社会治理的现代化变革与政策选择

刘玉东

[摘 要] 改革开放以来社会治理现代化的实现路径，经历了从“身份依赖”向“契约依赖”的转变；从“机械合作”向“有机合作”的转变；从“行政化”体系向“社会化”体系的转变。这些变革的路径特征从不同角度诠释了社会现代性的成长，也揭示了国家治理现代化的变革方向，对政策选择也有所启示。经验表明，社会治理的动力机制建设应由主要依赖政府驱动向主要依靠利益驱动和价值驱动转变；社会治理体系应由封闭向开放的组织关系转变；社会治理的制度建设应由主要依赖强制性规则向主要依赖任意性规则转变。

[关键词] 社会；身份；治理；现代性

中图分类号：D61 文献标识码：A 文章编号：1008-410X（2016）04-0083-07

计划体制向市场体制的变革不仅体现为制度和政策层面的变革，也体现在经济社会条件以及国家管理的组织结构、人文素质、方式方法等方面的变革。这些变革促成了中国从传统意义上的国家管理向现代意义上的国家治理转变。社会治理是国家治理的组成部分，同样也要顺应国家与社会现代性变革的需要而实现自身的转变。现代性代表“我们这个历史时代的一种‘文明形式”^[1]（P40），人们对现代文明的认知有着基本共识，即“在思想上，现代性所标榜的是个体的建立，是一种理性，是对前途的乐观”^[2]（P88）。社会治理在多大程度上实现了个体的建立，每个理性的个体在多大程度上实现了彼此间的积极互动，社会治理体系在多大程度上保障个体理性与集体的理性的统一和实现，是我们认识社会治理现代化水平和社会现代性成长规律的重要依据，也对推动社会建设的政策选择有所启示。社区治理是社会治理的重要形式，能够反映社会治理现代化的基本特征，因此本文基于社区场域来分析社会治理现代化的实现路径。

一、社会关系的现代化：从“身份依赖”向“契约依赖”转变的治理关系

人在本质上是“一切社会关系的总和”^[3]（P60），这决定了对社会现代化的认识不可避免地要从人的社会关系开始。人的身份是指其在社会中所处的位置^[4]（P13），以及相应的权利和义务。“身份依赖”就是依靠对社会身份的强制规定，来确定人在治理关系中的权利和义务。契约是主体间自由订立的具有现实约束力的协议。“契约依赖”就是依靠成员间自主的约定，来明确人在治理关系中的权利和义务。

（一）计划经济体制下“身份依赖”的社会治理关系

新中国成立后，为了巩固政权建设并调动人力物力全面恢复生产，行政权力全面介入到对社会的控制中来，以实现对社会的全面改造。每一个人都由政府来赋予一定的身份，实现一定的管理并给予一定的保障。如《中华人民共和国户口登记条例》（1958年）规定，所有的中国公民都必须依据条例登记，其中各机关、团体、学校、企业、事业、军事机关以及各类生产合作社等单位，要指派专人协助户口登记机关办理居住在单位和公共宿舍内人员的户口登记。分散居住的户口由户口登记机关直接办理。“户口登记簿和户口登记的事项，具有证明公民身份的效力”（第四条）。基层政府和相应的单位对照公民的身份进行管理。这种身份认定具有不可抗拒的约束力，如果有人“不按照本条例的规定申报户口的”，将被根据情节轻重，依法“给以治安管理处罚或者追究刑事责任”^{[5]（P16-20）}。但由于行政权力在组织规模上的限制，不可能完全渗透社区这一层级，这决定了政府或单位不会直接管理所有事务，而是将社区中特定的社会组织（居委会）转化为行政权力的代理人，并借助这些组织实现对社区的全方位管理。居委会虽名义上是从基层社会内部产生的自治组织，实际上却是行政命令在基层的推行者。政府赋予居委会在调动资源、实现基层动员和管理活动的合法性资格同时，又借助社区组织，间接地控制城市基层资源的动员与分配，使得城市社会的运行方式符合政府的工作预期。因此，计划体制下社区中的社会组织要借助被授予的合法身份，实施符合政府预期的治理行为。也就是说稳定的社会治理关系是依赖主体的身份而确立的。

