京津冀协同发展视阈下横向财政转移支付制度的构建

段 铸 程颖慧

（河北金融学院，河北保定071051）

京津冀协同发展视阈下横向财政转移支付制度的构建

段 铸 程颖慧

（河北金融学院，河北保定071051）

京津冀协同发展离不开三地政府间的财政协作，而现有的财政转移支付制度进一步加剧了京津冀经济圈三地之间的发展差距。鉴于三地政府间财政实力的差距，在完善纵向转移支付的前提下，应适时施行横向财政转移支付，以均衡各地方政府的基本财力。基于这一构想，本文设计了包含基础产业发展资本类、京津冀经济圈扶贫类、产业结构协同类、生态补偿类、政府税收共享类在内的横向财政转移支付体系。

京津冀区域；协同发展；横向财政转移支付；财政协作

京津冀三地政府在区域协调发展方面的需求与其他地区相比更加迫切。要实现区域经济合作和协调发展，一方面需要中央财政设立首都财政发展专项基金，促进北京产业向周边地区的转移以及津冀两地的产业承接和产业升级工作；另一方面，需要建立首都地区横向财政转移支付机制，为京津冀地区优化城市和产业布局奠定财政体制基础，更好地促进京津冀协同发展。

一、文献综述

在既定的制度框架下，京津冀三地政府财政策略性行为的存在及演进加剧了财政竞争，在促进地方经济快速增长的同时，也拉大了区域发展的差距。科学化、规范化的横向转移支付制度是地区政府从竞争走向合作的基本保障，这种制度的建立将深刻影响区域经济发展格局。为此，学者们进行了多角度的研究。

关于政府财税协同发展，张文春（2014）认为经济发展的不平衡使得北京对天津和河北产生强烈的“虹吸效应”，而分税制下“分灶吃饭”的财政管理体制导致了京津冀三地固守“自利”最大化，人为地设置贸易壁垒和进行不科学的资源大战，导致京津冀三地产业结构趋同，重复建设严重，财政竞争的进一步加剧导致京津冀三地基础设施、文教科卫、社会保障等公共服务严重不平衡。他提出通过改革现有税制，建立个人所得税居住地与收入来源地共享模式；根据居民人数确立税收横向转移支付制度；加快建设畅通的交通网来推动京津冀一体化的进程。白彦锋（2014）认为与珠三角和长三角相比，京津冀“两市一省”的一体化存在着产业基础不均衡、地区发展差距过大、生态环境恶化、协同发展难度过大的问题，在实现京津冀三地协同发展对策上，提出了建立中央专项转移支付基金和三地财政横向转移支付的设想，在税制的改革上，提出了建立京津冀三地税收分享机制，加大“营改增”后增值税在三地政府间的共享比例，设立环境税，扩大消费税征税范围并由中央税转化地方税的建议，以期通过三地间的财税体制创新加快京津冀的协同发展进程。

京津冀经济圈三地政府基本财力差距及协同发展体制构建方面，李国平（2014）认为京津冀一体化过去更多的是一种各自开门把“外人”引进来的对外开放，各地固守“一亩三分地”，区域壁垒严重；京津冀协同发展本质是一种对内开放，为此应该做好顶层设计，做好规划和布局，形成合力，从科技创新、产业联动、市场统一上加强协同，通过京津冀协同发展的榜样示范，带动更多的区域协同。刘东生（2013）通过对京津冀三地经济发展过程中的社会资源优劣势进行量化分析，认为京津冀三地资源辐射能力严重不足，协同发展举步维艰。刘治彦（2014）通过对京津冀三地历年财政收支进行比较后发现，三地基本财力上存在的差距导致了京津冀公共服务均等化很难实现，极大地不利于京津冀协同发展。

京津冀经济圈地区财政转移支付及横向转移支付制度的研究方面，白景明（2014）基于当前我国财政转移支付方式的优化，提出了京津冀经济圈不单要完善现有的纵向财政转移支付制度，更要建立有中国特色的横向财政转移支付制度，实施纵横交错的财政转移支付制度。伍文中（2013）从基本财力均等的视角对我国建立横向转移支付的实施程序进行了实证模拟，计算了各省的标准财政能力和基本财政需求，提出根据“共担、共享、共赢”的原则，构建有特色的横向转移支付制度。贾康（2014）的研究发现，我国分税制建立的以“基数法”税收返还为主的中央和地方的财力分配，导致了京津冀三地“经济发达地区长期受益，落后地区长期吃亏”，京津冀三地政府的财力差距在不断地加大，不利于三地的协作。

