新常态下供给侧结构性改革助推新型城镇化

方辉振 董若愚

[摘 要] 随着经济发展进入“新常态”，我国城镇化也在发生深刻变化，呈现一些新态势。这主要体现在：发展速度从高速转为中高速，发展建设从卖方市场转为买方市场，发展格局从板块化转为网络化，发展理念从速度化发展转向深度化发展。有效促进新型城镇化发展的关键是推进供给侧结构性改革，解决好城镇化进程中的“人、地、钱”有效供给问题，最重要的是深化户籍、土地和财政投融资体制改革，着力推进制度创新，优化要素配置， 提高全要素生产率。

[关键词]新常态；供给侧结构性改革；新型城镇化

中图分类号：D616 文献标识码：A 文章编号：1008-410X（2016）04-0057-06

2013年底的中央城镇化工作会议提出，城镇化是现代化的必由之路。2015年12月召开的中央城市工作会议指出，城市是我国各类要素资源和经济社会活动最集中的地方，全面建成小康社会、加快实现现代化必须尊重城市发展规律，抓好城市这个“火车头”，推动以人为核心的新型城镇化，发挥这一扩大内需的最大潜力，有效化解各种“城市病”。 贯彻落实好中央会议精神，必须充分认识新常态下我国城镇化发展的深刻变化，认真研究推进供给侧结构性改革与促进新型城镇化的内在关系， 深刻把握城镇化进程中推进供给侧结构性改革的着力点。

一、我国新常态下城镇化发展已经发生了深刻变化

（一）城镇化发展速度从高速转为中高速。改革开放三十多年来，我国工业化城镇化突飞猛进，城镇化率从1978年的17.9%上升到2015年的56.10%。特别是2000年到2012年，城镇化率从36.2%

（一）随着我国人口红利拐点到来和人口老龄化程度提高，那种主要依靠劳动力廉价供给来推动城镇化快速发展的模式不可持续。过去我国城镇化快速发展的主要动力是无限供给的劳动力，但2011年我国人口红利出现拐点，2012年15岁～64岁劳动年龄人口的总数和占比都出现了下降。与此同时，我国出现了明显的老龄化现象，到2014年底，60岁以上老年人口已达2.12 亿，占比达到15.5%^[3]。因此，从长远发展考虑， 必须通过加强“供给侧”改革或“补短板”，尽快解决劳动力的供给问题， 除放宽生育政策外，更要加大对人力资本的可持续投入，优化人口结构，提高人口素质，释放素质红利，推动我国由“数量型”人口红利向“质量型”人口红利转变，提高全要素生产率。我国“十三五”规划纲要提出，要促进人口均衡发展，全面实施一对夫妇可生育两个孩子政策， 积极开展应对人口老龄化行动，同时推动义务教育均衡发展，普及高中阶段教育，逐步分类推进中等职业教育免除学杂费。这些增加劳动力人口、提升人口教育质量、加强劳动力培训、加大人力资本投入等“供给侧”改革或“补短板”的政策举措， 将释放“第二波人口红利”和“长久的素质红利”，将成为当前和未来我国劳动力要素改革的基础，为进一步推进新型城镇化提供持续动力。

（二）随着本地人口与外来人口公共服务差距造成的城镇内部二元结构矛盾日益尖锐，那种主要通过非均等化基本公共服务压低成本来推动城镇化快速发展的模式不可持续。新型城镇化的核心内容是实现“人的城镇化”，要求彻底解决好城乡二元结构和城镇内部二元结构的“双二元结构”问题，即彻底解决好农村转移人口市民化问题，让农村转移人口能够在城镇拥有稳定的工作、安全的住所和相应的社会保障，这就需要城镇给予进城落户的农村转移人口以平等的就业、住房、教育、医疗、社保等社会服务资源。但现实中的城镇本地居民大都是追求自身或家庭利益的“自利人” ，他们大多不太情愿接纳进城落户农村转移人口分享既有的城市交通设施、城市文化公园、医疗卫生和住房社会保障，更不愿意让农村转移人口孩子与自己孩子在同一学校上学^[4]。如果现在完全实现农村转移人口市民化，就会进一步增加城镇劳动力供给， 就有可能进一步冲击城市居民的就业，就会提高城镇住房需求 ， 进一步抬高城镇商品房价格。因此，要有效加快提高我国户籍人口城镇化率，就要想办法提高城镇居民接纳农村转移人口进城落户的包容性，必须加大供给侧结构性改革，以制度性变革创造新供给，着力构建城镇就业、住房和教育医疗社保等公共服务的供给机制。