（二）“契约依赖”的社会治理关系的成长

经济社会体制改革打破了身份限制对社会建设的桎梏，原有垂直管理体系所赖以存在的社会基础，开始沿着“从身份到契约”^[6]（P97）的合作关系发展。在改革开放走入第10年之际，中共中央召开了第十三次全国代表大会，大会阐明了社会治理关系变革的两条基本路径。一是政府与市场间的契约治理关系——政府的责任是按照法规政策为企业服务并进行监督。企业在服务民众的过程中获得合理的利润。当民众开始独立地追求利益时，他们就不会再像以往那样被动服从政府的安排。社会成员自主地采用合同、责任书甚至口头约定等契约形式，规范各自在交易中的权利和义务，成为建立社会治理关系的重要形式。二是政府与社会间的契约治理关系——“在党和政府同群众组织的关系上，要充分发挥群众团体和基层群众自治组织的作用，逐步做到群众的事情由群众自己依法去办”^{[7]（P744）}。市场经济对个人自主意识和能力的提高，不仅内化为人的行为模式，也外溢到了更广泛的社会交往与社会意识中，从而使得民众越来越有能力按照彼此的约定来实现合作。在这种社会治理关系中，政府的权威性越来越如美国学者彼德·布劳指出的那样，“现代社会中管理者权威的原则的制度化以及管理部门的制裁权力依靠着该组织的资源，这些资源使它能够向他的成员们提供反复性的报酬”^{[8]（P256）}。也就是说政府对社会集体公共权利的影响，越来越多地要基于社会成员对自身权利的考量而自愿接受。由此可见，相较于计划体制下社会成员被纳入权力体系的治理关系，改革开放后的社会治理关系没有那么强烈的等级色彩，而是更多地体现为双向、协商的契约关系。

（三）社会关系从“身份依赖”向“契约依赖”转变的现代性价值

社会现代化归根结底就是人的现代化，是个体理性的觉醒和权利的实现。社会治理关系的变革体现了现代性特征的成长。

1.社会个体的现代化：“契约依赖”体现了社会个体理性的觉醒和个体权利的释放。个人并非随意地参与社会活动，而是根据自己在社会中的位置来实施与自己身份相匹配的行为。在传统计划体制下，社会治理的身份依赖特征在本质上是行政权力对个体的控制。对于单位的职工而言，个体的各种权利和价值由所在的单位集体认定。他在参与社会活动时，最先彰显的身份不是他作为个体公民的身份，而是单位人这一身份。改革开放后，公民不再是被动地顺从行政安排，而是带着自己的利益诉求，在理性判断可行性的前提下更直接主动地参与到社区公共事务中来，以往被集体掩盖的个体价值得以彰显。

2.社会集体的现代化：“契约依赖”体现了社会集体理性的觉醒和公共权利的社会再造。虽然社会成员的身份不再被动地由集体意志来确定，但相互独立的个体也不能孤立地存在，个体的身份需要在双向的沟通与反馈中印证其独立的价值。在这个过程中契约意识的成长，汇聚出具有契约精神的公共意识，个体理性的觉醒也因而在社会集体内部汇聚为集体理性的觉醒。公共意识和集体理性的具体形式不论是出于社会公德的信任还是出于市场交易规范的约束，都在整体上体现了集体行动的有效性。这种情形与帕特南评价民主制度的成功——“普遍的互惠把自我利益和团结互助结合了起来”^{[9]（P202）}的情形是一致的。这种情况下的社会集体所代表的公共权利也不再桎梏于政府，而更多的是社会成员自发再造的结果。

二、社会行为的现代化：从“机械合作”向“有机合作”转变的治理方式

“机械合作”的社会治理方式以社会成员共有的行政化的身份授予互动的前提条件，社会成员在思维方式和价值判断上具有高度的同质性。“有机合作”的社会治理方式以带有契约精神的合意选择为互动的前提条件，社会成员在彼此依赖的情况下，仍保持思维方式和价值判断上的差异性。从“机械合作”向“有机合作”的转变，从人的行为的角度诠释了社会的现代化变革。