以上研究解决了“京津冀协同发展的重要意义”和“横向财政转移支付构建”的问题，但对“京津冀协同发展视阈下构建有中国特色的横向财政转移支付制度”的研究还明显不足。基于此，本文以区域协同效应理论为指导，以京津冀政府间财政行为的财力差距为研究的切入点，以构建有中国特色的横向转移支付制度的内容体系作为研究的落脚点，旨在协调京津冀地方政府财政行为的前提下实现京津冀经济圈的协同发展。

二、京津冀经济圈政府财力协同效应分析

依据赫尔曼·哈肯在20世纪70年代提出的协同理论，京津冀经济圈协同发展效应的实现可以从以下四个方面来分析：一是京津冀产业转出区和接纳区的资源优势是否都能得到充分的发挥，京津冀经济圈是否实现优势互补；二是京津冀经济圈是否形成一体化、自由的生产要素转移市场；三是京津冀三地辖区内居民在对公共产品和公共服务的享用水平上的差距是否控制在合理可接受的范围之内；四是京津冀辖区内生态资源的开发、利用和保护是否能够达到统一规划和相互协调，和谐发展。本文将从京津冀三地辖区内人均财政收支以及中央对三地的纵向财政转移支付入手，来检验京津冀经济圈政府财力协同程度。

（一）京津冀三地人均财政收支对比分析

从表1我们不难发现，随着京津冀经济圈的加速发展，京津冀人均财政收支之间的差距有了一定的减弱，但是河北人均财政收支与北京和天津相比仍然具有明显的差距。2005年京津冀三地人均财政收入比为1：0.45：0.12，北京人均收入是河北的8倍，天津人均收入是河北的4倍；至2014年京津冀三地人均财政收入比为1：0.77：0.17，北京人均财政收入是河北的6倍，天津人均财政收入是河北的5倍。2005年京津冀三地人均财政支出比为1：0.60：0.19，北京人均财政支出是河北的5倍，天津人均财政支出是河北的3倍；至2014年京津冀三地人均财政支出比为1：0.85：0.31，北京人均财政支出是河北的3倍，天津人均财政支出是河北的2倍。

表1：2005—2014年京津冀人均财政收支对比

（二）京津冀经济圈纵向财政转移支付程度比较

从表2可以看出，在中央对地方的纵向财政转移支付上河北省总量方面是高于北京和天津的，然而在中央对地方的纵向财政转移支付人均财政补助数上河北省远低于北京和天津。这将进一步加大河北省与北京及天津的财力差距，导致京津冀协同发展愿望难以实现。为此中央财政应该适当向河北省倾斜，或者从顶层设计，建立横向转移支付制度，对北京和天津按照收益原则，对河北省进行横向财政转移援助。

三、京津冀横向转移支付制度构建中国外经验借鉴

公民基本财政权利的均等实现，是中央政府与各地方政府的共同责任。就基本财力均等而言，中央政府的责任在于通过纵向财政转移支付实现“筑基”。地方政府的责任在于通过财政努力实现“补强”。但由于各地方政府财政实力的差距，富裕的地方政府具有补强的能力，而贫穷的地方政府则没有。所以，必须通过横向财政转移支付制度将富裕地区的部分财力转移到贫穷地区，以均衡各地方政府的履责能力。这在国际上有先例可循，德国的横向财政转移支付是当今世界上最为成功的。虽然我们不能完全复制德国模式，但其成功的经验可以为我们所借鉴。

（一）对横向转移支付制度法制化

在德国，为使横向转移支付良好运行，政府提供了完善的法律保障。其国内的《基本法》和《财政平衡法》明晰了各级政府之间的事权和财权的划分，详细规定了横向转移支付制度的各方面内容，规范了转移支付的计算方法和指标。京津冀地区在建立横向转移支付制度时，应借鉴德国这种法制化、严谨化、规范化的制度体系。明确京津冀地区各级政府的事权和财权关系，将横向转移支付制度的构建提升到法律的高度。

