协商民主新格局下的政党协商

孙照红

[摘 要] 政党协商在我国协商民主体系的新格局中地位突出，对其他协商具有示范意义。推动我国协商民主整体、协同发展，需要政党协商与其他协商的协同联动，发挥政党协商对其他协商的引领、辐射作用。与政党协商制度优势及现实需求相比，政党协商实践特别是地方的政党协商需要通过明确协商双方的权责、细化协商内容、规范协商程序、健全协商机制来进一步加强和完善。

[关键词] 协商民主；政党协商；协同联动

中图分类号：D05 文献标识码：A 文章编号：1008-410X（2016）04-0037-05

《关于加强社会主义协商民主建设的意见》（以下简称《意见》）把社会主义协商民主划分为三个层次、七条协商渠道，从总体上描绘、构建了协商民主的新蓝图和新格局。在这一新格局中，政党协商位居首位，对其他形式和渠道的协商民主具有示范、引领和辐射作用。从理论上分析政党协商在整个协商民主体系中的重要地位和作用以及从实践上分析政党协商存在的现实问题，有针对性地提出完善政党协商进而推动协商民主整体协同发展的具体建议，对凸显我国协商民主的中国特色和比较优势，推进“四个全面”战略布局具有重要意义。

一、协商民主新格局的形成

改革开放以来，为了适应人们利益关系日益复杂、表达诉求愿望日益强烈、政治参与意识日益增强的新情况，我国协商民主特别是基层协商发展迅速、生机勃勃。如果说十八大之前的协商民主是“摸着石头过河”的过程，推动了协商民主的“广泛”、“多层”发展，“制度化”不足成为协商民主“常态化”、“规范化”发展的瓶颈，那么十八大之后的协商民主更加注重“制度化”建设，注重“顶层设计”和“摸着石头过河”相结合。

蓬勃发展的协商民主实践呼唤相应的制度设计和理论指导，党的十八大从顶层设计的高度正式回应这一实践要求，明确提出健全社会主义协商民主制度，完善协商民主制度和工作机制，推进协商民主广泛、多层、制度化发展^[1]，这标志着协商民主制度化建设被提上日程，此后，协商民主格局逐渐清晰。2014年，习近平提出“要拓宽中国共产党、人民代表大会、人民政府、人民政协、民主党派、人民团体、基层组织、企事业单位、社会组织、各类智库等”

^[2]十条协商渠道，为协商民主新格局的形成勾勒框架基础。十八届三中全会进一步提出“协商民主体系”的概念，明确了“构建程序合理、环节完整的协商民主体系”的任务，对协商民主体系作了全面的规划和部署，并提出要拓宽“国家政权机关、政协组织、党派团体、基层组织、社会组织”^[3]五条协商渠道，直接释放出启动协商民主建设整体推进的信号。2015年初，中共中央颁发了《意见》，这一文件又进一步为协商民主归纳出七条渠道，并把这七条渠道分成了三个层次，即“继续重点加强政党协商、政府协商、政协协商，积极开展人大协商、人民团体协商、基层协商，逐步探索社会组织协商”^[4]。至此，我国社会主义协商民主的新格局形成。

二、政党协商在协商民主新格局中的地位

《意见》首次将“中国共产党同各民主党派的政治协商”明确为“政党协商”，提出要“继续重点加强政党协商”。“继续”和“重点”强调两层意思：一是政党协商是我国协商民主的“重点”；二是政党协商一直是我国协商民主的“重点”，过去是，现在是，而且这种重要地位还要“继续”下去。《意见》把“继续加强政党协商”章节放在协商民主建设的重要意义、指导思想、基本原则和渠道程序等“总纲”后的第一位，位列七条协商渠道之首。2015年底，《关于加强政党协商的实施意见》（以下简称《实施意见》）进一步提出：“政党协商是中国共产党领导的

多党合作和政治协商制度的重要内容，是社会主义协商民主体系的重要组成部分，是中国共产党提高执政能力的重要途径。”^[5]在七种协商渠道共同构成的协商民主体系和新格局下，把政党协商放在各种协商民主渠道之首，并且用一个“重点”和三个“重要”凸显了政党协商在协商民主体系中的价值和意义。

