治理：中国共产党执政方式的新转变

詹龙　梅珍生

摘要：为了更好地贯彻执政为民的宗旨，中国共产党的执政方式经历了从统治、管理到治理的转变，作为一种治国理政方式，治理内在地要求规范政党行为、限制政府权力、确立权力边界，重视政府、市场、社会等多元权力主体，实现治理权力民主化、治理手段法治化、治理目标人本化、治理信息公开化和治理路径双向化。在推进国家治理体系与国家治理能力现代化的进程中，执政党管理国家公共事务必须突出人的价值和地位、促进民间社会组织的健康发展、确立多元主体共管共治的观念、培育依法办事的意识和能力、坚持治理能力与治理体系并建、提高行政效率和经济效益。

关键词：治理；执政理念；国家治理能力；国家治理体系

中图分类号：D25；D63 文献标识码：A 文章编号：1003-854X（2016）03-0035-04

推进国家治理体系和治理能力现代化，坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，发挥政府、市场、社会等主体在国家治理中的作用，坚持民主协商，破除权力本位，加大服务型政府建设，完善社会组织职能，实现政府与公民对社会公共事务的协同治理，是中国共产党为更好地贯彻执政为民的宗旨，自觉对执政理念的升华。

一、从“统治”、“管理”到“治理”的转变

如何通过有效的治国理政手段，将国家资源与社会各群体的需要匹配起来，现代国家都经历了一个由不自觉到自觉的探索过程。中国共产党在治国理政60多年的实践中。对于如何管理社会公共事务，经历了由“统治”到“管理”，以及由“管理”到“治理”的飞跃。

第一阶段，1949年至1984年。始于1978年的改革开放，使得中国以“计划”为主宰的管理方式逐渐发生了变化。在改革开放前，我们党一直是以国家“统治”的方式来履行执政职责的。这既是客观历史条件造成的，也与我们党对国家职能的认识分不开。无论是恩格斯的“国家无非是一个阶级镇压另一个阶级的机器”，还是列宁的“国家是阶级统治的机关，是一个阶级压迫另一个阶级的机关，是建立一种‘秩序来抑制阶级冲突，使这种压迫合法化、固定化”，都给国家作出了“统治”的职能定位。经典作家的论述为我们党一直以“统治”作为统辖治理国家的基本方式提供了理论基础。面对政府体制高度集权和计划管理的弊病，1984年《中共中央关于经济体制改革的决议》提出，要“实行政企职责分开，正确发挥政府机构管理经济的职能”，这可以看作是探索从政府支配性统治转向经济与政治管理的开始。在国家对社会公共事务表现出支配性的统治阶段，权力结构表现为单一的政府权力；权力的性质带有明显的强制性；权力的运行向度是自上而下的；权力作用的范围以政府权力所及的领域为边界。

第二阶段，1984年至2000年。这一阶段经历了经济体制改革和社会主义市场经济体制初步建立。与此相适应，我们党的执政方式发生了由“统治”到“管理”的初步转变。1992年，党的十四大提出建立市场经济体制、1993年，党的十四届三中全会通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》提出：“政府管理经济的职能，主要是制订和执行宏观调控政策，搞好基础设施建设，创造良好的经济发展环境。”1997年党的十五大重申，要“按照社会主义市场经济的要求，转变政府职能，实现政企分开”，政府主动削弱其承担的经济职能。1998年发布的《关于国务院机构改革方案的说明》中则首次提出了“社会管理”的理念，它强调政府的基本职能是宏观调控、社会管理和公共服务。至此，党和政府管理国家的方式逐渐摆脱了事无巨细的直接管理，开始向服务社会的方式转变。

第三阶段，2000年至2012年。进入2000年以后，我国初步建立了市场经济体制，其标志性事件是2001年我国成为世界贸易组织的正式成员。中国政府承诺按照世贸组织的规则管理经济，按照市场经济的要求积极转变政府职能。2002年，党的十六大报告提出“改进社会管理，保持良好的社会秩序”，将社会管理明确列为政府的四项主要职能之一。2006年，中共中央在关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定中，强调“在服务中实施管理，在管理中体现服务”，将社会管理的认识深入到微观层面。2008年，党的十七大报告提出了健全社会管理体系的要求。党的十七届五中全会从建立健全基本公共服务体系的角度强调了“加强和创新社会管理”等等，这些都是试图用“社会管理”代替传统的国家管理。这种以管理为核心的公共管理越来越彰显了它的管理、服务职能，而统治职能则越来越被弱化。政府的角色定位更多的是要求作“守夜人”，要求管得少而不是大包大揽。“公共管理方法多样化，法律、行政、经济、民主参与等方式、方法相互配合”，也是这一阶段的主要特征。