（二）明晰事权与财权关系，合理精简政府级次

德国的宪法对联邦、州以及市镇三级政府的事权和相应的财权都做出了清晰的界定。我国的政府级次为五级（包括中央、省、市、县、乡镇），政府间的事权和财权界定不清。所以我们在借鉴德国的经验时不能完全套用，还要考虑相关的财政配套制度建设。因此，京津冀地区必须进一步完善省以下的分税制改革，明确划分各级政府的事权和支出范围，进而清晰地界定相对应的财权范围，待时机成熟再减少政府行政管理级次。

（三）规范计算方法和资金分配方式

德国通过制定一系列较为精确的计算公式和标准，对各地财政能力和支出需求进行了精确的计算。无论是在增值税的预先平衡环节，还是在财力水平平衡环节，或在联邦补充补助环节都能测算出较为准确的转移支付数额。财政资金合理地在地方政府间转移，使财政横向转移支付功能发挥得更有意义。京津冀地区在制定计算方法和标准时，也可结合自身实际参照德国的模式，严格依照科学的公式进行测算，以保证资金计算和分配的科学性和规范性。

我国已有的对口援建本身就具有横向财政转移支付的特性，发达地区通过对欠发达地区在资金、人力资源以及科学技术等方面的资助以实现辖区间的基本财力平衡，其愿景是协同发展。当前，京津冀三地财力上的不均衡使其过于重视自己辖区的经济效益，而忽略经济圈区域的整体效益，既不利于经济圈内资源的优化配置，也阻碍了经济圈内的生态共赢、空气治理以及经济圈内公共设施的协同建设。为此应从顶层设计，由国家支持、京津冀共同构建区域性的横向财政转移支付制度，构建一个制度更科学、财力有保障的财税体系来协同解决辖区内关乎民生的基础设施、美丽生态、均等公共服务的建设资金需求，使得京津冀协同发展取得实质性的推进。

表2：2005—2014年京津冀中央补助地方财政收入总额及人均额

四、京津冀协同发展视阈下横向财政转移支付制度的内容体系

借鉴德国的成功经验，本文认为在京津冀协同发展的美好愿景下需实现如下的目标：第一，保障京津冀经济圈内欠发达地区区域基本产业建设的资金需求，尤其要解决欠发达地区基础设施投资的资金需求。第二，解决不发达地区居民的最低生活保障问题，满足不发达地区居民对辖区内基本公共服务的需求，为其提供接受教育、吸取知识、脱贫致富的机会。第三，完善不发达地区产业结构，加强其产业竞争力，促进经济圈内产业竞争优势的提升。科学的横向财政转移支付制度对京津冀协同发展的顺利实施具有至关重要的作用，根据上面的分析，本文认为，京津冀经济圈横向财政转移支付制度的内容体系应包括以下几个方面：

（一）基础产业发展资本类的横向财政转移支付

京津冀经济圈协同发展过程中，很容易产生明显的资本“门槛效应”，也就是如果经济圈内人均收入和积累到了一定的“临界值”，辖区内政府具有提供基础设施建设相匹配的财政积累，这个时候资本市场便能发挥其独有的功能，与辖区内的经济增长达成一种相互促进的互动关系，辖区内的经济能够在较高的水平上运行，资本市场也能顺利地将优质资源配置到市场最需要的区域和效益较高的项目上，从而推动资本生产率与经济圈经济增长率的提升。

相关理论证明，市场经济下的经济圈开发，资本市场应占据主导地位，但辖区内政府财政应起到先导作用。经济圈内政府应通过科学的财政安排，建立“京津冀协同开发专项基金”。在基金的来源上，鉴于目前京津冀三地的财力差异，可以选择由国家开设特别税种筹集，也可统筹安排，由京津冀三地政府按比例提取，更或选择在资本市场发行“京津冀协同发展债券”的方式来募集。这样一来，京津冀经济圈基础产业发展过程中的资本“临界值缺口”便能够得到较好的满足，有助于京津冀的协同发展。

（二）京津冀经济圈扶贫类的横向财政转移支付

贫穷是当今世界的三大难题之一，对经济和社会发展产生着巨大的阻碍作用。消灭贫穷也是京津冀经济圈协同发展的重要目标之一，是京津冀经济圈横向财政转移支付体系中的灵魂。结合我国实施多年的对口援建，本文认为，京津冀经济圈扶贫类横向财政转移支付应由以下几方面组成：