（一）协商民主开创和奠基于政党协商

我国的协商民主发端于政党协商和政协协商，即“先从政治领域起航，再到政治和社会两大领域齐头并进”^[6]。早在新民主主义革命时期，为了反对国民党的独裁统治、推翻“三座大山”、争取民族独立和人民解放，作为革命党的中国共产党就已经尝试与作为中间势力的各民主党派进行协商、合作，并创造了“协商建国”的佳话。新中国成立后，执政的中国共产党与民主党派就恢复国民经济、进行土地改革和社会主义改造、制定宪法、抗美援朝等内外事务进行协商。改革开放以来，中国共产党和民主党派围绕发展中国特色社会主义开展了广泛深入的协商，促进了经济社会快速发展，实现了决策的科学化、民主化。可以说，政党协商贯穿于我国革命、建设和改革事业的全过程，没有政党协商，就没有社会主义协商民主的悠久历史、深厚底蕴和丰富实践。

（二）政党协商带动和引领协商民主

从成员看，民主党派属于精英型政党，其成员多是各行业各领域各方面的专业人才和知识分子，是“有一定代表性的人士”，而且不少在政协、人大、政府、企事业单位以及一些社会组织中任职。在政协协商中，民主党派可以作为界别以集体名义参与协商，还可以作为政协委员以个人名义参与协商；在人大协商中，民主党派成员可以以各级人大代表的身份提建议。这样，民主党派成员可以把参与政党协商过程中积累的经验甚至一些成熟的具有普遍性的方法和程序传播到政协协商、人大协商、政府协商、社会协商、基层协商中去。

（三） 政党协商是协商民主的参照系和辐射源

相比其他协商民主渠道，政党协商不仅历史悠久、形式多样、主体高层、经验丰富，而且制度化程度最高。政党协商不仅有作为国家意志的宪法的保障，还有作为我国基本政治制度的政党制度——中国共产党领导的多党合作和政治协商制度——的保障。同时，在长期的政治协商实践中探索形成了一系列相配套的制度体系，包括《中共中央关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》、《中共中央关于加强人民政协工作的意见》、《中国共产党统一战线工作条例（试行）》、《关于加强政党协商的实施意见》等。这些文件对政治协商的性质、内容、方式、程序、保障机制等作了具体规定，不仅为继续加强政党协商指明了方向、提供了遵循，也为推进其他协商渠道的制度建设奠定了基础、提供了参考。另外，政党协商相对成熟的经验特别是协商价值、协商理念、协商精神、协商原则可以作为参照系和辐射源，自然地融入整个政治过程和社会生活中。

三、政党协商与其他协商的协同联动

民主既是普适的又是特殊的，协商民主亦然。既没有固定的发展模式也没有现成完美的路径，关键是根据各自的历史文化传统、现实环境和条件持续不断地进行尝试、法律建设和制度建设，然后再进行调适和创新。在中国，无论是政治领域还是社会领域的协商民主，起初都是先从实践破题，边尝试探索边摸索经验、总结规律，然后再推进推广、制度提升。正是这种渐进、温和的“摸着石头过河”的办法创造了改革开放以来我国协商民主“广泛”、“多层”蓬勃发展的奇迹，十八大以来的相关文件和制度安排又从顶层设计的角度逐步描绘、构建出协商民主的新蓝图和新格局。

协商民主建设从顶层设计到“落地生根”仍然需要一个过程，需要宏观上的统筹协调和具体的实施方案，需要体制机制的规范以及法治体系和运行环境的保障。2015年6月，针对人民政协协商民主的实施意见——《关于加强人民政协协商民主建设的实施意见》——出台；同年7月，规范城乡社区协商工作的文件——《关于加强城乡社区协商的意见》——发布；同年12月，规范政党协商的文件——《关于加强政党协商的实施意见》——发布实施。这些具体的、专门的实施意见紧锣密鼓地出台，表明中国协商民主正在告别单纯的局部性、渐进性、摸索性进路，同时在探索、试错、实践调适的基础上寻求整体性、系统性路径。这条路径正在成为协商民主建设的常规化路径。

