政府购买服务促进中小企业科技创新路径研究

摘要：科技服务缺失是制约中小企业科技创新的主要瓶颈，而市场和政府“双重失灵”则是中小企业难以获得科技服务的深层原因。在政府职能转变——市场自由化——社会治理创新三个维度构成的制度创新的基本框架中，政府购买服务是这三个维度的交集点和共同作力点，应当充分借鉴国内外已有的实践和经验，建立政府购买中小企业所需科技服务的机制和制度，提高向中小企业供给公共性科技服务的效率，以支持其科技创新。

关键词：政府购买；科技服务；中小企业

科技创新是一国发展的灵魂与命脉，更是保持企业生存和发展的制胜法宝。企业申请专利的数量和产品研发的资金投入业已成为衡量企业竞争力的重要参考指标。据统计，2014年我国中小企业数量有4 850余万家，占企业总数的96.7%，贡献了全国65%以上的生产总值，并提供了我国62%的专利申请数量和近83%的新产品研发数量。这说明中小企业已经成为我国推动科技创新的主要力量，未来我国科技发展的重点应当放在如何保持和提高中小企业的科技创新能力上。而技术创新能否真正实现，既取决于原有的知识水平和技术积累，还与国家的适度干预和制度保障密切相关。

一、 政府购买中小企业科技服务的现实需要

近几年来，我国经济结构升级压力持续增长，对中小企业而言，加强产品技术研发、打造科技创新的核心竞争优势，才是未来应对日趋激烈的国内外竞争的关键。进入到2015年以来，在经济下行压力下中小企业对科技服务的需求日趋强烈，目前我国中小企业面临着严重的科技服务供给不足的困境，其突出的表现为政府与市场的“双重失灵”。

1. 市场失灵：中小企业科技服务市场化供给不足。一方面，科技服务具有公共物品的属性。单纯的市场供给本身难以满足中小企业的需求，科技的专业性、复杂性导致进入门槛过高，进一步加剧了供需的矛盾。与大企业相比，中小企业知识产权申请质量不高、R&D资金投入严重不足、科研人员数量紧缺、开发过程风险控制不佳；在资金实力、规模状况、专业技术上更是存在着天然的劣势，往往难以支付科技服务的高额费用。另一方面，科技服务市场不规范、不健全，导致歧视、欺诈等行为时有发生，在服务对象的选择上，科技服务企业更倾向于为大企业服务，或者利用自身优势和中小企业在信息上的不对称进行虚假交易和非法获利，严重挫伤了中小企业购买科技服务的热情。

2. 政府失灵：政府提供科技服务效率不高。虽然政府通过采用倾向性的政策与财政补贴直接进行科技服务，可以在一定程度上缓解市场服务供给上的不足，但也面临着如下问题：第一，政府部门在提供科技服务时面临专业知识鸿沟，科技服务的复杂性、不确定性加剧了政府服务的难度。第二，行政资源过渡集中抑制了社会性服务组织的发展，并造成资源逆市场化的配置，服务供给效率过低，服务过程不透明，由此导致的腐败问题层出不穷。第三，计划经济色彩的服务难以满足市场需求。如政府组成部门、事业单位、高校的服务往往脱离市场，难以反映中小企业的真实需求，浪费大量的资源。

二、 政府购买科技服务的改革意义

政府购买公共服务源于19世纪初欧美国家的政府采购制度，经历一百多年的发展和完善，现在已经成为政府推进职能创新和经济结构调整的重要手段。因其在效率提升与保障服务供给水平的独特优势，成为各国制度创新的重点。我国积极推进政府购买的制度创新，《关于全面深化改革若干重大问题的决定》《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》明确提出“推广政府购买服务，凡属事务性管理服务，原则上都要引入竞争机制，通过合同、委托等方式向社会购买”。2015年国务院《深化科技体制改革实施方案》《深化体制机制改革加快实施创新驱动发展战略的若干意见》进一步指出“建立健全符合国际规则的支持采购创新产品和服务的政策，加大创新产品和服务采购力度。鼓励采用政府购买服务等方式促进创新产品的研发和规模化应用”。政府购买科技服务的改革意义主要体现在如下几个方面：