1.区域共赢，从救济式扶贫到开发式扶贫的横向财政转移支付。过去一段时间内，京津冀经济圈内政府间实行更多的是一种简单的救济式“兄弟支援模式”，这种授之以“鱼”的方式并不能够有效地利用京津冀经济圈内不发达地区的自然资源优势，解决其技术和知识上的短板，使其辖区内的居民真正实现脱贫致富。而开发式的扶贫则能通过向不发达地区进行资金、技术、人力、教育培训相结合的综合转移，充分挖掘不发达地区的自然资源优势，实施全面的开发性建设，带动不发达地区形成自我发展的能力，真正实现京津冀经济圈的协同发展。我国实施多年的地区扶贫开发证明，在京津冀经济圈内实施开发式的扶贫是三地协同发展的重要保证，是经济圈内不发达地区脱贫致富的有效途径，开发式扶贫横向财政转移支付应包括京津冀三地政府间以自然资源开发和市场开拓为重点的所有资金、物资、技术、人力等的支出和转移，该项转移在现阶段是京津冀扶贫类横向财政转移支付的重点，直至不发达地区完全脱贫才能完成其历史使命。

2.重点特困地区扶贫类横向财政转移支付。重点特困地区扶贫是指政府统筹调配财政扶贫转移支付资金，统一安排，以物质帮助的方式对重点特困地区进行的扶贫财政转移支付，我国现阶段实施的援藏、援疆属此范围。从京津冀经济圈当前发展的现状来看，由于经济发展上的差距，河北省存在着一些特困地区，依靠京津发达地区对其进行针对性的脱贫援助，挖掘河北省特困地区的潜力，最终达到脱贫的目的。这种顶层设计、统筹安排的横向转移支付是一种针对特殊地区的转移支付方式，有其存在的历史背景，能够对特困地区的发展起到“四两拨千斤”的倍数效应，而该项横向财政转移支付的存废应视京津冀地区经济圈发展的地区落差而定。

3.对口扶贫横向财政转移支付。“对口扶贫”始于20世纪80年代，是我国特有的一种横向财政转移支付，是在中央政府统一领导和组织下的国家内部政治经济合作行为。让一部分先富起来的地区带动贫困地区脱贫的同时，通过国民收入的二次分配强化扶贫开发，促进各地、各民族的共同富裕、共同发展。对口扶贫类横向财政转移支付是京津冀地区扶贫类横向财政转移支付体系中的主体和核心。

（三）产业结构协同横向财政转移支付

产业结构协同是指在经济发展水平不同地区间进行产业科学转移，经济发达地区的企业把部分产业的生产和加工转移到欠发达区域进行，从而在产业的空间分布上表现出经济圈内产业科学转移。以发达地区的优质企业为依托，借助不发达地区的自然资源优势，以市场为导向，建立自然资源深加工基地，通过“引进来，走出去”联合起来，逐步形成“贸易—加工—资源提供一体化、生产销售一条龙”的产业化经营体系，促进不发达地区的产业结构升级，带动不发达地区的市场竞争力。

产业结构协同横向财政转移支付是在经济圈发展过程中，为了实现产业结构的协同发展，转移方政府为保障产业转移之后的经济和社会效益所付出的政策资金等支出。这是提高欠发达地区自我发展能力的一种可行方式，同时也为经济圈内不发达地区在脱贫基础上实现快速致富提供了有力保障。鉴于京津冀三地的资源成本差距，产业结构协同横向财政转移支付理应成为未来京津冀经济圈横向财政转移支付体系中的重点和支点。

（四）生态补偿类横向财政转移支付

在京津冀协同发展背景下，建立生态补偿类横向财政转移支付，以维护生态环境、促进京津冀居民宜居为目的，根据生态系统服务价值、生态保护成本、发展机会成本进行转移支付，能有效激励辖区内政府保护生态环境的积极性，真正实现跨区域的利益共享机制。

