程度受到影响，有的甚至多年不办案。

“冰冻三尺非一日之寒”，究其深层原因，主要是权力过于集中。基层干部处于权利末端，掌握着分配、审核、管理等权利，特别是一把手集各种权利于一身。监督难以生效。上级监督太远、同级监督太软、下级监督太难，群众监督仍流于形式，乡镇政务、村务公开推行多年未能落地生根。制度不够健全。行政审批、财政管理、转移支付等制度有待完善，职能部门对财政专项资金“重拨付、轻监管”，农村集体财产基本处于监管真空，乡镇财政负债严重，基层干部待遇偏低，有机会可乘就胡乱抓钱。基层组织受到削弱。特别是村级组织涣散，村委会组织法不严密，存在家族、宗教、黑恶势力左右选举的现象，一些地方村民自治成了摆设。基层干部综合素质有待提高。法律意识、法纪观念淡薄，党员发展把关不严，一些涉黑涉恶人员刑满释放几年后入了党，甚至当上了村支书、村主任。部分地方政治生态和社会文化氛围不良，腐败问题根深蒂固。因此，既要充分认识到治理“雁过拔毛”式腐败任务的艰巨性、长期性、复杂性，不可能毕其功于一役，更要坚定信心，常抓不懈，下大力气解决这一老大难问题。

三、遏制基层“雁过拔毛”式腐败的方式

治理基层“雁过拔毛”式腐败事关全局，直接关系到反腐败斗争的成效，对于密切党与人民群众的血肉联系，巩固党的执政基础，保持社会和谐稳定，实现中华民族伟大复兴的中国梦都具有重大意义。必须站在全面从严治党的战略高度，多管齐下，标本兼治，着力快查严处典型问题，着力建章立制管住长远，着力推动“两个责任”落实到基层，有效遏制基层“雁过拔毛”式腐败的蔓延势头，构建反腐败斗争上下联动的新格局，推动党风廉政建设和反腐败斗争不断向纵深发展，真正让人民群众享受到全面从严治党的成果。

（一）重拳出击，露头就打

基层纪委要把纪律挺在前面，对“雁过拔毛”式腐败抓早抓小，快办快结，形成威慑，遏制势头。要把以下“四类”作为治理的重点：

重点人员，即村“两委”委员特别是一把手，县乡和街道干部及基层站所工作人员；重点领域，即惠农扶贫救济资金的使用、农村土地征收补偿、矿产资源开发；重点领域，即惠民扶贫救济资金的使用、农村土地征收补偿、矿产资源开发；重点地区，即欠发达地区财政拨付专项资金较多的、发达地区和城乡结合部集体财产较多的；重点问题，即群众反映强烈的，尤其是引发越级访、集体访和群体性事件的。对信访举报量大的地区和领域，开展一次集中检查、督促有关职能部门和地方自查自纠、立行立改。可以考虑选择一些省份。开展“雁过拔毛”式腐败专项巡视工作，总结经验，逐步推广。通过专题巡视巡查、专项治理、集中办案等强有力手段，查处一批典型案件，在中纪委网站、中央电视台和案发地媒体同步通报，加大曝光力度，释放严厉惩治基层“雁过拔毛”式腐败的强烈信号，在全社会形成“过街老鼠，人人喊打”的声势。

（二）强化问责、倒逼落实

加强责任追究，倒逼基层党委、纪委和职能部门把该扛的责任扛起来，该落实的落实到位。

一是加大对一把手的责任追究力度。基层党委书记是党风廉政建设第一责任人，必须守土有责、守土负责、守土尽责。对乡镇班子成员、村居“两位”委员违反党的政治纪律和政治规矩、组织纪律的、对辖区内“雁过拔毛”式腐败问题突出、引发群体性事件的，要严肃追究乡镇党委书记的责任。乡镇发生严重违纪违法窝案窜案、影响恶劣的，发现本辖区重大腐败问题不报告不查处的，还要追究县委书记的领导责任和县纪委书记的监督责任。

二是坚持“一案三查”。鉴于目前职能部门对专项资金监管不力，甚至与资金使用单位相互勾结，导致违纪违法案件较多，对涉及财政专项资金的案件，在查处涉案人的同时，要严肃追究基层党委主体责任、纪委监督责任和职能部门监管责任。

三是增强责任追究的威慑力。责任追究要打到痛处、做到党纪政纪处理与组织处理、经济处罚等多管齐下，用好降职、免职、调离和扣发津贴、补贴、奖金等责任追究方式，提高违纪违法成本。