1. 提高科技服务质量的必要手段。政府购买科技服务是在科技服务领域对行政垄断的破除和对市场机制的引入，过将科技服务经过委托、公私合作和特别授权的方式转移给承接主体，由政府对服务购买的数量和质量支付必要的费用，这样行政的管理关系转变为平等的契约关系，极大的调动了社会组织参与的积极性。在服务过程中，承接主体需要对其服务质量负责并主动接受公众的考核打分，如是否具备相应科技服务的能力和资质、是否兑现招标时的承诺、服务对于科技创新产生的直接效益、服务信息是否透明等等，一旦科技信用具有不良记录即不得申报资金和财政补贴。通过政府、社会、被服务企业的多元监督体系，促进承接主体努力提升服务质量和降低成本，以应对日趋激烈的市场竞争。

2. 弥补政府缺陷的主要形式。“技术创新溢出性特征的存在要求政府在创新中发挥积极的作用，”作为推动和实现公共服务市场化的一种制度尝试，政府要“有所为”“有所不为”，“有所为”体现为政府要“敢于放权、强化监管”；“有所不为”体现为政府“不做不擅长的事”。其突出的表现为：第一，破除行政垄断的服务供给方式，即政府不直接作为科技服务的生产和供给者，而是由更有专业经验和科技服务能力的社会组织承担；第二，根除腐败滋生的土壤，如针对服务项目设定条件，通过公开的方式鼓励有实力的企业积极竞标，避免权力寻租；第三，创新政府职能，通过引入定价、竞争、评估、监督机制，鼓励社会参与治理，可以极大的提升服务供给的效率。

3. 应对国内外科技竞争的必然选择。全球化导致的竞争日趋激烈，在科技领域表现尤为明显，美国70%的新产品都是由中小企业创造的，知识产权的申请数量增长迅速。而我国中小企业的专利申请虽然位居世界前列，但是多集中在外观设计，且80%都属于无用或者过期专利，可以转化为工业生产的数量极为有限，我国绝大多数中小企业没有核心技术优势，依旧是通过技术引进的方式应对研发上的薄弱。技术低端、产业雷同、品牌意识不强、知识产权诉讼多发极大的制约着我国中小企业的发展。由政府向承接者购买技术咨询、专利代理、人才培训、成果转化等服务可以极大降低企业的资金负担，有效的推动我国中小企业的科技创新，加速培育一批具备核心技术优势的国际竞争力的企业。

三、 我国政府购买科技服务存在的主要问题

1. 承接主体严重不足，服务范围狭窄。一直以来，我国的科技创新企业主要集中在东部沿海的经济发达地区，经济集聚效应明显，但是却并未形成结构合理、层次明晰的科技服务市场，以我国最为知名的制造业基地苏州为例，2013年全市科技服务企业尚不足300家，总收入也不过143亿元，不到全市同年GDP的1%，而政府投入的科技服务的经费不到10亿元。与此同时，科技服务范围狭窄，专业人才紧缺，政府购买的项目多局限于科技信息、人员培训、科技鉴定等低端服务领域，而专业性极强的专利代理、科技金融、科技推广等服务存在非常大的市场缺口。

2. 法律制度不尽完善，条款粗疏，技术性差。现有的政府购买科技服务尚处于依靠政策推动的阶段，缺乏“安排调控性规范，并使各类规范相互协调”的制度回应。第一，制度设计过于原则，缺乏对承接主体地位的法律确认，准入、评价、监督机制尚无法律规定；第二，法律条款粗疏，缺少独立的纠纷解决机构，程序发动准备周期长，诉讼纠纷解决和救济困难；第三，法律存在空白，尤其是在科技服务领域，政策性倾斜和购买程序无法律依据，政府发起购买的主动性不强。