（五）政府税收共享类横向转移支付

当前我国的分税制主要是中央税、地方税以及中央和地方的共享税，而地方与地方之间的税收共享却为空白。以个人所得税为例，根据我国现行的个税法规定，在我国境内任职、受雇的个人所得税纳税地点一般为任职、受雇单位所在地的税务机关，也就是属于收入来源地的政府。由于京津冀特殊的地理位置，现阶段出现了大量在京上班而居住河北燕郊的缴纳个税的工薪族，一方面，根据收入来源地的原则，其个税上交北京，而另一方面，又在其居住地河北免费享受着辖区内政府提供的公共服务和公共产品，这对河北省来说是一种不公平的税制分配。为此应改革现有税制，建立京津冀辖区政府税收共享机制，从而推进京津冀协同发展。

五、政府间横向财政转移支付体系构建的建议

（一）转移支付法律制度的完善

加强转移支付的立法工作，以法律形式确定转移支付的数额、形式与方式、监督与管理等各项工作，确保政府依法办事、公开透明。应尽快出台《京津冀区域协同发展法》，通过法律来解决京津冀三地辖区利益问题，解决京津冀三地政府因体制和机制带来的财政保障问题，从实质上推进京津冀协同发展。

（二）优化财政转移支付结构

目前京津冀政府间转移支付中，专项转移支付占有相当大的比重，但其带来的均等化效应却不明显。所以此类转移支付的比例必须大幅度降低，同时提高一般性转移支付的比重，按照“公平优先、兼顾效率”的原则，促进转移支付的均等化作用发挥。一般性转移支付适合于财力水平相差较大的地区间运用，主要是为了保证政府机构运转经费的需要，对地方财政自主权干预较小；而专项转移支付适合于财力水平较为接近的地区间情况，是上级政府实现特定政策目标的工具，有助于实现特定领域公共物品提供水平的均衡。根据京津冀地区财力水平，逐步建立以一般性转移支付为主的财政转移支付制度是十分必要的。

（三）建立科学的转移支付分配体系

积极探索建立激励约束机制，在公平优先、兼顾效率的原则下，保证转移支付分配的科学性和公平性，提高资金使用效率，加大对困难地区的转移支付能力。积极鼓励地方政府在财政管理体制上进行改革和探索，切实提高行政效率和财政资金的使用效益。结合我国财税体制，从目前京津冀经济发展情况出发，逐步建立以纵向为主即加大中央对地方的支持力度、横向为辅即提高富裕地区对贫困地区的帮扶的交错式转移支付制度，最终保证京津冀区域内转移支付的均等化，加快京津冀协同发展步伐。

[1]张文春.财税政策协调助推京津冀一体化[J].北京观察，2014，（5）.

[2]白彦锋.共享税更适合中国国情[N].中国税务报，2014-8-27.

[3]白景明.以改革化解财政收支矛盾[J].中国财政，2014，（8）.

[4]伍文中.基本财力均等视角下横向转移支付路径及实证模拟[J].财经论丛，2013，（2）.

[5]贾康.京津冀一体化政府与市场应良性互动[J].经济，2014，（8）.

Construction of Horizontal Fiscal Transfer Payment System from the Perspective of Beijing-Tianjin-Hebei Integration

Duan Zhu Cheng Yinghui
（Hebei Finance University，HebeiBaoding 071051）

tract：Coordianated development of Beijing-Tianjin-Hebei depends on the financial cooperation among the three governments，while the existing fiscal transfer payment system further exacerbated the gap among the economic circle of.Given the three governments'fiscal gap，under the premise of improving the vertical transfer payment，the Beijing-Tianjin-Hebei region should timely implement the horizontal fiscal transfer payment to balance the local government's basic responsibility fulfillment ability.Based on this idea and the existing study，this paper tries to design the institutional framework of horizontal financial transfer payment in the Beijing-Tianjin-Hebei region.

ords：Beijing-Tianjin-Hebei region，coordinated developmen，horizontal fiscal transfer payment，financial cooperation

F830

B

1674-2265（2016）01-0054-05

（责任编辑 刘西顺；校对RR，GX）

2015-10-15

本文系2015年度教育部人文社会科学规划基金项目“京津冀协同发展的财政合作机制构建”（项目编号：15YJA790012）的部分成果。

段铸，男，山西繁峙人，河北金融学院保险系副教授，研究方向为区域财政理论；程颖慧，女，天津人，河北金融学院经济贸易系副教授，研究方向为产业经济。