第四阶段，2012年党的十八大以来。党的十八大报告在探寻社会管理体制的转变时，坚持以“法治保障”为导向，体现了社会管理与依法治国的结合，实现了从现代管理到国家治理的转变。尤其是2013年，党的十八届三中全会将推进国家治理体系和治理能力现代化作为全面深化改革的总目标之一，并且自中国共产党成立以来在党的正式文件中第一次提出了“社会治理”概念。这是我们对共产党执政规律、社会主义建设规律和人类社会发展规律认识的深化，也标志着党的执政方式发生了崭新的变化。

治理提供了与以往不同的治国理政手段。“治理（governance）意味着政府、市场、社会等多元的权力主体，互动沟通的横向权力网络以及通过政府与市场、社会的合作来解决地区问题和公共产品的供给。”这种分权的、多权力中心的状态，正适应了人们对权力结构的新期待，也为权力的有效运行和资源的有效配置提供了一种全新的思路，为治理现代化开辟了新的道路。

二、作为执政方式的治理的本质内涵

在全球化背景下，社会事务日益具有多样性、动态性和复杂性的特征，对社会事务的治理也必须从传统治理模式转变为政府一社会相互作用的治理模式。治理对政府的要求，就是建立一个好的政府权力运行机制，使得国家与社会的关系处于最佳状态，政府与公民能够对社会公共事务进行协同治理。

（一）治理的目标任务

作为一种治国理政方式，治理与现代国家的政治活动相伴随。“政党是治理国家不可缺少的工具”。中国共产党作为执政党，其执政行为的实施是以人民代表大会制度、民族区域自治制度、共产党领导的多党合作与政治协商制度、基层群众自治制度以及以公有制为主体多种经济成分并存、以按劳分配为基础多种分配方式并存等一系列基本制度为基础的，这一系列相对成型的制度也是中国治理体系现代化的基础。党的执政活动与国家治理活动在一定程度上是同步展开、相互交融的。在新的形势下，治理的现代化有着新的目标和任务。包括以下几个方面：

规范政党行为。中国共产党的执政自觉地选择“治理”这一方式，使得政党既是治理的主体，又是执政的主体。党要领导人民有效地治理国家，必须注重改进党的领导方式和执政方式。治理内在地包涵了“政党治理”的要求。面对当前党员数量较多、党员结构复杂、机构设置繁冗等形势，政党治理就是要“以实现人民民主、政党高效、政党法治、国家善治为价值导向，在党内、党政、党社、党际等活动场域内，既重视政党自身的关键作用，又强调参与主体的多元性与广泛性，充分发挥普通党员、民众及社会组织的功效。”政党治理贯穿于政党生存、发展与发挥作用的全过程。在政党治理与执政的关系中。治理要求处理好党的领导与依法治国之间的关系。政党既要不断地鼓励和引导多元主体参与国家治理，使国家治理方式制度化和法制化，又要避免以强制性方式对各类资源发挥整合作用，应该积极为国家治理搭建有价值的服务平台，使政党在执政与治理的双重任务中，真正做到总揽全局，协调各方。

限制政府权力。我们党要自觉地运用治理的执政方式，就必须使政府从传统的管理思维中超拔出来，治理主体必须扩展到社会组织乃至个人。党的十八大以来，中央多次强调要“加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制”，这就包含了党委、政府、社会、公众等多元共治的理念。政府的管理来自于人民授权，治理活动中的相当一部分权力是由人民直接行使，即自治、共治的。另外，治理的权力运作模式也由强制的、刚性的、单向的方式向复合的、合作的、包容的方式转变，治理的合理性受到更多重视，其有效性大大增加。这种转变既可能斩断政府伸向不该介入领域的权力之手，又可以是对政府已有的合法权力的制约与限制。

确立权力边界。当代中国的国家治理面临的核心问题是“构建有效应对或化解公共问题的公共领域的理性秩序”。在当代中国特色社会主义的制度安排下，始终存在政党与国家、国家与社会、政府与市场之间关系的处置问题。如何解决社会生活中的“治理重叠”和“治理真空”，对当下的治理提出了新的挑战。人们对“更多治理，更少统治”的要求更为迫切。所以，完整的治理领域包括政党治理、政府治理、市场治理和社会治理，要使它们之间达到权力平衡。它们中任何一方的权力过大或过小，边界过窄或过宽，都会导致国家治理功能的紊乱。只有政党治理、政府治理、市场治理、社会治理相互匹配时，才能找到治理中秩序与活力、效率与公平的最佳平衡点。