（三）随着资源环境瓶颈约束日益趋紧，那种主要依靠土地等资源粗放消耗来推动城镇化快速发展的模式不可持续。多年来，一些地方为了加快城镇化进程，盲目拉大城市框架，大搞各种开发区， 不断扩大城市面积；一些地区积极推进“经营城市”，大肆追求土地增值收益，大搞土地财政，多占耕地和不合理拆迁的现象时有发生。一方面，失地农民增多和地方政府后续就业社会保障不配套，已成为影响社会稳定的隐患；另一方面，促进农村转移人口市民化的制度仍未完善，导致人口城镇化和土地城镇化脱节，土地的城镇化速度大大快于人口的城镇化。数据显示，从1990年到2011年，我国城市建成区面积增长239%，城市建设用地面积扩大261%，而人口城镇化率仅增94%，空间扩张速度是人口城镇化增长速度的2.54倍，城市建设用地面积增长速度是人口城镇化增长速度的2.78倍。从利用效率看，我国每平方公里土地上承载的GDP即国土经济密度约为美国的1/5 ～1/4；韩国国土面积9.9万平方公里，与江苏、浙江面积相当，但国土经济密度2.8倍于江苏、4倍于浙江。参照国际标准，为了保证城市开发效率和资源环境保护效果，土地城镇化与人口城镇化速度应该基本相当，城市用地增长率与城市人口增长率之比大约在1到1.12之间较为合理，而中国1990年至2011年用地增长弹性系数为2.02，大大超过了国际标准^[5]。因此，要推进土地集约高效利用的新型城镇化，就必须通过土地供给制度改革，抑制土地财政，优化土地资源配置，减少土地浪费，提高土地利用效率。

（四）随着土地供给制度和财税金融管理体制改革的不断深化， 那种主要依靠“以地融资” 方式来推动城镇化快速发展的模式不可持续。 “以地融资” 方式对促进我国城镇化发展有优势和贡献。作为发展中国家， 地方财政基本上也是“吃饭财政”，大都缺乏城市建设资金，如果起步阶段按照西方式或大多数发展中国家那种以工业化积累模式带动城镇化，其进程必然非常缓慢。而我国收取的土地出让金以及以土地抵押的“融资平台”， 相当于提供了“生产财政”，用来打破发展经济学的所谓“起飞陷阱”，实现赶超式、跨越式发展。这是我国多年以来城镇化高速推进、城市市基础设施比较良好、没出现大规模贫民窟现象的根本所在。但是，“以地融资”也会导致房地产价格上升过快，房价高企又会引发诸多民生矛盾，极大提高人口城镇化成本，造成工业化难以深入和及时升级，其最直接的后果就是高杠杆、高债务、高风险。过去十几年，由于同步享有人口红利、WTO红利、土地增值红利，我国经济保持了高速增长，这种城镇化融资模式所潜藏的矛盾风险在一定程度上被掩盖了，但在新常态下推进新型城镇化，这样的融资模式将变得难以持续。因此，要破除对土地融资的过度依赖，包括顺应国家金融体系改革的需求，就必须在供给侧的投融资模式上做大改革。

三、推进城镇化供给侧结构性改革重在制度创新

所谓供给侧结构性改革，指从供给侧入手、针对经济结构性问题而推进的改革。具体说来，供给侧结构性改革就是通过矫正要素配置扭曲，来盘活巨大的要素存量；通过提高投资有效性，扩大有效供给，来提高供给体系质量和效率；通过提高供给结构的适应性和灵活性，加快培育新的发展动能，改造提升传统比较优势，来提高全要素生产率，增强持续增长动力。在新型城镇化进程中推进供给侧结构性改革，最重要的是深化改革，着力健全体制机制，优化要素配置， 提高全要素生产率。

