新形势下完善党风廉政建设责任制的战略思考

李东明 徐子臣

[摘 要]党风廉政建设责任制是深入开展党风廉政建设的重要制度保障。新形势下党风廉政建设责任制要从责任分解、责任考核和责任追究三方面进行完善。责任分解是党风廉政建设责任制的关键环节，责任考核起承上启下的作用，责任追究是党风廉政建设责任制实施过程中的重要环节。要把责任分解、监督检查、目标考核、责任追究有机结合起来，分解责任要明确，检查考核要严格，责任追究要到位，实现责任追究制度化、规范化和程序化。

[关键词]党风廉政建设责任制；责任分解；责任考核；责任追究

中图分类号：D26 文献标识码：A 文章编号：1008-410X（2016）04-0003-06

党的十八届三中全会提出要落实党风廉政建设责任制，党委负主体责任，纪委负监督责任，制定实施切实可行的责任追究制度，这是党中央对新形势下党风廉政建设和反腐败斗争工作提出的指导性意见。

自从1998年中共中央、国务院颁布《关于实行党风廉政建设责任制的规定》（以下简称《规定》），实施党风廉政建设责任制以来，党风廉政建设和反腐败斗争工作取得明显成效，党风廉政建设责任制经过实践的检验已经成为党内的重要制度。党风廉政建设责任制创新性地把责任制度引入党风廉政建设和反腐败斗争中，党风廉政建设责任制可以理解为通过明确党风廉政建设中领导班子和领导干部的责任，对责任规定进行检查考核，并依据考核结果实施奖惩，通过奖惩措施督促各级党政组织和领导干部抓好党风廉政建设工作，保障落实党中央关于党风廉政建设和反腐败斗争路线、方针、政策的制度。为了更好地贯彻落实党中央关于党风廉政建设和反腐败斗争工作的战略部署，有必要不断完善党风廉政建设责任制。从党风廉政建设责任制的三个主要组成部分出发，完善党风廉政建设责任制的责任分解、责任考核以及责任追究。“严格执行责任制，分解责任要明确，检查考核要严格，责任追究要到位，让责任制落到实处。”^{[1]（P56-57）}

一、完善党风廉政建设责任制的责任分解

责任分解是党风廉政建设责任制的关键环节，责任分解工作的好坏直接决定党风廉政建设责任制的成效，因此完善党风廉政建设责任制应当首先提高责任分解的水平。

（一）明确责任

明确责任是责任制运行的基础和首要环节。责任在政治学中一般解释为“职责和任务”。落实党风廉政建设责任制必须坚持权责一致原则。权力在其内在扩展性驱动下，趋向无限扩张，而无限扩张缺乏制约监督的权力是导致腐败滋生的温床。孟德斯鸠说过：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一种经验。有权力的人们使用权力一直遇到有界限的地方才休止。”^{[2]（P154）}明确划分责任是开展反腐败斗争，落实党风廉政建设责任制的重要前提。“有权就有责，权责要对等。无论是党委还是纪委或其他相关职能部门，都要对承担的党风廉政建设责任签字背书，做到守土有责。”^[1]（P62）在责任制的制定过程中，必须结合本单位本部门的实际情况，从责任主体和内容两个方面提出明确的责任条款。

一是明确责任主体。明确责任主体是确定责任内容，实施责任考核、追究的基础，责任主体的准确、全面与否直接影响党风廉政建设责任制的实施效果。党风廉政建设责任制的责任主体即党风廉政建设和反腐败斗争的领导者、组织者和执行者，根据《规定》，党风廉政建设的责任主体是各级领导班子及其成员：“领导班子主要负责人是职责范围内的党风廉政建设第一责任人，应当重要工作亲自部署、重大问题亲自过问、重点环节亲自协调、重要案件亲自督办。领导班子其他成员根据工作分工，对职责范围内的党风廉政建设负主要领导责任。”^{[3]（P6-7）}在明确责任主体时， 对于规定是领导班子集体负责的要强调集体责任，但同时为了避免出现“集体负责等于都不负责”的情况，也要把责任具体到领导班子的成员。明确责任主体要结合具体工作实际和岗位职责要求，按照“谁主管谁负责”的原则，明确具体责任人在党风廉政建设方面应负的责任，将责任落实到具体的人身上，尤其要突出主要领导干部即“一把手”的责任，抓住“一把手”这个关键。明确责任主体，厘清权力边界，增强责任意识，使责任主体在行使权力的过程中权责一致，有效防止权力越位、错位、缺位，压缩权力寻租导致腐败产生的空间，贯彻落实党风廉政建设责任制。