（二]治理的主要特征

治理就是社会各主体对于权力的再分配。由管理向治理的转变必然要涉及到权力运行的变化。从政治实践看，现代国家的治理有以下几个方面的特征：

治理权力民主化。“在权力的归属上，权力民有，人民主权；在权力的责任指向上，权力对人民负责；在权力的来源上，权力民授，实行选举制、考任制；在权力的运作上，实行分权制；在权力的消亡上，实行任期制和罢免制。”治理依赖民主发挥作用，没有社会生活中的民主，治理主体的自主管理权利就无从落实。

治理手段法治化。权力运作程序化、规范化，既是保障国家权力和社会权力行使公正和富有效率的要求，也是防止权力滥用的要求。权力民主产生以后，要保证它廉洁、高效地为民服务，就“必须实行分权制衡，把‘权力关进制度的笼子；实行公开监督，让‘权力在阳光下运行，这是两大根本措施。‘分权治理和‘阳光治理是国家治理走向现代化的必备条件。”

治理目标人本化。现代国家治理，无论是经济、政治、社会、文化还是生态环境的治理，最终目标均是为了追求人的可持续发展、自由、幸福。当然，“治理目标以人为本，不是我们的治理只考虑人的利益，而可以不顾及其他生命体的生存和发展。为其他生命体的生存和发展创设良好的环境和条件，既是我们人本身生存、发展、幸福的需要，更是我们现代人理性和文明的体现。”

治理信息公开化。政府治理应按照公共政策涉及的不同地域、层次、群体来具体设计互动协商的程序，实现不同领域多方主体合作治理的目标。“公开透明的治理过程，是现代政府治理的必要前提。不仅要梳理行政权力的范围和职责、权力行使过程和行使结果，而且整个过程都要有公开机制。”要通过治理信息的公开化，确保政府的诚信度与公信力。

治理路径双向化。必须不断健全政府“与民众沟通、对话、协商机制，使其科学化、制度化、常态化，要形成既坚持上下互动，又拓展平行互动，内部和外部协调的立体的网络治理体系。”当代网络技术的发展以及网民群体的扩张，为公民的政治参与提供了重要渠道。一些高素质的网民参与网络问政的热情较高，他们有能力作为不同群体的代表参与影响社会事务的决策，这为治理的有效双向互动开辟了新的路径。

（三）不同治理主体的作用

治理总是特定主体的活动，无论是建构国家治理体系，还是提升国家治理能力，最终必然与人相联系。国家治理体系依靠活动着的人来建立，治理能力总要落实到各式各样的治理主体身上。

政府作为治理主体的作用。以往社会管理中的根本问题是政府作为管理主体，一家独大，市场、社会、民众的力量不能得到伸张，社会生活中行政化色彩过于浓厚，社会资源配置效率低下。现代治理主体的多样性，要求政府自觉地从市场、社会等多领域中撤离出来，让人民群众以主体姿态参与到社会治理中去。当然，政府、市场、社会组织、人民群众在各自不同领域中都可以发挥治理主体的作用，而且这些主体的作用是互动与相互合作的。而政府作为治理主体发挥作用的方式，就是在独立、依法、高效运转中形成各级政府间、政府部门间、公私部门间的跨界协作制度。这种有效的制度供给是不同主体之间协作的基础，也是完善国家治理体系重要的组成部分。

市场作为治理主体的作用。在政府与市场的关系中，政府必须抑制自身发展经济的权力冲动，让市场在资源配置中起决定性作用。“市场决定资源配置是市场经济的一般规律，健全社会主义市场经济体制必须遵循这条规律，着力解决市场体系不完善、政府干预过多和监管不到位问题。”市场治理主体发挥作用的关键，是在政府“放权”、“分权”、“限权”提供公共服务的前提下，各市场参与主体自觉地远离权力，遵循市场规律与法则，以市场为导向，自主地追求经济效益与社会效益统一，实现资本增值最大化。同时，市场主体可以结成各式各样的协会，开展行业自律、基础统计与分析、法律诉讼、标准制定与推广、知识产权保护与战略实施，形成市场组织在政府和企业之间功能明确、机制健全、成效显著的新格局。