（一）深化户籍制度改革，构建城乡人口自由流动的体制机制，提高劳动生产率。当前中国农业劳动生产率只有二、三产业的劳动生产率的28%，远远低于二、三产业的劳动生产率，其根本原因是户籍人口城镇化率太低。新型城镇化的核心价值取向是“以人为本”、追求人的自由全面发展的城镇化，深化户籍制度改革、加快提高户籍人口城镇化率既是新型城镇化的核心目标，也是《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》提出的保持经济中高速增长的一项新要求。习近平在关于这个建议的说明中指出，建议稿提出户籍人口城镇化率加快提高，是要加快落实中央确定的使1亿左右农民工和其他常住人口在城镇定居落户的目标。“实现1亿人在城镇落户意义重大。从供给看，在劳动年龄人口总量减少的情况下，对稳定劳动力供给和工资成本、培育现代产业工人队伍具有重要意义。从需求看，对扩大消费需求、稳定房地产市场、扩大城镇基础设施和公共服务设施投资具有重要意义。实现这个目标，既有利于稳定经济增长，也有利于促进社会公平正义与和谐稳定，是全面小康社会惠及更多人口的内在要求。”^[6]要确保这一目标实现，关键是要突出问题导向，突出精准发力，着力构建好相应的体制机制，协调好相关方的利益关系，调动社会各方共同加快提高户籍人口城镇化率。一是着力构建城乡居民住房就业、教育医疗、社会保障“三项供给”机制，提高城镇居民接纳农业转移人口进城落户和城市居民下乡创新创业的相容性； 二是着力构建进城落户农民土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权的“三权流转”机制， 提高有条件的农业转移人口进城落户的主动性； 三是着力构建人财挂钩 、人地挂钩和中央基建投资安排与农业转移人口市民化挂钩的“三个挂钩”机制，调动地方城市政府吸纳农业转移人口进城落户的积极性；四是着力构建政府、企业和农民三类利益主体成本 “三方分担”机制，增强各方共同推动农业转移人口进城落户的协同性；五是着力构建城乡统一的户口登记制度、居民居住证制度和积分落户制度“三制接续”机制，增强各类城市逐步吸收流动人口进城落户的有序性。

（二）深化土地制度改革， 着力构建城乡土地集约、节约配置的体制机制，提高土地利用率。土地节约集约利用是生态文明建设的根本之策，也是新型城镇化的必由之路。推进城镇化的过程是资源和要素在空间上优化的过程，最重要的是土地资源的集约利用、高效配置，新型城镇化建设一定要坚持集约发展、有序发展，根据资源环境承载能力合理确定城市发展规模，推动城镇化建设向集约、节约使用土地等各种资源和低能耗转变，实现各种资源的集约、高效利用和循环使用，防止“摊大饼”、盲目“圈地造城”，正确处理和解决好城市化建设与农业用地的矛盾^[7]。目前，我国城乡土地价格分割严重，这使农民享受不到土地增值应有的收益，致使城乡居民收入差距过大；农村土地条块分割严重，土地规模经营占比不高，致使农业劳动生产率只有二、三产业劳动生产率的三分之一；农村土地抛荒闲置严重，不仅影响农村生产力的发展和农业生产的可持续发展，而且也使城市建设用地供给受到限制；三四线城市房地产过剩严重，而教育、医疗、科技、文化、体育用地不足，严重影响了经济与社会事业发展的协调性和新型城镇化建设的人文性。因此，必须加强土地供给侧结构性改革，着力构建城乡土地集约、节约配置的体制机制，提高土地利用率。一是推动农村土地征收、集体经营建设用地入市、宅基地制度改革试点，着力构建农民土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权的“三权流转”机制。建立健全以政府主导，以区县服务中心、乡镇服务站、村级服务点为网络，服务“三农”为宗旨的非营利性的“三权”流转服务平台，实现农民“三权”资源变资产、资产变资本，让农民带着资产或资本进城，为他们安居落户城镇提供支持。二是促进城乡多规整合，发挥规划引领作用。清理城乡多年闲置土地，减少钢铁、煤炭、水泥、玻璃和过剩房地产城市的土地供给，增加科技、文化、体育、医疗、养老等现代服务业土地的有效供给，着力解决房地产开发中存在的问题，盘活存量土地，不断增加高新技术产业和绿色产业用地的供给。三是缩小供地划拨范围，让市场机制充分发挥作用。深化国有建设用地有偿使用制度改革，扩大国有土地有偿使用范围，逐步对经营性基础设施和社会事业用地实行有偿使用，缩小划拨供地范围。加快形成能充分反映市场供求变化、资源稀缺程度和环境损害成本的土地市场价格机制，通过价格杠杆约束粗放用地，激励节约集约用地。健全完善主体平等、规则统一、竞争有序的市场规制，营造有利于土地市场规范运行、有效落实节约集约用地的制度环境。四是鼓励划拨土地盘活利用。按照促进流转、鼓励利用的原则，进一步细化原划拨土地利用政策，加快推进原划拨土地入市交易和开发利用，提高土地要素市场周转率和利用效率。五是完善政策法律，健全土地价租均衡的调节机制。完善工业用地出让最低价标准相关实施政策，建立有效调节工业用地和居住用地合理比价机制，提高工业用地价格，优化居住用地和工业用地结构比例。实行新增工业用地弹性出让年期制，重点推行工业用地长期租赁。提高有利于节约集约用地的租金标准，根据产业类型和生产经营周期确定各类用地单位的租期和用地量，引导企业减少占地规模，缩短占地年期，防止工业企业长期大量圈占土地。进一步完善土地价租税体系，提高土地保有成本，强化对土地取得、占有和使用的经济约束，提高土地利用效率和效益^[8]。