（一）在计划经济体制下“机械合作”的社会治理方式

改革开放之前的社会治理方式是政府和社会高度融合的管控模式。居委会组织名义上是以独立的身份同行政机关形成一种合作共治的局面，但实际运转是遵循上级行政机关意志的“机械合作”的治理方式。根据毛泽东提出的处理人民内部矛盾的讲话精神（1957年），在当时处理社会中分歧和矛盾的方法，是按照“团结——批评——团结”的公式来完成；协调利益的方法，是按照“实行对全国城乡各阶层统筹安排和兼顾国家利益、集体利益和个人利益”^{[10]（P253-254）}的方针来完成。各级党组织和政府部门在社会合作中拥有主导权。

社会成员和组织在“身份依赖”的社会条件下成为“机械合作”中的服从者。一方面，人们形成了相似的思维方式和价值判断，主观上倾向于接受简单服从的合作方式。在当时的社会环境下社会治理的范围无论大小，其社会成员大都隶属于不同的单位，并接受相同的意识形态和行为规范的教育，对社会生活的内容和方式有近似的认知，因而在主观上倾向于接受与政府间的机械管理与服从关系。另一方面，人民在单一的分工方式和利益划分方式中，客观上也只能接受简单服从的合作方式。政府对社区公共物品和服务的垄断性供给，以及社会成员与国家各种单位之间的人身依附关系，决定了社会治理既缺少自主合作的动力，也缺少自主合作的可行性条件。因此社区治理只能由政府借助其行政权力强行推动，尤其是整合社区资源、改善社区环境、促进社区内部协调发展等比较大的社会治理问题，都要靠政府发出明确的指令，社会组织才能够比较有效地行动起来。为了保证“机械合作”的有效性，政府还进一步强化了对治理效益的监督、考核和评估，社会治理的自主性更进一步被服从性所掩盖。

（二）“有机合作”的治理方式日益成长并成为主要的治理方式

经济社会体制改革的推进使“机械合作”的生成环境发生了根本性的转变。从政府一方在互动中的定位来看，政府主动放弃了对公共事务的部分管理权，也逐步失去了在合作中的绝对权威。经济社会体制改革带来的人口频繁流动、居民群体分化等因素，使社区治理日益多元化和复杂化，客观上要求政府将原来部分管理职责分散到社区。从社会一方在互动中的定位来看，社会成员和社会组织开始承担更多的责任，也不再是机械合作中单纯的被动服从者。一方面，社会成员在合作互动中的制度空间更为宽松，政府把允许各类自治组织、民间团体和服务组织拥有过去只有政府才能有的管理权限，比如《中共中央办公厅、国务院办公厅关于转发〈民政部关于在全国推进城市社区建设的意见〉的通知》（中办发〔2000〕23号）规定，建设社区要依靠社区自己的资源来促进社区政治、社会、文化、环境的协调发展。另一方面，社会成员在合作互动中的能力更强，尤其经济社会条件的转变使社会组织拥有了更多的可以自主支配的经济资本，包括社会成员自愿承担的费用、作为机构自营的收入、政府有偿划拨的资本以及社会捐助等。这就打破了机械合作的互动方式在社会治理过程中的垄断地位。

在经济社会体制改革为“有机合作”奠定基础的同时，“有机合作”持续放大的治理效益进一步促进了这种治理方式的成长。“机械合作”是基于政府权威而衍生出的强制性合作，参与主体之间是垂直方向上的控制关系，遵循命令—服从的互动逻辑。政府直接管理的控制能力和工作效率，在权力深入社会领域的过程中逐步衰减。在这种衰减影响到治理有效性的情况下，政府自身权威的合法性也会被消耗。“有机合作”中参与治理的各主体获得了更为平等的身份和自主行动的能力，治理资源的配置渠道和路径也更加多样化。政府、社会组织、社会成员在治理过程中既相互依赖、相互合作，也相互竞争，从而在整体上降低了治理成本、整合了治理资源、提高了治理效益。这种互动合作方式在体现有效性的同时，也体现了道义上或利益上的契约性的约束关系，并逐步成长为主要的社会治理方式。

