让党组运转：保障重大决策的科学化、民主化与合法化

[摘 要] 中共党组是中国共产党组织体系与执政体系中重要的一环，是实现党对国家机关工作领导的重要组织形式和制度保证，在本单位发挥领导核心作用。在全面深化改革、推进全面依法治国背景目标下，党组的作用发挥应该有所调整，做到运转更加精准、有效。根据党的十八大以来的会议和文献精神要求，党组运转的核心内容应当聚焦于重大决策（“三重一大”），途径是领导立法、保证执法和支持司法，总体标准（目标）是保障重大决策的科学化、民主化与合法化。党组运转的空间是封闭的，限于本单位。党组的有效运转需要内化于国家立法、行政和司法机关重大决策行为中，并进行具体的程序完善。

[关键词] 党组运转；重大决策；科学化；民主化；合法化

中图分类号：D26 文献标识码：A

文章编号：1008-410X（2016）04-0016-07

一、问题的提出

中共党组是非党组织领导机关中的领导核心，是实现党对国家各项事业的领导，贯彻执行党的路线、方针、政策和沟通党外力量的抓手和桥梁（中介），同时也是实现党员干部管理的重要方式。自党的十六大以来历次修订的《中国共产党章程》（以下简称《党章》）都专设一章“党组”，规定其在政治、经济、文化和社会等各类非党组织的领导机关中的领导核心作用。历史经验也表明，党组制度的孕育与发展是中共民主执政、科学执政的有效实现形式，党组制度的建立既有利于执政党团结各方力量、扩大统一战线，又有助于增强执政党的权威，间接地在民主集中制原则下领导各方力量进行国家建设^[1]。党的十八大报告提出“要更加注重改进党的领导方式和执政方式，保证党领导人民有效治理国家；更加注重健全民主制度、丰富民主形式”^[2]。党的十八届三中全会提出“全面深化改革，需要有力的组织保证和人才支撑”，需要“非党组织领导机关中的党组发挥领导和把关作用，强化责任”^[3]。中共中央政治局2015年6月颁布《中国共产党党组工作条例（试行）》（以下简称《条例》），提出党组工作旨在“加强和改善党的领导，提高党的执政能力，更好发挥党总揽全局、协调各方的领导核心作用”^[4]，并明确指出党组的活动领域包括中央和地方的各类政治、经济、社会与文化组织“领导机关中设立的领导机构”，其角色是“在本单位发挥领导核心作用”^[4]。从《党章》到《条例》，显示了党组及其制度在提升党的执政能力、优化党治国理政中的突出地位。在国家治理体系和治理能力现代化大战略背景特别是全面推进依法治国目标背景下，党组的“核心领导作用”应当如何更好地发挥？换句话说，党组“核心领导作用”发挥的轨道是怎样的？

党的十八届三中全会以来，通过全面深化改革，探索制度创新发展与国家治理现代化无疑成为当前党和国家奋斗的最大战略目标，也考验着党领导人民群众进行国家现代化建设的水平和执政的能力。特别是党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）提出“全面依法治国”，将“法治国家”纳入国家治理现代化的总体战略目标之中。新的时代背景赋予了中国共产党新的历史使命，对党的执政方式和执政能力提出了更高的要求：“坚持依法治国、依法执政”，而这一使命和目标能否实现，发挥党的“核心领导作用”无疑是关键一环。党组作为一种中介，是党的组织体系嵌入国家与社会，领导国家政权、有效治理国家的纽带和抓手，党组制度是中国共产党制度体系与国家制度体系的衔接制度。新时期的中国国家治理现代化，必然是党的领导、人民当家作主与依法治国三位一体、有机统一的国家治理。党组“核心领导作用”的发挥，也即是党组的有效运转，贯彻党的意志决策于国家决策之中。因此，党组的运转需要服从于党的政策方针，服务于党的重大决策实施。根据中共中央政治局关于党组的最新工作要求，也就是《条例》，并结合党的十八届三中、十八届四中全会精神，不难看出，党组有效运转的轨道是保障本单位重大决策的科学化、民主化与合法化。