二是明确责任内容。责任内容即责任主体应负的具体责任和任务。明确责任的具体内容，要做到明确责任主体应该做什么，什么不准做以及没做到或做错了会怎么样。首先，责任内容的制定要结合工作实际，根据不同责任主体的工作职责和岗位特点，制定出有针对性的责任内容，责任内容要避免过于空泛，既要具体实在也要突出各自特色。其次，明确责任内容时还要注意不断丰富和深化责任内容，责任内容的制定工作要按照不同时期党中央的相关规定和重大战略任务部署要求，以及上级党委纪委的工作要求来展开，更要围绕在党风廉政建设和反腐败斗争中人民群众最关心，与改革和发展事业关系最密切的问题来展开，要及时把社会经济发展中的具体工作要求纳入责任内容的范围中来，做到党风廉政建设责任内容对社会经济发展要求的全覆盖。最后，责任内容的目标确定要具体可行，责任内容的目标，即责任内容所规定的要达到的效果，责任目标不能过于宽泛和不切实际，要结合实际制定切实可行的合理的目标。

（二）完善责任分解运行机制

责任分解，即根据党中央、国务院和中纪委关于党风廉政建设和反腐败斗争工作的年度部署，结合本地本部门实际，按照科学决策的要求，对责任制的目标和任务进行分解的过程。细化责任分解要注意把握三点。

一是做到静态分解和动态分解相结合。责任分解要按照相关原则要求，结合本单位本部门的实际，突出特色，具体细化。责任分解要做好静态责任分解工作，就是按照责任主体的岗位特点，明确责任人的责任。存在职责交叉情况的应明确谁负主要领导责任，谁负次要领导责任。责任分解要做好动态责任分解，就是把每年的各项党风廉政建设和反腐败任务逐项分解到各相关责任部门，并对完成时限、工作标准、保障措施以及监督主体加以明确。

二是做好责任分解的组织协调工作。做好责任分解的组织协调工作，牵头单位要首先负起责任。牵头单位要结合自身的工作任务，组织协调责任单位和有关单位对承担的责任任务进行分析研究，责任分解要注重从实际出发，做出有针对性的、科学的、具体的部署。同时要建立健全联席会议制度，做好责任单位和相关配合单位的横向、纵向组织协调工作，每年度要召开责任分解的组织协调工作部署会议，可以采取定期对责任部门的责任分解情况进行专项检查，定期组织召开责任分解工作督办推进会议的形式强化责任分解的落实效果，做好责任分解的组织协调工作能有效解决责任单位之间相互推诿扯皮的问题，保障党风廉政建设责任的贯彻落实。

三是责任分解要突出重点。责任分解要突出对难度大、影响范围广、群众关注度高的任务进行分解，特别是当前惩治和预防腐败体系中要求建立健全的各项制度、机制和工作任务，既要把责任分解落实到责任部门和有关配合部门，又要明确具体责任人尤其是领导干部的责任。党政“一把手”要切实履行第一责任人的政治职责，做到亲自部署重要工作、亲自过问重大问题、亲自协调重点环节和亲自督办重要案件。“各级纪委要担负起监督责任，敢于瞪眼黑脸，勇于执纪问责”^[4]（P16），充分发挥参谋助手、组织协调、督促指导、惩处告诫等作用，对党风廉政建设责任制实施过程中出现的新问题进行调查研究，并提出相应的解决措施，协助党委做好责任制的落实。

二、完善党风廉政建设责任制的责任考核

责任考核在党风廉政建设责任制中起着承上启下的作用，是对领导班子和领导班子成员在职责范围内党风廉政建设情况的考察与评价，科学合理的责任考核为党政领导干部履行党风廉政建设责任，规范行使权力，防止行为失范，整合政治资源，提高政党组织效能，增强执政合法性提供了有效的评价依据。深化对责任考核的认识，提高责任考核水平是不断完善党风廉政建设责任制的必然要求。

（一）优化责任考核评价体系

在责任考核中，考核评价体系是否科学，具有至关重要的作用。考核工作中产生的问题，诸如考核结果不准确，考核结果拉不开档次等都与考核评价体系不科学、不健全有关。优化考核评价体系应当从六个方面入手。