3. 税收优惠没有落到实处。政府税收优惠作为扶持科技服务企业发展的重要方式，其可以有效的减少企业的经营负担，但现有的税收优惠尚存在诸多问题，仅以营业税改为增值增为例，由于政策实施问题，原有的营业税优惠与现有的增值税优惠难以有效衔接；以人力资源和服务外包为主的科技服务企业无法转移税负和进行税收抵扣，实际减税效果十分有限。

4. 缺少对科技服务的评价与监督机制。由于一直强调行政监管，实践中对于服务结果的评价与验收多流于形式，评估主体单一、评估过程缺乏制度保障、评估结果不公开等问题极为突出；片面强调事前监管，忽视事中事后监管也使得政府对服务的过程监管效果不佳，社会监管难以落到实处。

5. 购买交易信息平台建设严重滞后。科技服务信息具有非常强的专业性和实效性，当前我国各地方政府信息平台建设严重滞后，其突出的表现为：跨区域信息交换与共享难以实现，购买交易公告内容不确定，虚假信息充斥市场，政府有选择性的进行信息披露，公众获取信息的成本过高，缺乏责任追究机制等等。

四、 国外政府购买科技服务的经验及其借鉴

1. 国外政府购买科技服务的经验及启示。

（1）形成结构合理的科技服务市场供给格局。美国的科技服务承接主体类型多样，其可以大体分为非营利性和营利性两大类，其中民间成立的非营利性组织是科技服务的主要力量，其承担综合性的科技服务职能，运营经费多有政府直接资助，如美国小企业发展中心，其网络遍布全国，可以为科技企业提供包括互联网软件、科技开发、科技融资等多方面的服务；而营利性的科技服务企业多承担专业性的科技服务职能，不仅提供全方位的科技服务，还提供法律、会计、信息咨询等方面的深度服务，甚至直接与律所、风投公司合作开展相关的科技增值服务，典型的如圣荷西软件发展中心等。

（2）建立了完善的法律法规体系。美国、德国、英国等高度重视立法及完善，美国先后出台和实施《专利和商标法修正案》《小企业技术创新进步法》《联邦技术移转法》等一系列的法律法规，明确了科技服务企业的法律地位、权利和相关义务；而英国除了进行法律完善外，还注重营造良好的科技创新环境，出台《应用研究合同法》、《不公正合同条款法》和《竞争法》等法规，旨在鼓励科技创新避免技术垄断，通过这些法律基本建立起了从科技研发、技术咨询、专利申请和保护、技术测试、商业应用、技术转移和交易等完整过程的科技服务体系，有力的维护了科技创新的法律环境。

（3）重视政府购买科技服务的机制创新。为了加速科技成果的转化，美国建立了从“实验室”到“工厂”的服务流程，政府甚至可以直接参与科技创新。日本则建立了科技服务组织协调机制和扶持遴选机制，促进服务信息的共享和给与高新技术企业以特别的服务支持。英国的市场监测机制则凸显市场的真实需求，由科技服务企业负责甄别和进行项目投入并最终推向市场，其意图在于缩短技术开发与市场之间的距离，典型的服务企业如英国技术集团（BTG）。

总的来说，国内实践及面临的问题奠定了本文的研究基础，国外实践为我国政府购买科技服务的制度完善指明了方向。其突出的启示意义表现为：第一，要高度重视法律制度完善；第二，要注重综合运用经济、行政等多种手段进行调控，如税收、专项补贴等。第三，要拓展服务购买的方式方法。第四，要重视和加强服务购买的网络化建设。第五，要加强购买方式的制度创新。