二、让党组有效运转的核心内容

《决定》明确规定：“建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制，严格追究行政首长、负有责任的其他领导人员和相关责任人员的法律责任。”^[5]然而，关于“重大决策终身责任追究制度”的构建，还存在许多盲点和缺陷需要从理论上加以解释，从实践上加以克服、完善。毫无疑问，关于“建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制”，无论是在行政决策还是在党组决策领域甚至是在人大、司法领域中，都是一个全新的提法。实际上，仅仅就文字表述而言，十年前的政府文件中就已经有“行政决策的责任追究制度”的说法，并且明确提出了“谁决策、谁负责”的责任追究原则^[6]。从理论上或者操作技术上而言，只要重大行政决策的每一道程序、每一个环节都详细地记录在案，每个决策参与者在整个决策过程中的角色和行为都记录在案，那么对行政决策失误进行责任追究看似就不应该成为难题^[7]。但纵观中国改革开放三十多年以来的法治实践，极罕见有行政性首长或相关领导人因行政决策失误被追究的真实案例，更不用谈对党组成员追责。对于行政性决策失误，已有的一些法律法规有明确规定，但尚难以实现追究制度及责任倒查机制。那么，对于党组的决策，又如何加以避免失误和追责呢？

从公法学的视角来讲，我国的法律体系尚有待完善和细化，对于“行政性决策”难以界定，责任追究机制难以有效运转^[8]。追根溯源，行政性决策并非一个法学概念，而是一个政治学概念^{[9]（P459）}。《决定》提到的“建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制”是专门针对政府的，目的在于“深入推进依法行政，加快建设法治政府”，即“保证执法”。但是，在我国实际政治制度设计和政治决策实践中，行政性决策（包括人大、政府、司法决策）往往是在党委领导下做出的。出于党政分开，实现科学执政、民主执政和依法执政的考虑，党委并不直接干预国家政权机关的运转，而是通过党委的中介和抓手——党组，实现对国家机关决策的影响和控制。按照党章规定，党组与党委类似，都是某一单位或领域中所有工作的领导核心，通过做出决策或是领导决策发挥作用。党组决策往往构成了行政性决策的前提、依据和基础^[10]。党组决策与行政性决策在该单位行为和运转中形成了前后交织的两个环节，难以界定区分。再加上，党组决策与党委决策一样，其所承担的责任主要是政治责任与道德责任，不受法律追究。这就使得党组决策追究制度及责任倒查机制更是难以启动。有鉴于此，2015年6月中共中央政治局颁布《条例》，结合党的十八届三中、十八届五中全会精神和把依法治国基本方略同依法执政基本方式统一起来的要求，针对党组及其制度的有效运转，首度自我立“规矩”，这是党对于党组运转的最新最权威最详细的文本规范。它对于指导党组工作有规可依，指明党组有效运转的路径选择有着决定性的意义。