一是在考核评价的指导思想上，要坚持在正确的思想指导下开展考核工作。《规定》中明确指出：“实行党风廉政建设责任制，要以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，坚持党要管党、从严治党，坚持标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防，扎实推进惩治和预防腐败体系建设，保证党中央、国务院关于党风廉政建设的决策和部署的贯彻落实。”

^{[3]（P5-6）}同时，在考核评价工作中要树立正确的政绩观，转变思想认识上的重业务、轻党建观念。

二是在评价体系的内容构建上，要做到内部考核和外部评价相结合。内部考核主要包括预警机制、履行职责、执行纪律、接受监督、查案惩处五个方面。外部评价主要指的是社会民众对当地党风廉政建设和反腐败工作的切身体会和认知，主要包括领导干部作风、依法行政情况、廉洁从政情况以及廉政效能四个方面。同时在评价体系的内容构建上还要注重考核内容的针对性和特殊性，切忌千篇一律和照搬照抄。

三是在评价主体上，实现评价主体多元化。多元化、广泛化的考核评价主体是考核评价结果客观、公正的重要保障。当前我国在社会参与机制上还不够健全，党风廉政建设责任制的考核主体主要是党委政府组织的党风廉政建设责任制领导小组，这就造成了考核评价主体的单一化，考核评价中自我评价和同级评价较多，影响了考核评价结果的公信力。因此，在考核评价的主体上可以吸纳一些有代表性的普通民众参与进来，同时适当引进社会中的专业考核机构参与到党风廉政建设责任制的考核评价中来。

四是在考核评价的技术手段上，采用定性和定量相结合的方式，在充分运用现代统计技术和计算机技术的同时，也要注重定性分析。一方面，要建立科学的量化考核指标体系，使考核结果能准确反映情况，提高责任考核的公信力和权威性；另一方面，考核工作也要坚持从实际情况出发，广泛听取意见，既看工作成效，又看工作的内容和态度，不能把考核分数作为衡量工作好坏的唯一标准。

五是在考核评价的理论方法指导上，要把西方先进的廉政评价和管理理论同我国落实党风廉政建设责任制的具体实践结合起来。借鉴和吸收西方发达国家现有成果，选择和整合现有方法工具，结合我国实际进行改造，形成科学的、规范的、能进行广泛推广的考核评价理论方法。

六是对考核评价方式进行优化。一方面，对考核方式进行优化，创新考核评估方法，要做好动态考核和静态考核相结合，考核指标的普遍性和特殊性相结合，平时考核和年终考核相结合。另一方面，丰富考核方法。除了采用谈话法、资料考核法、问卷调查法、测评法等一般性方法外，可以充分运用新媒体以及互联网进行考核评价，提高考核的真实性和可信度，同时在考核中不能过于依赖文字材料、工作报告，要增加实地实绩的检查，使考核更加客观公正。

（二）严格考核程序

严格考核程序是保障责任考核有效实施的要求。责任考核程序的健全和严格与否直接关乎考核的效果能否达到。责任考核包括初核和复核两个程序。初核程序是必须遵循的程序。初核程序主要包括：考核的启动，按照规定成立考核小组和监督小组，做好考核的准备工作；考核的实施，包括听取被考核对象的情况汇报，查阅相关工作资料，对考核对象进行民主测评，对相关责任人的谈话，对有关人员的座谈和明察暗访；综合评定，得出考核结果，综合评定应在全面分析考核情况的基础上进行集体评估，采取无记名投票的方式得出考核结果，考核评定中要反对一言堂；通报考核结果，对结果进行公示和通报。

复核程序是在特定的情况下才启动的。特定情况包括：考核对象对结果有异议，上级考核机构认为下级考核机构的考核需要复查，考核的监督机构在监督过程中发现初核不符合考核程序和规定。复核程序主要有： 第一，复核的启动，出现需要复核的情况时，考核的组织领导机构要重新组织考核人员形成新的考核小组，同时做好复核的准备工作；第二，复核的实施，对反映的问题和提出的要求按规定进行复核；第三，综合评定，得出复核结果；第四，对复核结果进行通报，形成最终考核结果。通过责任考核的复核，能更好地保障被考核单位、人员的权利，体现和遵循了责任考核的公平公正原则，达到对责任考核进行制约和监督的效果，是保证责任考核有效落实的必要环节。