2. 我国政府购买科技服务的制度完善。鉴于政府购买科技服务实践中存在的诸多问题，应当重点从如下几个方面进行制度完善：

（1）创新科技服务的政府购买模式。政府购买应当以促进中小企业科技创新为目标，坚持政府引导、市场主导、企业和社会组织承接的框架，我国目前的购买模式与美国、日本的初期相似，即法治不够健全、社会组织数量少、服务水平低、服务供给对政府的依赖性强。所以，政府购买应当综合借鉴国外的先进经验，打造适合我国当前科技服务发展的购买模式：多层次但有重点的政府购买模式。其核心体现为：第一，按照科技服务的专业和对政府的依赖程度制定不同的购买策略。凡适合由市场直接提供的，由政府向承接主体购买；既能由政府提供也能由市场提供的，政府有步骤的退出，并以向承接主体购买的方式提供给中小企业；完全依赖政府提供的，由政府采用财政、资助等形式解决。第二，政府结合当地中小企业的真实市场需求和迫切要求，指定服务购买的重点目录，并在征求中小企业的意见后进行公布。

（2）重视法律制度的设计与实施。政府购买服务与《政府采购法》、《招投标法》中的“政府采购”虽然都是政府运用财政性资金面向市场和社会的购买行为，但政府购买科技服务与政府采购则有所不同。在主体、客体、方式、复杂性程度上都具有不同的意涵。现有法律不足以规范政府购买科技服务中的各种行为。为此，应当进行专项立法，如制定《政府购买科技服务条例》《政府购买科技服务目录》，对承接主体的法律地位、权利保护、纠纷的解决予以明确规定。同时对于法律实施中的难题，要有针对性的进行法律完善和修订。

（3）完善科技服务市场，支持和促进承接主体的的发展。

第一，放宽科技服务企业、行业协会和民办非企业单位的准入限制，例如，逐步取消许可制，推广“登记制”；第二，加大对承接主体的财政投入和政策支持，确保减税、免税、税收抵免落到实处。第三，畅通承接主体与政府之间的联络机制，鼓励其承接政府职能转移，如允许其就购买服务的项目进行听证和质询

（4）加强政府购买信息平台建设。浙江、上海的信息平台建设走在全国前列，截至2012年浙江省共形成了各类科技创新服务平台80个，取得了良好的经济与社会效益，制度进一步完善的重点体现在：第一，明确信息公告的具体内容和程序。第二，指定信息发布的权威机构。第三，建立信息发布的责任追究机制。

（5）拓展政府购买科技服务的方式。购买科技服务的方式解决是如何购买的问题，我国已经开始了该领域的尝试，2012年9月，江苏省宿迁市首次实践创新券，随后该种服务购买方式被大力推广，浙江省长兴县在国内首创跨区域的创新券流通模式，并实现了与上海科技服务的直接对接。2015年上海市、深圳市推出科技创新券，鼓励中小企业和创业者购买所需要的科技服务，以降低准入门槛和研发风险。不断完善政府购买科技服务的方式方法应当不断简化申请流程，扩大受益范围和服务项目，努力使其涵盖创新链条中更多的环节，不应当有所有制界限、本地外地界限、国内外界限。

（6）完善监管体系，规制行政风险。政府购买存在较大的行政风险，尤其是在制度尚不完善的探索阶段，应当构建以政府监督为主线，承接主体自身为辅线、社会监督为补充的多层次监管机制。第一，强化事中与事后监管；第二，搭建有政府、承接主体、中小企业共同参与的综合监管体系，鼓励社会监督。第三，设立专门的政府监管评估机构，如《上海市中小企业服务绩效评估工作推进方案》，就指定由经信委下属的中小企业办负责评估监管事宜。第四，建立监管责任追究机制。

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基金项目：上海市哲学与社会科学规划课题“上海市破除行政垄断、推动公共资源配置市场化法律研究”（项目号：2014XAF004）；上海财经大学2013年度创新基金“城镇化背景下农村治理法律问题研究”（项目号：CXJJ-2013-388）。

作者简介：王凤岩（1987-），男，汉族，山东省淄博市人，上海财经大学法学院博士生，上海财经大学经济法与社会法研究中心助理研究员，研究方向为金融法、社会法。

收稿日期：2016-03-22。