《条例》共分八章三十九条，涉及设立条件、职责、组织原则、议事决策、责任追究等党组工作的各个方面。其中职责、议事决策和责任追究这三章乃是实体，明确党组有效运转的核心内容、基本途径和总体标准。更具体地说，第三章“职责”第十条便是对于党组有效运转核心内容的规定。第九条是对党组职责的方向性、原则性描述，并落脚于“发挥好把方向、管大局、保落实的重要作用”^[4]，也即是说，党组的“核心作用”发挥应体现在两个环节：对于重大问题的宏观掌控与保证落实。紧接着，第十条便对于什么是“重大问题”做了细化规定，分为六点。值得注意的是，每一点都突出“重大”或“重要”字眼，查阅历届全国党代会通过的《党章》不难发现，自1927年《中国共产党第三次修正章程议决案》开始，党组的主要工作内容中便离不开全面“加紧（强）党的影响”，直到党的十四大通过的《党章》全面恢复党组在国家机关的运转，其主要工作内容才由“全面”转向“重大”——“讨论和决定本部门的重大问题”，更加注重党组发挥关键作用，到党的十六大通过的《党章》明确提出党组应在本单位“发挥领导核心作用”。但对于“重大问题”的具体含义，历次修订的《党章》都没有做出解释。党的十八届三中全会通过的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出“充分发挥党的领导核心作用”，但也只是泛泛地要求“明确职责定位和工作任务”及“在干部选拔任用中的权重和干部考察识别的责任”^[3]。党的十八届四中全会通过的《决定》首次提出党组的核心作用应聚焦于“重大问题”和“重大决策”上。而2015年6月《条例》的颁布，是对于党组运转的核心内容的进一步阐述——“重大决策、重要人事任免、重大项目安排、大额资金使用等事项”^[4]，简称“三重一大”，也可以统一称为“重大决策”。只有“三重一大”才涉及党组与本单位职责关系，构成党组在本单位内有效运转（工作）的核心内容。只有明确了党组运转的核心内容，才能规范党组运转，避免超负荷运行和失控；只有抓住“核心内容”，才能掌控全局，专心决策，避免失误，权责相配。但是，这并不是党组有效运转的唯一条件；党组的有效运转，还需要保障党组在人大、政府和司法机构重大决策的科学化、民主化与合法化。

三、让党组有效运转的三大课题

新中国的建国历程告诉我们，中国共产党的角色和功能与西方政治中的政党有着本质区别，中国是党建国家，中国共产党属于国家型政党，政党支撑着国家建设，决定着国家发展。简言之，中国共产党是中国的“执政党”而非“代政党”，但党的执政是在法律框架内，通过一定的组织制度和体系进行的，并呈现为一定的执政方式。中共党组就是中共民主执政方式的一种体现，既避免党政不分，又提高执政水平和治国效率。按照《党章》对党组角色属性的规定，党组的主要作用是贯彻党的方针政策于所在单位（这里主要指国家机关），其实质还是有效处理党与政权机关关系的问题，即处理党与立法机关（人大）、党与行政机关（政府）、党与司法机关（法院与检察院）的关系问题。这也决定了党组的有效运转必然面临三大课题，亦或称为三大途径。根据党的十八届三中、十八届四中全会精神与要求，可以将这三大课题概括为领导立法、保证执法和支持司法。

首先，领导立法，完善立法体制。立法之事，关系整个国家政治社会秩序的维护，关系执法者的权威来源、执法依据，因此，人大立法本身就是重要决策。党的十八届三中全会通过的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》对于党组如何发挥领导核心作用、实现有效运转做了比之前党的文件更深入的说明，要求“完善科学民主决策机制，以重大问题为导向，把各项改革举措落到实处”^[3]。全文用19个“重大”，凸显新时期全面深化改革对于重大问题和重大决策的高度重视，也反映出党执政方式在转变，善于抓主要矛盾、重点突破。这种关注“重大问题”并不是说否定“全面领导”，而是针对全面中的“重点”、各领域中“重大问题”做出“重大决策”，更加科学，更易于操作。至于如何具体地进行党领导立法，解决人大运转过程中的重大问题，党的十八届四中全会通过的《决定》做出了解释。《决定》明确提出“必须坚持党领导立法，……把依法治国基本方略同依法执政基本方式统一起来，……善于使党的主张通过法定程序成为国家意志，善于使党组织推荐的人选通过法定程序成为国家政权机关的领导人员”^[5]。

在立法程序上，要完善党组对立法程序中重大决策的领导。《决定》要求党领导立法更加注重程序的制度化和规范化，既避免以党代政直接立法，影响人大立法的独立自主性，又强化人大党组的引导监督作用，保证良法。在立法重大决策调整上，党组要严格把关。《决定》规定“凡立法涉及重大体制和重大政策调整的，必须报党中央讨论决定”^[5]，人大党组要成为党中央的一支强有力的抓手和眼睛，对于立法对原有重大决策的调整需要谨慎对待，及时向中央通报^[5]。在宪法修改上，要遵循程序。党中央有权向全国人大提出宪法修改建议，但宪法修改的具体工作和权限在于全国人大，因此，全国人大中的党组需要参与到宪法修改中，贯彻党中央的意旨。在人大主动立法上，要加强沟通。立法工作是全国人大的日常性职责，但涉及法律制定和修改的重大问题应事先召开党组会议审议，并由全国人大常委会党组向党中央报告征得同意。