（三）提高考核的组织领导和考核人员水平

加强责任考核的组织领导， 在责任考核的组织机制上，一方面，不断健全责任考核的领导机构，可由党政“一把手”任考核领导小组的组长，以体现工作的权威性。另一方面，明确责任制考核领导机构的权责范围，从责任考核的指导思想、组织领导、内容、程序与方法、结果运用等方面，以党委政府文件的形式对责任制考核工作进行规范。

加强对考核人员的培训。客观来说，当前对党风廉政建设责任制有深入认识和研究的人还不够多，即使是在纪检监察机关也是如此。在责任考核过程中，由于考核任务重，时间要求紧，考核小组的成员往往是从多个部门中抽调而来，因此有必要对考核人员进行系统专业的培训。加强对考核人员的培训，第一，要进行党风廉政建设责任制规定、制度的培训，使他们对中央的规定，对省、市的规定有一个全面透彻的掌握。第二，要进行责任考核的培训，使他们对责任考核的理论、方法、原则、标准等各个方面熟练掌握并学以致用。第三，要进行责任考核的模拟操作，使考核人员能把学习的理论方法和实践操作结合起来，提高考核水平。第四，要端正考核人员的态度，严肃考核作风，形成风清气正的考核氛围。

（四）充分利用考核结果

关于对检查考核结果的运用，《规定》中明确提到“党委（党组）应当建立和完善检查考核结果运用制度。检查考核结果作为对领导班子总体评价和领导干部业绩评定、奖励惩处、选拔任用的重要依据”^[3]（P9）。考核结果与领导干部选拔任用挂钩，能更好地发挥检查考核的作用。考核结果的充分利用是确保责任考核不走过场、不流于形式的关键。提高责任考核水平，必须加大对考核结果运用力度，使考核结果得到重视。充分利用考核结果，第一，加强对考核结果的公开和反馈。考核结果要在一定范围内公开通报，亮优揭丑，将考核结果反馈给考核主体和考核对象，考核结果要面向群众公开，接受群众和社会各界的监督。第二，要建立预警机制，探索制定与可能出现问题相对应的考核指标体系，在问题出现之前，筑好一道防线，同时，一旦在考核中发现问题，要及时对有关单位和人员进行处理。第三，要实行任期负责制。对领导干部任期内出现党风廉政建设问题以及考核结果不合格的，不因领导干部工作岗位或者职务变动而免予追究，要严格依纪处理。

三、完善党风廉政建设责任制的责任追究

责任追究是党风廉政建设责任制实施过程中的重要环节，责任追究的到位与否直接影响责任制的落实效果，“有错必究，有责必问。对那些领导不力、不抓不管而导致不正之风长期滋长蔓延，或者屡屡出现重大腐败问题而不制止、不查处、报告的，无论是党委还是纪委，不管是谁，只要有责任，都要追究责任”^{[1]（P62-63）}。完善党风廉政建设责任制的责任追究要不断深化认识，严格追究程序，提高追究水平。

（一）严格责任追究程序

责任追究程序，就是追究责任时应当遵循的方式、步骤、时限和顺序。“要强化程序观念，该报告的必须报告，该打招呼的必须打招呼，该履行的职责必须履行，该承担的责任必须承担。”^{[5]（P133）}责任追究程序主要包括提出责任追究、责任追究的批准和责任追究的调查处理三个相互联系、相互衔接的阶段。

一是提出责任追究，即发现某一党组织或领导干部有应予追究的责任后，依据一定方式和规定向党委、纪委提出应予追究的具体建议。从具体实践上分析，提出责任追究建议的主体不应仅仅局限于纪委或者考核领导小组，同时也应包括执法机关、下级单位及纪委内部各室。

执法机关在查处案件中发现领导干部违反责任制规定、需要追责的，应向党委或纪委提出追究建议，并将有关材料移交党委、纪委。下级机关在查处案件时发现应追究同级班子成员的责任，要向上级纪检监察机关报告，由上级纪委进行责任追究或向党委提出责任追究建议。纪委各室组织的专项检查中，发现应予追究责任的问题时，属纪委检查对象的，由该室以书面报告形式向纪委主管领导提出追究建议，属下级纪委检查对象的，责成下级纪委调查处理。同时，对于检查中瞒案不报的，应按规定进行处分。

二是责任追究建议的批准，即党委、纪委对应予追究责任的领导干部做出是否立案调查的决定。对应由党委批准的责任追究案件，纪委要写出《追究立案呈批报告》，主要内容包括：案件线索来源，被反映人的情况，初步核实的违纪事实以及呈报立案的依据。对需要纪委常委会批准的责任追究案件，纪委常委会要及时研究讨论做出决定。