社会作为治理主体的作用。在社会治理领域，政府的补缺功能可以发挥更大的作用。在新形势下，社会管理体制创新的内在要求包含着“政府负责”，而不是社会治理活动的“政府主导”。在处理危机、化解风险、维护秩序等方面，政府更应该掌握预防化解社会矛盾的主动权，把动态管理与应急处置有机结合起来。要把提高社会组织的治理能力作为政府的一项重要职责。政府要加强社会组织的治理能力建设，支持、帮助社会组织提高治理能力：同时，政府和个人还要监督社会组织不断提升自己的治理能力。社会组织作为治理主体要积极参与政府转移支付、专项招标、服务外包、社会组织代理、提供法律服务等公共事务，在社会治安、安全生产和食品安全治理、舆情调查等领域，充分发挥社会组织自身共建共享的作用。

三、适应以治理为核心的执政方式转变的新要求

以治理为核心的执政方式，必须以国家治理体系现代化为基础、以公共服务为目的。今天，推进国家治理体系和治理能力的现代化，对执政党管理国家事务的方方面面都提出了新的要求。

第一，必须突出人的价值和地位，治理要求“推行公共服务社会化和市场化、分权化、扁平化、电子化、弹性化、公民参与”等等。在治理中，要大力倡导社会主义核心价值观，使自由、民主、公正、法治的价值取向成为全社会每个个体的共识，促使个体在社会活动中发生从包办到自主的转变，由对结果的满意转变为对自我选择过程的满意。在治理中，要尽力做到关注入、重视人，给予人自主权利，与人民共享、共治、共有，始终坚持以人为本

第二，必须大力培育民间社会组织。非营利民间组织除了可以直接提供公共服务之外，还有维护社会的良好价值、发展公共政策、监督政府、监督市场的功能，是政府治理网络中的重要行动者。安，吉登斯指出：“一个强大的市民社会对有效的民主政府和良性运转的市场体系都是必要的。”政府可以通过税收优惠、财政补助、辅导监督等方式，促进非营利民间组织的健康发展，积极鼓励公民自助或者自我服务，使民间组织成为孕育公民个人责任的重要载体，成为治理的重要主体。

第三，必须坚持多元主体的共管、共治。要培养健全的公民和为公民服务的机构的主体意识。在共治、共管中，必须将协商民主放在突出的地位。由于治理的扁平化，权力应该来自各方，决策过程中更突出政府与社会之间的互动，将利益相关者的质疑和抗议降低到最小。政府决策不必再强调领导干部的个人能力，必须不断“完善协商听证制度，推进协商听证广泛、多层、制度化发展”，保证民主治理的顺利推进。因此，在提高党的执政能力、推进民主建设、完善市场经济、开展文化建设、创新社会管理等领域，都必须树立共治、共管的观念。

第四，必须坚持依法治理。治理能力现代化的核心是培育理主体依法办事、按制度办事的意识与能力，治理主体需要有与治理体系和规则相适应的能力。从宏观层面看，要不断改革现有的国家治理体制机制、法律法规。从微观层面看，则要求各治理主体把规则和制度挺在前面，自觉地接受这些制度、规则的约束，培育自己依规办事的能力，要使全社会普遍遵守“有法必依”、“有法可依”的法治精神。

第五，必须坚持治理能力与治理体系并建。“国家治理体系和治理能力是一个有机整体，相辅相成，有了好的国家治理体系才能提高治理能力，提高国家治理能力才能充分发挥国家治理体系的效能”。国家治理体系规定了国家治理的属性和类型，制约着国家治理机制的价值取向，也决定了国家治理能力的实际效果。而国家治理能力作为治理体系发挥作用的途径，则具有从属性和灵活性，健全的国家治理能力既依赖于国家治理体系，又是国家治理体系真正发挥作用的保障。

第六，必须注重治理的效率。现代国家治理体系的建构必须有利于提高行政效率和经济效益，必须能够有效地维护社会秩序。要加大“法治政府、服务型政府的建设，有效提升政府行政效能”。多元主体共治应实现有效匹配、低成本合作。在不同类型的合作治理中，其效率是大不一样的。在社会合作治理事项中，如果政府牵头往往比较容易协调各方利益；如果由社会组织牵头，政府仅仅起着配合作用，则往往难以使各方关系得到低成本的协调。“合作治理既要动员多方力量，又要尽可能做到廉价，合理的成本分摊机制和财务监督机制都需进一步健全。”

总之，实现国家治理体系的现代化必须以中华民族和全体人民的整体利益和长远利益为着眼点，依靠党组织强大的政治动员能力升华党的执政理念，在严格遵循民主执政、依法执政和科学执政的治理要求中最大限度地发挥国家治理体系的效能。

（责任编辑 刘龙伏）