（三）从“机械合作”向“有机合作”的治理方式转变的现代性价值

从“机械合作”向“有机合作”的治理方式的转变，体现了公民意识对单位人意识的替代，社会意识对集体意识的替代，社会活动对行政活动的替代，揭示了社会治理的现代化特征。

1.个体行为的现代性：“有机合作”体现个体权利实现方式的价值合理性。“有机合作”治理方式的普及是回应社会需求的结果，体现的是现代社会中个体权利的实现方式。当个体需求越得以释放的时候，越需要专业化、多样化的社会治理；当社会治理越是专业化、多样化的时候，社会成员间越是形成了更多的“有机合作”。这种情况下产生的“有机合作”必然是脱离命令与服从的合作关系，同时也是民众主动接受的实现其权利的合作关系，因而体现了价值上的合理性。

2.组织行为的现代性：“有机合作”体现公共权利实现方式的价值合理性。“机械合作”中社会成员和社会组织主要是执行政府部门指派的工作任务，从而在一定程度上造成“公利”不能兼顾“私利”的问题。“有机合作”的互动过程弱化了相关主体在身份上的固化，增强了身份的平等性，合作的契约性，从而在激发微观主体参与治理活动的主动性的同时，也促进了主体间的利益协调和情感沟通，增强了社会成员对治理方式和治理结果的认同。因此“有机合作”在实现公共利益的同时，也能够最大限度地保证个体利益的实现。个体利益维护与公共利益维护间的一致性体现了组织行为的价值合理性。

三、社会体系的现代化：从“行政化”向“社会化”转变的治理体系

社会治理体系的“行政化”体现为人在社会系统的关系网络中，以政府或所谓的集体预先设定的价值标准为准绳；社会治理体系的“社会化”体现为人在社会系统的关系网络中，以自主地实现权利诉求和维护为准绳。社区治理体系的转变体现了社会治理体系从“行政化”向“社会化”的转变。

（一）在计划体制下社会治理体系是行政化的组织关系

计划经济体制下的社区治理体系，如斯科特和戴维斯等人的研究结论——“环境条件与环境中系统的特点之间存在密切联系：一个复杂系统不可能在简单环境中维系自己的复杂性”^{[11]（P90）}一样，不管是在组织构成、运行机制还是工作方式上都带有浓重的行政化色彩。从组织构成上看，社区组织以行政规划为依据进行建设，按照基层政府的指令具体安排，社会组织被纳入到行政性的网络关系中。此时社区中社会治理组织体系的治理逻辑是：政府凭借行政权力设定行政目标，将行政指令逐级下压，社区组织按照政府行政指令来开展工作，从而完成了行政权力对社会的管理与控制。

因此，虽然彭真在向毛泽东提交的《关于城市街道办事处、居民委员会组织和经费问题的报告》（1953年）中强调，不能把基层组织看成“基层政权的‘腿”^{[12]（P241）}，但从治理体系建构的实际情况来看，只能是基层政权之“腿”的延伸，是贯彻政府意志的代理人。行政化的治理体系依靠政府资源运转，在治理内容逐步增多的情况下就需要投入更多的资源，这不仅会给政府带来越来越重的财政负担，也会造成政府职能过度扩张、机构臃肿以及政府和社会组织互相推诿责任等问题。同时政府对基层社区的全方位管控挤压了社区内部社会组织的成长空间，延缓其成长速度、浪费社会资源并限制社区内生秩序的有序化发展。

（二）社会治理体系中社会化的组织网络日益成熟

改革开放后社会环境的多样化，使得斯科特和戴维斯所说的“环境是系统维系自身的能力、系统差异性和系统多样性的根源”^{[11]（P90）}成为现实。虽然表面上政府与居委会的隶属关系没有改变，但由于公民和社会组织以公共资源为行为基础的社会条件发生了根本性的改变，利益成为个体联系的纽带。社会成员和社会组织的利益诉求、利益分化乃至利益竞争日益明显，并由此推动了治理体系的社会化转变。同时政府减少了对社区内部社会组织的成长空间的挤压，社区内生的社会治理秩序得到了有序化的发展。