三是责任追究的调查处理。如果党委、纪委批准立案，纪委就应组织调查组，熟悉案件拟定调查方案并进行调查，在调查的基础上，对案情进行综合全面的分析，对错误事实进行核实认定，提出定性处理意见，整理并做好调查报告，把案件及时移送审理，由审理小组提出处分意见，经纪委、党委批准后，对应予追责的对象执行处分。对违纪领导干部应予以组织处理的，在党委批准后，由组织部门具体落实，落实情况应及时向纪委通报。

（二）提高责任追究水平

提高党风廉政建设责任制责任追究水平，应当重点从三个方面入手。

一是突出责任追究重点。突出重点就是要紧紧抓住那些社会影响大、危害后果大的案件，集中精力，速查快结，严肃处理，以达到警示教育领导干部，强力推动工作的目的。“坚持‘一案双查，对违反政治纪律和政治规矩、组织纪律；“四风”问题突出，发生顶风违纪问题；出现区域性、系统性腐败案件的地方、部门和单位，既追究主体责任、监督责任，又严肃追究领导责任。”^[6]（P20）对那些社会各界十分关注，对地区影响较大的案件，如果不了了之，或者轻描淡写，就会影响党风廉政建设责任制的严肃性和约束力，会挫伤人民群众参与和支持的积极性，也会使领导干部产生实行不实行责任制是一个样的认识，对党风廉政建设责任制的落实造成严重的影响。因此，责任追究工作中必须突出重点，重点抓“一把手”和主要负责人，重点抓县处级以上领导干部，重点抓执纪、执法部门。只要突出抓住了重点案件、重点岗位、重点部门，就能通过重点问题的解决，带动责任追究水平的提高，带动各项工作更好开展。

二是责任追究方法和处理要恰当。讲究方法，是由责任追究的案件的性质和特征决定的，责任追究案件的特殊性要求在工作中应当惩处和教育相结合，以说服教育为主，工作方法不当，不但会引起被调查人的抵触情绪，也会在社会上造成不良影响。处理恰当是依据违纪事实和性质，依据党风廉政建设责任制规定，给予违纪人员恰当处理。要做到处理恰当，必须审核清楚错误事实，正确认识错误性质，全面考察错误情节，准确判断错误危害。同时要综合分析违纪案件的具体情况，如具体情节轻重，违纪后果大小，违纪人的目的与动机，违纪人的态度与纠正情况等，在裁量处分上合理进行从重从轻处理。

三是责任追究要强调时效性和刚性。第一，责任追究要及时。

一经发现党风廉政建设责任制实施过程中存在不负责、落实不到位的情况，就要启动责任追究程序，把存在问题的危害降到最低。

第二，责任追究要贯穿党风廉政建设责任制实施的始终，无论是在阶段性检查时期，还是在专项检查时期，抑或是在年终检查考核时期，对贯彻落实党风廉政建设责任制工作存在问题的单位及其主要领导，及时予以责任追究。第三，对在领导干部任期内出现的问题，不论问题的暴露时间和领导干部职务岗位的变化，实行终生追究，一查到底，切实追究领导干部责任，突出责任追究的刚性。

“对于失职失责造成严重后果、人民群众反映强烈、损害党执政的政治基础的都要严肃追究责任，既追究主体责任、监督责任，又追究领导责任。要把责任压给各级党组织，分解到组织、宣传、统战、政法等党的工作部门，释放有责必问、问责必严的强烈信号。”^[7]

参考文献：

[1] 习近平关于党风廉政建设和反腐败斗争论述摘编[M].北京：中央文献出版社，中国方正出版社，2015.

[2][法]孟德斯鸠.论法的精神（上册）[M].北京：商务印书馆，1961.

[3]中央纪委法规室.关于实行党风廉政建设责任制的规定学习问答[M].北京：中国方正出版社，2011.

[4]习近平.在第十八届中央纪律检查委员会第六次全体会议上的讲话[M].北京：人民出版社，2016.

[5]十八大以来重要文献选编（上）[M].北京：中央文献出版社，2014.

[6]深入学习习近平总书记重要讲话和十八届中央纪委五次全会精神[M].北京：人民出版社，2015.

[7]中共中央政治局召开会议 审议《中国共产党问责条例》[N].人民日报，2016-06-29.