（三）创新方式，整合力量

改革创新基层纪检体制机制，为基层纪委查办“雁过拔毛”式腐败提供组织保障。

一是创新履职方式。整合乡镇纪委及县直单位纪检机构力量，推广总结提级督办、区域联查协作、异地交叉办案等做法，实现由县级纪委实施线索管理、人员调配、组织领导“三统一”，更好地发挥基层纪委的作用。

二是推动“三转”向基层延伸。由省纪委派出检查组，督促基层纪委全面落实“三转”要求，把查处“雁过拔毛”式腐败作为重点工作。落实纪委书记以上级纪委会同组织部门提名为主的要求，进一步增强基层纪委的权威性。通过理顺体制机制、调整内部设置、充实人员力量等办法，解决基层纪委职能定位不准、人员兼职过多、力量单薄等问题，确保聚焦主责主业。

三是加大办案协调力度。当前，基层纪检、检查、公安机关在反腐败中各自承担相应职责，纪检机关管辖农村党员违纪案件，对属于“两非”人员的村干部不具有管辖权；检查机关管辖村干部在救灾抢险、土地征用补偿、国家资金发放等七项工作中属于委托履行公职的犯罪行为；公安机关管辖村干部侵占或挪用集体财产等经济犯罪类案件，力量分散。加强协调，形成合力至关重要。要完善地方党委反腐协调机制，积极发挥基层纪委的牵头作用，重点建立健全线索和案件相互移送、通报制度，协调公安、检查机关形成查办基层腐败案件的合力。

（四）完善制度，强化监督

基础不牢，地动山摇。从根本上解决基层“雁过拔毛”式腐败问题，最终还是要靠制度。

一是深化行政审批制度。通过减少审批事项，简化审批环节，解决基层审批多、办证多、收费多、罚款多等问题，监督基层党政机关规范各项权利，明确权利清单、负面清单和责任清单，压缩基层干部权利寻租空间。

二是健全财政管理体质。完善财政支付转移制度，增加欠发达地区乡镇财政收入，研究解决乡镇财政专项资金的监督，规范资金审批、管理、监督等工作流程。

三是完善监督制约。强化集体财产监管，探索建立“接地气”的集体经济治理结构。深入推进基层财务审计工作，加大对财政专项资金和集体财产的审计力度。把乡镇政务、村务“搬上网”，实行职能部门、乡镇街道、村居三级信息发布机制，增加监督透明度，确保群众的知情权和监督权。

四是增强党内法规在基层的适用性、纪律处分与组织处理的衔接、基层“两非”干部的监督管理问题。

（五）打牢根基，固本培元

铲除腐败，关键在人。要从组织建设、教育培训、文化培养等方面入手，打造一支党性强、作风好的基层干部队伍。

一是加强基层党组织、村民自治组织建设。督促落实关于加强基层服务型党组织建设的意见和农村基层干部廉洁履行职责若干规定，切实发挥基层党组织的战斗堡垒作用。修订村委会组织法，条件成熟可制定村委会选举法、确定村干部“在村管村”原则，对长期外出务工的村干部，规定具体的辞退和候补程序。

二是选好农村基层党组织带头人。严格基层党员发展程序，把好村支书任命关，村支书的任命应征求县纪委的廉政意见，由县委组织部备案认可。对于经济富裕地区，更要选好用好管好村干部。

三是重视对基层干部的教育培训。把“三严三实”专题教育延伸到基层，解决基层干部侵犯群众利益、贪污腐败等，作为查找问题、落实整改的重点，纳入教育活动任务中。大力宣传焦裕禄、杨善洲、谷文昌以及优秀农村基层干部的先进事迹，弘扬为民、务实、清廉的精神，增强基层干部的群众观念和宗旨意识，提高履职尽责的能力。

四是培育积极健康的基层文化氛围。参照普法工作开展党纪政纪普法宣传，挖掘家训家风、村规民约、礼序德治等乡土文化精华，以优良的党风政风带动基层社风民风不断好转。

参考文献：

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[2]杨光平，杨勇军.县级“雁过拔毛”式腐败问题的主要表现和治理思考[J].财政监督，2016（05）.

[3]邓润青.向“雁过拔毛”式腐败说“不”[N].衡阳日报，2016-03-25.

[4]周福定.浅谈“雁过拔毛”式的腐败问题[N].平顶山日报，2015-12-02.

（作者单位：燕山大学纪委监察审计处）