其次，保证执法，建设法治政府。法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施，全面依法治国的最终落脚点在于法治政府。党的十八届四中全会通过的《决定》要求“各级政府必须坚持在党的领导下、在法治轨道上开展工作，建立权责统一、权威高效的依法行政体制”^[5]，并明确提出“建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制，对决策严重失误或者依法应该及时做出决策但久拖不决造成重大损失、恶劣影响的，严格追究行政首长、负有责任的其他领导人员和相关责任人员的法律责任”^[5]。从政治学视角而言，这是要求政府依法行政，有助于推进行政决策的科学性与合法性；但是，由于党组决策作为政治决策是与行政决策交织在一起的，从公法学视角而言，存在诸多法律难题，包括“行政决策责任起因难界定、责任形式多样繁杂难追究、责任主体多头规避难确实、规则原则多元标准难客观和追责主体同体追究难公正”^[8]。提升政府党组有效运转的科学化、民主化与合法化，需要解决两方面难题。

一是对党组追责问题。在我国，一个政府部门的决策是行政决策与党组决策双重作用的结果，而且党组决策是先于行政决策且高于行政决策，但党组决策失误并不承担法律责任，而是承担政治与道德责任。如果党组超然于法律之外，不承担法律责任，势必导致党组权力膨胀、过度过频运转，既背离其原本角色功能，又违背了权责匹配原则。此外，党组决策原则与行政决策原则之间也存在矛盾，根据《党章》和《条例》，党组决策遵循民主集中制原则，由集体做出；行政决策遵循行政首长负责制原则，由行政首长做出。但决策实践中，党组是实际决策者，而行政首长又是责任人，这增加了区分党组追责与行政追责的难度。二是对行政机关追责问题。决策本质上是一种政治过程^[11]（P5）。在我国政治实践中，行政决策同时承担了政治功能。政治责任与行政责任的先后次序和纠缠交织，再加上我国党纪国法对于它们的不同规定和处理，使得行政追责难以启动，在我国法治实践中几乎也没有出现对行政决策的干部领导进行追偿。此外，某一具体行政决策是否“重大”、是否“故意”是法律在技术上难以认定的，需要党组发挥引导作用，加以把握。

最后，支持司法，提高司法公信力。司法公信力问题乃是重大问题。司法是维护人民切身利益的最后一道防线，是法律起作用的直接体现。可以说，司法公正是法治国家建设的生命线，对社会公正具有重要引领作用；反之，司法不公对社会公正具有致命破坏作用。司法环节中应该不断解决司法不公问题，以公正、高效、便民的司法更好地维护人民群众的切身利益^[12]。改革开放以来，中国共产党一直把司法改革作为法治建设的重中之重。十八届四中全会通过的《决定》明确指出“必须完善司法管理体制和司法权力运行机制，规范司法行为，加强对司法活动的监督，努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义”^[5]。如何在党的领导下公正司法，应主要从四个方面着手。

一是党组要支持司法机关行使职权的独立性与公正性。《决定》提出“建立领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究制度”^[5]，这表明，任何政治组织和个人不得妨碍司法具体活动，党组也不例外。党组的工作范围限于对重大司法决策的政治思想领导，不得对具体司法活动进行干预或提出要求；任何司法机关有权利有义务拒绝执行党组及其成员的违法干预行为；对于干预司法机关办案的党组及其成员行为，给予党纪政纪处分，以保证公正司法，彰显司法公信力。二是党组要尊重司法判决的权威效力。党组应当带头遵守，对于妨碍、抵制、藐视司法判决的组织、个人，都要追究责任，以彰显司法权威。三是党组不得对司法人员进行打击报复。党组不得违反法律和程序规定对司法人员中的党员干部进行调离、辞退、免职或降级等处分。四是推动和监督司法机关人财物管理体制改革，引导法院、检察院司法人事行政事务管理权和审判权、检察权相分离，在内部机构设置、职责、人员编制等事项^[4]，特别是重要人事任免、财政收支上，党组应加大工作力度，发挥引导、监督作用，保障单位内部管理中重大决策的科学化、民主化和合法化。