除了整体推进之外，协商民主建设还需注重协同性。协商民主建设的整体推进，重在改变以往的零敲碎打、单兵突进的路子，实现各个领域、各个层次、各个方面的全覆盖。协商民主的协同发展，是在全覆盖的基础上统筹、协调各方力量，合作互动、优势互补，从而以强带弱、以先进带后进，促进各种协商的共同发展和繁荣。协商民主的协同发展包含两个方面。一是横向上的协同性。推动协商民主整体、协同发展，需要不同协商渠道和形式之间的联合、互动。二是纵向上的协同性。社会主义协商民主既是价值理想，又是政治制度和治理形式，更是社会实践和生活方式。这需要加强顶层设计与“摸着石头过河”相结合，需要高层价值引领和蓝图构建、中层制度设计和政策规范、基层实践探索和经验摸索相互结合、相互促进，这是协商民主整体推进协同发展的内在要求。

在推进协商民主协同发展方面，政党协商的优势明显。从纵向看，中国共产党和民主党派都以民主集中制为根本的组织原则，形成了由中央组织、地方组织和基层组织构成的直线式的上下级的组织结构体系。从横向看，中国共产党和民主党派不仅是政党协商的主体，还可以是其他协商的主体。《中国共产党统一战线工作条例（试行）》指出：“支持民主党派和无党派人士参与人大协商、政府协商、政协协商及其他方面的协商”^[7]。 也就是说，民主党派不仅参与政党协商，也可以参与其他协商，而且民主党派参与其他协商是受到支持和提倡的。政党协商主体的高层性和交叉性、协商内容的重要性、协商行为的组织性、协商程序的规范性、协商精神的辐射性决定了政党协商在促进协商民主整体协同发展方面具有很大的优势，能够发挥更为重要的作用。因此，政党协商与其他协商形式之间的互动机制理应成为协商民主建设的重要内容。今后，有必要在政党协商与其他协商之间建立常态化的协同联动和沟通机制，把政党协商中的经验、理念和好的做法带到其他协商中去，从而带动、推进其他协商渠道的发展和完善。

四、完善政党协商的路径

从近年来的政党协商实践看，无论是中央还是地方都取得了可喜的成绩。《实施意见》进一步明确了政党协商的概念，规范了政党协商的内容、程序和保障机制。但与政党协商制度优势及现实需求相比，政党协商实践特别是地方的政党协商仍然存在不小的差距，需要进一步加强和完善。

（一）明确协商双方的权责

政党协商的制度基础是中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，这一制度包含了三个关键词，即“ 中国共产党领导”、“多党合作”和“政治协商”。而在

实际的政治生活中，党的领导往往更多地被强调和重视，政治协商往往被忽视和弱化。而且越到基层，政治协商的积极性和效果越弱。与此相对应，协商资源的分配包括协商议题如何提出及由谁提、协商信息如何获取及获取多少、协商结果如何取舍及由谁取舍等都取决于中共的重视程度和协商艺术。而民主党派存在协商积极性不高、协商能力缺失的局限，致使政党协商的制度优势不能充分释放。因此，中国共产党必须摒弃政治优越感和权力中心意识，改善领导方式、提高协商能力和协商艺术；民主党派也应意识到自己是政党协商的“主体”，是“半边天”，从而主动担责、理性建言，同时注重协商能力的提升。此外，当前特别需要制定相关的法律法规，对中国共产党和民主党派在政党协商中应该享有的权利和承担的义务进行明确的规定和划分，同时制定相应的责任追究机制，确保协商双方特别是民主党派的协商权利不受侵害，避免协商行为因“领导人的看法和注意力的改变而改变”^{[8]（P146）}，确保协商资源的公平分配、协商过程的公开透明以及协商结果的公正有效。

（二）细化协商内容

《实施意见》就中央层面的政党协商规定了七大方面的内容，从措辞来看，纳入政党协商视野的都是些“重要”、“重大”问题，但有的表述过于笼统和宏观，到底重要、重大到什么程度才算重要和重大，这不好把握、不便操作。而对于地方的政党协商，文件也没有做出相应的规定。在实际操作过程中，地方的政党协商更多的是一些地方经济、社会、民生、文化教育、生态环境等具体问题，甚至小到停车收费问题、中小学食堂饭菜问题等。这些内容是否属于政党协商的范畴，应该不应该纳入政党协商的范围，需要通过制定配套的制度给出一个权威的说明。

