浅析我国农村集体土地使用权流转的现状、问题与对策

梁新明

摘 要：随着我国市场经济的逐步完善和发展，工业化和城市化进程的不断加快，建设用地市场需求这一“无形之手”正伸向农村地区，农村集体土地流转的隐性市场巨大。根据这一现实背景，分析此课题具有重大意义。

关键词：农村集体土地；使用权；流转

土地是宝贵的自然资源，是人类不能出让的生存条件和再生产条件，具有负载、养育、仓储和提供景观的功能，是人类社会物质生活中不可缺少的生产资料，它与劳动、资本一起被称为是生产三要素。进一步稳定和完善了土地承包关系，这对于促进农村经济发展、维护农村社会稳定都具有重大的意义和作用。为此，文章分析了我国近年来农村土地使用权流转的现状，指出了土地使用权流转存在的问题，并提出了相应的对策和措施。

一、我国农村集体土地使用权流转的现状

当前據不完全统计，我国大约有2267万h㎡的土地给农民颁发了土地承包经营权证，全国农村已经流转的土地经营权总面积是2533万h㎡，把土地部分或全部流转给别人使用的农户接近6000万户。但我国新型工业化、信息化、城镇化和农业现代化四化不同步，农业现代化滞后明显，现有的土地制度缺陷也愈加明显；在土地资源配置层面，农村富余劳动力“洗脚上田”使大量农田闲置，造成了土地资源的浪费；家庭联产承包责任制形成了农村以家庭为主的散、小、弱的生产经营格局，制约我国农业的进一步发展和升级。在农村土地使用权流转层面，土地承包经营权的法律、机制不健全；政府对于农村的社会保障制度不完善，注重土地的社会保障功能，从而制约了土地使用权的流转。

二、我国农村集体土地使用权流转中存在的主要问题

（一）法律的不完善及冲突解决机制不足。《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国农村土地承包法》以及《农村土地承包经营权证管理办法》、《农村土地承包经营权流转管理办法》等诸多关于土地使用权流转的法律条款存在冲突协调问题，有些法律甚至相互矛盾，从而带来因法律界限不明或条文理解不同而带来的适用不统一问题。

（二）土地流转程序不合法。程序不合法导致出现了一亩地多份合同现象，在实际操作过程中，部分地方乡、村两级组织代替了社合作组织，特别是对跨村、跨社的“四荒”地流转，乡、村两级在无社合作组织授权的情况下，作为转让主体，代行了上级集体组织的合法权利，越权对外签订土地流转协议，造成合同主体不合规；还有的地方村集体组织在承包农户无书面委托的情况下，代承包户对外签订了土地流转合同，造成一亩地多份合同的现象，一旦发展合同纠纷，村集体经济组织责任重大。另外，具体的土地转包、转让往往以口头协议的形式进行，口头合同稳定性差，双方利益无法得到保护。再次，土地流动渠道不畅，范围窄。一些地方因缺乏信息中介，更缺乏土地流转市场，农户漫无目的寻找转让对象来完成交易过程，不利于农户自身权益的维护。农民土地使用权流转价格淡薄，土地产权价格无衡量标准。

（三）存在土地强制流转损害农民利益，强迫农村的行为。近年来，随着农业产业化经营的兴起和农村劳动力转移的推进，土地使用权流转从幕后走向前台，并且速度明显加快，但存在不少违背农民意愿、损害农民利益的问题。如有的随便改变土地承包关系，有的把土地使用权流转作为增加乡村财政或集体收入的措施；有的为了降低开发成本，更多地招商引资，借土地流转之名，随意改变土地的农业用途，并强迫农民长时间、低价出让土地经营权。这些问题如不加以纠正，将引发许多矛盾，甚至动摇农村基本经济制度。

（四）土地流转条件存在限制。土地权利主体体不明确。我国法律规定农村土地归集体所有，但是往往镇政府、村集体组织和村民小组共同享有土地权利；各体权主体利不明确。土地权利包括所有权、使用权、处置权、收益权等，各个权利主体不清楚自己拥有什么权利，尤其是农民不清楚怎样行使自己的权利，导致农民的合法权益很容易受到侵害。承包农户是土地流转的主体，农民只有在法律规定的范围内应当有一定的自主权，这样才符合依法自治的原则，才能促进农村经济健康有序发展。

三、促进农村集体土地使用权流转的对策

（一）建立和完善土地流转法律制度。《物权法》、《农村土地承包法》和《农村土地承包经营权流转管理办法》等法律修改时，要完善土地使用权流转的法律规定，明晰土地权利主体和各主体权利，并统一相关法律条款。为保证农村土地流转健康成长，国家必须尽快制定颁布《农地产权法》，该法的主要内容条款应包括：（1）明确规定村民集体为集体土地所有权的主体，村民委员会为其主体的代表。同时，进一步明确集体和农民之间的权利和义务。（2）明确土地承包使用权是一种物权，明晰承包经营权包括：占有、使用、收益、出租、转让、继承、抵押等权利。（3）明确规定土地使用权流转的原则。

（二）提高农民认识，加强宣传。使农民认识到，土地使用权流转已在事实上成为我国农村经济发展的新的增长点，当人们转移到第二、三产业时，不应当把土地搁置，这样既不利于集体土地使用权在经济上的实现，给集体经济组织造成经济损失，也会给农户自身带来经济损失，不利于土地收益权的实现。同时，把土地搁置，会使土地荒芜，进而土地质量下降，这也不符合我国集约利用土地、可持续利用土地的目标。

（三）完善农村土地流转制度。不断完善集体土地使用权流转制度，应赋予承包经营人完整的土地承包权，也应使其拥有相应的土地流转权，这样才有利于农户自主处置土地，有利于土地使用权的流转。

（四）加强土地流转的管理。规范地籍管理，建立完备的土地档案；构建适应产权市场化的土地管理体制；缔造交易中介服务组织；制定土地使用权流转规则。

参考文献

[1] 陆红生，王秀兰.土地管理学[M].北京：中国经济出版社，2000.