在这种情况下社会治理内生秩序的成长，从两条基本路径出发在社会治理体系内部建构着组织关系。一是从政府改造社会治理体系的路径出发建构社会化的组织关系。在政府管理有效性下降的情况下，客观上需要社会组织不断地填补进来。为了保证社会组织能够承接不同的治理职能，政府对社会组织的发展采取了规范和扶持的策略，比如《社会组织评估管理办法》（2010年）规定，民政部门评估社会团体、基金会的内容包括“基础条件、内部治理、工作绩效和社会评价”；评估民办非企业单位的内容包括“基础条件、内部治理、业务活动和诚信建设、社会评价”^[13]。这类制度的实施保证了社会组织在治理中的有效性，保证了国家相关配套扶持政策的有效性，进而保证了社会化的治理体系能够更有效地提供公共产品和服务。二是从社会个体的路径出发建构社会化的组织关系。社会成员不再是高同质性的聚居群体，自我意识觉醒的社会成员也是同一社会场域内多元的利益主体，从而使治理组织逐步演变为融合复杂利益的组织平台。同时由于社会化治理的组织体系更有利于维护微观社会个体和社会组织的利益，因此也有着巩固的社会动力和社会基础。截至2014年底，全国共有社会组织60.6万个，比上年增长10.8%。其中社会团体31.0万个，比上年增长7.2%；基金会4117个，比上年增加568个，增长16.0%；民办非企业单位29.2万个，比上年增长14.7%（见表1）。

（三）社会治理体系从“行政化”向“社会化” 的组织转变的现代性价值

社会治理体系的转型在本质上是为了适应社会发展的需求，其结构和功能的变化也是社会现代化的具体体现。

1.社会结构的现代化：“社会化”的治理体系为人的理性选择提供了更好的社会条件。社会化的治理体系是一种多元化的社会结构，为一部分人的自由活动能够得到另一部分人自由活动的支持创造了条件。社会化的治理体系也将多元利益诉求所带来的矛盾和分歧纳入到同一个协调机制内予以解决。尽管这种社会结构在保证人的选择机会扩大的同时，并不必然保证利益协调结果的公正性，但人的理性选择的机会和条件得到了更充分的保障，个体权利得到了更充分的尊重。

2.社会规范的现代化：“社会化”的治理组织体系为人的理性选择提供了更好的社会规范。社会化的治理体系肯定了基于契约关系的组织建构方式，即等于肯定了基于契约原则的合作规范。契约原则的社会规范减少了以行政手段整合个体成员的合作方式；增加了以自愿、互利的方式整合个体成员的合作方式，从而使治理秩序对行政命令和强制性规则的依赖日益减少，对自主合作的规则依赖日益增多。这样的社会治理规范为社会成员的理性选择提供了更为自由的制度条件。

四、对社会治理的公共政策的启示

从卡尔·马克思到马克斯·韦伯再到丹尼尔·贝尔，他们都认为，“经济、文化和政治转型作为有着内在联系的整体，它们相伴而来，以可预测的方式改变着世界”^[14]（P1）。

罗纳德·英格尔哈特在经历了大量的研究和论证工作后，认为这个论点基本上是正确的，这种预测尽管不会是“准确预测”，但可以“预测出一些主要趋势”。社会发展的内在规律决定了从社区治理体系的转型折射出社会治理现代化过程中个体与社会间的依存关系，也对如何通过政策选择推动社会现代化建设有所启示。

（一）社会治理动力机制建设的政策选择

改革开放以来国家与社会的分离解放了社会个体，社会领域中人们自主选择、自愿合作、自我负责的活动空间日益扩大，传统的政府号召，社会成员被动参与的社会治理方式，不仅很难获取民众的服从与配合，往往还要消耗过多的行政资源。在这种情况下，公共政策的调整要有利于社会成员积极、自主地参与社会的治理活动。而对于更为独立的社会个体而言，新的合作动力主要来自于个体对利益得失的衡量，以及对行为合理性的价值判断。因此完善社会治理体系现代化的动力机制，政策选择要把握好两个基本方向。

1.建立促进社会合作的利益动力机制。改革开放后基于人们利益衡量形成的契约治理，暗含了平等主体在协商之下的利益交换与利益妥协。这种社会条件的变革表明“利益”是人们参与社会治理的重要动力。因此，政策选择要充分发挥市场交换原则在社会治理中的作用，把利益上的互惠作为政策创制的出发点，把利益诉求、利益交换与利益妥协纳入到社会治理不停变动的内生秩序之中，避免等级关系中的利益固化，强化社会成员的相互肯定与相互支持。