（三）规范协商程序

《实施意见》对中央层面的会议协商、约谈协商、书面协商三种协商形式的流程进行了细化和安排，突出了实践性和可操作性，但有些流程还不够具体。在地方层面，近几年有些省市根据当地的情况尝试制定了相关的政党协商法规、规程，但是也存在各种各样的问题。为此，可以在《实施意见》的基础上引入5W2H分析法（七何分析法），即WHAT（什么）+WHY（为什么：原因和理由）+WHEN（时间）+WHERE（地点）+WHO（主体）+HOW（方式方法）+HOW MUCH（程度、数量），在协商前、协商中、协商后三个重要环节都按照5W2H的要素设计问题。比如，议题是什么，为什么提出这一议题，由谁提出议题，什么时间通报给对方，在哪里协商，由谁来主持，如何开展调研，协商结果怎样，协商结果由谁落实，落实情况由谁监督和反馈等，然后针对这些问题制定出一套操作性强的实施办法和细则。这样，政党协商的每个环节、每个步骤都用一定的制度和“规矩”把它们固定下来，保障协商有法可守、有章可依、有规可循、有序可遵。

（四）健全协商机制

一是知情明政机制和工作联系机制。虽然目前已经初步形成了一些信息公开和通报的渠道，包括情况通报会、专题报告会、对口联系制度等，但民主党派获取信息的渠道仍然较少，特别是一些核心的信息，与中国共产党掌握的情况严重不对称、不均衡，这必然导致民主党派因掌握信息不全而难以把握相关议题的整体情况，所提出的协商意见难免笼统。目前，需要在《实施意见》的基础上制定一些细则，明确哪些部门和单位需要向民主党派报送经济社会发展的重要信息，并规定报送频率和时间；明确规定应提前多久把与议题相关的信息传达给民主党派；重大事件和突发事件应及时通报；民主党派需要查询相关信息时相关单位应予以配合；加强对口联系制度的落实等。

二是考察调研机制。目前，民主党派中央开展的考察调研一般是中共中央委托的调研项目和中共中央统战部确定的调研题目。至于地方民主党派开展什么样的调研、怎么样开展调研，需要做出相应的制度安排。另外，可以尝试建立相应的机制发挥民主党派的比较优势和整体优势。比如，在涉及台湾问题的公共政策时，台盟就应该发挥自身政党特色以及其成员的专业特长和比较优势，主动请缨，主动提出议题，并进行跟踪调研，在掌握第一手资料的基础上提出有针对性的对策建议。为了发挥民主党派的整体优势，可以尝试建立一个网络平台，实时发布政党协商的相关信息，集中高等院校、科研机构以及社会组织中民主党派成员的智慧和力量，提高民主党派成员对协商的参与度，最大限度地凝心聚智。

三是协商反馈机制。协商结果的采纳和办理落实情况是检验政党协商是否有效的关键。由于有“协商于决策之前和决策实施之中”原则的规定，一些地方党委不得不在重大决策之前先行协商，但实际上并不重视协商结果的落实和反馈。因此，有必要制定出一个更具体的协商反馈办法，及时将协商结果的处理情况反馈给各民主党派，对于合理的建议应落实相关单位限时办理，对于没有采用的意见建议应给出理由和解释。对于落实不力、推诿扯皮的部门和单位应给 出惩处办法。另外，可以尝试建立干部考评和奖惩机制，将开展政党协商的情况纳入领导干部的考核体系中来；探索建立进行监督或评估政党协商的专门机构，对政党协商的各个环节进行有效监督，确保民主党派提出的合理建议被纳入决策环节。

参考文献：

[1] 习近平.坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进为全面建成小康社会而奋斗[N].人民日报，2012-11-09.

[2]习近平.在庆祝中国人民政治协商会议成立65周年大会上的讲话[N].人民日报，2014-09-22.

[3]中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定[N].人民日报，2013-11-16.

[4]关于加强社会主义协商民主建设的意见[N].人民日报，2014-02-10.

[5]齐卫平，陈 朋.中国协商民主60年：国家与社会的共同实践[J].中国延安干部学院学报，2009，（5）.

[6]关于加强政党协商的实施意见[N].人民日报，2015-12-11.

[7]中国共产党统一战线工作条例（试行）[N].人民日报，2015-09-23.

[8]邓小平文选（第2卷）[M].北京：人民出版社，1994.