（三）深化投融资体制改革，着力构建规范透明的城市建设投融资机制，拓宽城市建设融资渠道。新型城镇化建设资金需求量大、周期长，社会外部效益强但商业效益不太高，需要推进资金供给侧改革，建立健全市场化、可持续的资金保障机制。不仅要加快财税体制改革，保障地方政府履职财力，避免地方政府债务无序扩张，防范系统性财政金融风险，更要深化投融资体制改革，建立规范透明的城市建设投融资机制。一是健全地方债券发行管理制度，保障市政债券发行。市政建设债券是城镇化融资领域最典型的方式，既能较好实现对城镇化未来收益的充分利用，又可以充分利用金融市场约束机制来强化地方政府债务管理，应成为我国城镇化建设资金筹集最具优势的融资方式。编制中央和地方政府的资产负债表，提高地方政府财务状况的透明度；建立健全全国统一的地方政府信用评级体系，准确评估地方政府债务融资能力；建立健全地方政府性债务动态监控体系，根据基础设施建设“一次建成、长期使用”的资本性支出特点，逐步建立包括跨年度资本预算在内的财政预算制度。二是积极推进多种形式的公私合作，拓宽股权融资渠道。公私合作是一种新的公共服务供给机制和模式，即政府采取竞争性方式择优选择具有投资、运营管理资质的社会资本，双方通过平等协商签订合同，明确责权利关系，由社会资本提供公共服务，政府依据公共服务绩效评价结果向社会资本支付相应价款，让社会资本获得合理收益。从国际经验看，越来越多的国家和地区将公私合作作为提供基础设施和公共服务的一种有效方式。公私合作也是有效拓宽社会资本投资渠道、让社会各方深度参与城镇化建设的一种重要方式。城镇化中公私合作的重点包括城市基础设施建设、公用事业和公共服务三个方面。在基础设施方面，比较成熟的融资模式有BOT（建设-经营-转让）、BTO（建设-转让-经营）、BOO（建设-拥有-经营）、LBO（租赁-建设-经营）、BBO（购买-建设-经营）等形式。这些融资模式的特点是所建项目一般都具有比较稳定的现金流，建设者或经营者可以通过租赁或授予特许经营权的方式获得项目未来一段时间的收益，从而收回对项目前期的投入并取得预期收益。在公用事业方面，采用公私合作模式与基础设施领域有相似之处，特别是在自来水、煤气、电力、热力供应及污水处理等方面，一般可通过使用者付费和政府补贴相结合的方式使投资者收回投资并得到合理的投资回报。在公共服务方面，由于政府大包大揽公共服务的传统模式会产生提供不足与低效问题，因而也有必要引入私人提供。公私合作也是一种比较理想的公共服务模式，主要通过政府购买服务的方式来实现，其要点是政府公共部门确定所需服务的数量和质量，具体服务由私人部门提供，政府通过公开招标价格听证会或双方议价等方式形成提供价格，购买公共服务^[9]。

参考文献：

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[3]寇江泽.截至去年底中国60岁以上老年人口已达2.12亿[N].人民日报，2015-06-12.

[4]方辉振.农业转移人口市民化的利益效应及协调机制[J].中共中央党校学报，2015，（3）.

[5]王希军.城镇化面临的突出问题及解决[N].大众日报，2014-01-26.

[6] 习近平.关于《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》的说明[N].人民日报，2015-11-03.

[7]李克强.推进城镇化需要深入研究的重大问题[J]. 行政管理改革， 2012，（11）.

[8]国土资源部.关于推进土地节约集约利用的指导意见[N].中国国土资源报， 2014-09-25.

[9]郭 濂.以融资机制改革推进新型城镇化[N].21世纪经济报道， 2014-06-07.