四、让党组有效运转的具体程序

程序是法治的核心要素，是依法执政、依法决策的不可或缺的环节。重大决策科学化、民主化与合法化如果仅仅停留在理论观念、一般原则、泛泛规定和一般体制上是无法落地运转的，必须落到基本程序或具体程序上。改革开放三十多年来，党中央文献和国家领导人讲话中涉及科学、民主和依法决策的内容不在少数，为何一些地方、一些部门，甚至是中央直属部门的一些重大项目安排、重要人事任免、大额资金使用等重大决策仍然失误不断，腐败、违法违纪的省部级及其以上领导干部层出不穷。起因是多方面的，但都存在共性，即没有法定的或既定的周密的决策程序规定。这就使得领导干部在造成严重失误、酿成惨重后果之后，还难以落实重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制。《条例》只在第二十三条和第二十四条对党组重大决策程序作了一般性规定：“重大决策应当充分协商……党组作出重大决策，一般应当在调查研究基础上提出方案，充分听取各方面意见，进行风险评估和合法合规性审查，经过集体讨论决定。”^[4]党组是党委嵌入政权体系（也包括社会体系）的桥梁和抓手，其运转主要是在国家机关内部进行，领导本单位的重大决策。因此，党组的重大决策有效运转应该是与国家机关重大决策联系在一起的，构成一个完整的决策系统，党组的重大决策程序应在国家立法、行政和司法机关重大决策活动中加以具体化。

首先，内化于立法机关重大决策中。结合党的十八届三中、十八届四中全会精神与党内、人大相关文件规定，人大党组的重大决策应至少历经四个具体程序。一是组织内部通过。对于本单位的重大决策，包括“人大会议的召开、人大常委会会议议程安排、人大及其常委会的五年立法规划、准备制定的政治性法律和重大的经济法律，有关法律起草中遇到的重大问题，法律审议中重大的分歧意见，以及监督和决定重大事项、干部任免等工作中的重大问题”^[13]，应首先在单位党内组织中审议通过，经过充分协商、讨论，在党员群体（包括党组成员之外的本单位党员群众）中达成共识，取得认可。二是合法合规性审查。党组的重大决策关系的是所在国家机关的重要工作任务和相关公众的切身利益，其实施主体是国家机关，实施对象是社会大众。因此，必须按照国家相关法律规定进行风险评估与合法性审查。同时，作为党组织的一项决策，还应先经过更严的审查——合规性审查，不符合党纪规范的重大决策，不得提交。三是报请党委批准。经过组织内部审议通过和通过合法合规性审查的重大决议，才能报请其负责的党委进行决议，党委有权批准或驳回，只有通过党委批准的重大决策才能进入下一个程序。四是进入法定程序。这是党组重大决策的最后一步，也是最为关键和慎重的环节，它关系到党的方针、政策能否上升为国家法律、政策，关系到具体重大政策的合法实施，是党依法执政能力的具体体现。进入法定程序的重大决策，人大及其常委会有权通过或否决。但在中国实际政治运作中，人大法定程序绝大多数时候沦为流程，效力不足，实质意义微弱，严重影响了重大决策的科学性、有效性。