2.建立促进社会合作的价值动力机制。改革开放后社会个体更为独立，彼此之间也出现了更多的距离和差异。在这种社会条件下，只有差异的个体彼此认同对方的价值，才能够避免彼此隔阂，形成积极的社会合作，因而“价值认同”是人们参与社会治理的重要动力。因此，政策选择要重视公民文化的建设，推进人们在价值合理性方面的共识，形成普遍的公民意识和公共情怀，进而巩固彼此认同和合作的主观条件。

公共政策由过去倾向于行政强制的政府动力，向倾向于利益驱动和价值驱动的社会动力转变，因而推动社会治理从“政府管理大家”向人们“共同管理自己”而又“各自管理自己”的治理方式转变。在这个过程中积极的社会公民、彼此认同和信任的人文情怀，以及自发的社会合作和畅通的参与路径，无不彰显着现代社会自由权利的实现。

（二）社会治理组织建设的政策选择

计划体制下社区中的各种社会治理都在居委会与政府共同建构的科层制体系内完成。这种封闭式合作的组织关系不仅大量地消耗着政府的资源和精力，也难以满足社会日益增长的需求，建立开放式合作的组织体系成为政策选择的必然方向。

1.突破行政区划对社会治理体系组织建构的限制。突破行政区划限制社会治理体系组织建构的政策选择，应通过重新规定政府部门和单位的治理目标和履职方式，来改变治理体系以政府机构或单位为中心接纳社会成员，延伸组织网络的组织建构方式；改变以政府机构或单位的行政区划为边界，限定组织体系治理范围的责任分配方式。破除行政权力对社会治理体系的限制，是实现社会治理体系向开放式合作转变的重要前提。

2.形成社会成员广泛合作的融合机制。政策创制要在发展政府导向的合作治理之外，还要坚持发展企业导向和社会公益导向的合作治理，从而建立有更多社会主体和市场主体加入的多元组织体系，以适应改革开放以来社会治理需求的复杂性。比如以前并不突出的下岗群体、农民工群体、老年人群体等社会问题，超出了由家庭自行解决的能力，也不是家庭或社区简单地依赖体制支持就可以解决的问题，而是必须依靠治理体系提供的更多样、也更专业的社会服务和帮助。这种现实情况要求公共政策应有利于建立一个有效的融合机制，把越来越多的、差异性的需求和越来越多元的治理主体，共同纳入到一个社会治理体系内，从而建立开放式合作的组织体系。

（三）社会治理制度建设的政策选择

在自主程度不断提高的社会空间中，有组织的治理活动更容易生成，但合作和互动关系也更为松散。为了保证合作的确定性、秩序的稳定性和治理的有效性，通过修改合作的规则来实现组织体系的重构，并推动治理活动合目的性地稳定发展，是一种必不可少的制度供给。

1.强制性规则设定为社会治理的制度底线。强制性规则是指明确了行为主体必须作为或不作为的规则。以强制性规则为基本内容的制度会全面地规划，甚至决定各类主体在社会治理体系中的地位、责任、利益分配、行为方式等内容。随着社会结构的分化，社会成员越是具有异质的价值倾向和利益诉求，过多地采用强制性规则来固化各自行为主体的行为方式和相互关系，就越不利于满足新的治理需求。因此，在进一步推动社会治理现代化的过程中，强制性规则应主要应用于对行为正义的基本共识做出刚性的维护，并将这种维护作为制度中不变的底线。

2.任意性规则设定为社会治理的制度主体。任意性规则是指赋予行为主体享有一定自行选择余地的制度。制度中的任意性规则并不是不可触动的机制，一方面，社会成员可以对这些规则施加影响，也为自己自主的活动留有选择的余地；另一方面，任意性规则的制度弹性，又因不同选择所付出的代价或获得收益的不同，而形成一种新的、更符合个体和集体目标的、动态的组织关系。因此，政策选择应追求一种相对稳定的关系，即个体的自利策略与集体目标在谋求一致的过程中，实现着制度自身的完善和对组织体系建构的规约和引导。十八届三中全会提出的“创新社会治理体制”、“实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动”^[15]，体现的就是任意性规则的基本特征。这种政策导向将会使社会治理关系体现更多的契约原则，治理行为实现更广泛的有机合作，治理体系也将在自我完善的过程中体现社会化、多元化的结构特征。

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