其次，内化于行政机关重大决策中。我国现存法律体系中，仍缺乏关于重大行政决策的基本法规，实际决策程序也存在较大地区差异，难以形成对具体某一重大行政决策中的决策者进行依法评判。《条例》中规定的党组决策程序也没有具体到行政机关中的重大决策程序。但《条例》明确规定“因违反决策程序或者决策失误造成重大损失或者恶劣影响的”应当追究参与决策的党组成员的责任，结合十八届四中全会关于重大行政决策程序的规定，这就形成了对行政机关中党组重大决策程序化和对每个程序环节进行合法性审查的责任倒逼要求。一是制定事项年度目录，确定事项范围。政府首先需要在党组的审核下做好下一年度重大行政决策事项规划，制定标准，确定重大行政决策的范围，避免主观随意性。二是信息全面公开，确保公众参与。重大行政决策的信息向社会公开、举行听证、尊重民意、接受监督、采纳建议，一方面可以“自我合法化”，取得公众的认可，“增加公众对政府决策公正性的信任”，减少执行中的矛盾和冲突；另一方面可以提高决策质量。三是专家论证。推行由做出决策的行政部门牵头组织专家咨询监督的制度，就我国行政决策实践而言，专家咨询制度在实践中呈现的诸多缺陷“从根本上恰好反映出专家咨询制度存在保障专家独立性机制和抑制专家知识滥用的‘双重缺位”^{[14]（P314）}，需要加以完善，加强公众、专家和决策者之间的双向沟通互动。四是风险评估与合法合规性审查。五是提交政府党组讨论、审议，通过后提交党委批准。六是进入法定程序，实行表决。需要注意的是，由于行政机关决策原则与人大及其常委会、党组都不同，实行行政首长负责制，因此，在重大决策提出、修改和决定的过程中都可能出现行政首长与党组之间的矛盾甚至相互抵制，这就需要在相应环节更加细化决策程序，可以借鉴西方发达国家总统与议会相互否决时的议案通过程序。

最后，内化于司法机关重大决策中。党的十八届四中全会明确规定：建立领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究制度。根据这一规定，党组及其成员不能妨碍司法机关独立地行使审判权和检察权，以保证公正司法，彰显司法公信力。但同时也提出“改革司法机关人财物管理体制，探索实行法院、检察院司法行政事务管理权和审判权、检察权相分离”^[5]，即是说，党组的运转应该主要体现在保障司法机关重要的内部机构设置、职责、人员编制等人事管理与任免，重要的年度计划安排与总结，大额的资金使用，本单位的主要党组织、党员领导干部队伍建设，重要思想政治工作，以及重要的党风廉政建设和反腐败工作等重要事项上。这些重要的事项中又以重要人事任免和大额资金使用为重中之重。在重要人事任免上，党组应在候选人推荐、审查、考核、录用等程序上严格把关，不经党组审议通过的不得提交表决；且每一个具体程序都应登记在案，做到有据可查、权责明确。在大额资金使用上，党组应在单位财务预算、审批、收纳、支出等环节上严格把关，保证每一个具体环节和具体制度都得到良好落实，履行相关责任人特别是党组书记（兼单位负责人）作为“第一责任人”角色的职责；同样，也需要引入登记管理制度。此外，还应该探索建立常态化的司法公信力数据评估分析机制，全面提升司法公信力^[15]。

五、结 语

自中国共产党党组成立以来，除“文革”时期外，无论是在国共合作时期、内战时期，还是在新中国成立初期，党组在党的组织体系和国家政权结构中的角色地位都是不可忽略的，在国家建设中发挥着极其重要的作用。正是它的存在，使得整个国家政权结构更加科学、民主，避免党政不分、一元化领导。党组的存在，同时也避免了党政分开后中国共产党政权领导力的衰退，有利于整个国家——政治有机体的健康。但是，应该看到，党组具有双重角色属性，既是党领导国家嵌入政权、社会的楔子（组织触角），发挥着抓手作用；又是沟通党与国家、社会的中介桥梁，完成党政、党社之间的有机衔接，从这个意义上讲，党组制度乃是一种衔接机制。身兼双重角色、双重任务的党组，能否有效运转关乎整个中国共产党执政链条的牢固，也即制度绩效的良好。十八大以来，特别是全面深化改革和推进依法治国战略目标的提出，对于党组制度化运转提出了更大的挑战，内容、范围、程序标准更加精准。新时期的党组运转，必然是依法依规进行的，更加突出有轨道有质量的运转，任何偏离或者超负荷运转都是低效的、需要革除的。

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