元评估：我国高职教育评估亟待引入的制度架构

摘 要：在简析教育元评估要义的基础上，从我国高职教育评估的缺失与发展走向、委托代理理论以及国际经验的视角出发，论证在高职教育评估中引入元评估制度架构的应然性。基于新制度经济学视阈，提出在高职教育评估中引入元评估制度架构的策略，主要包括：一是营造元评估制度的文化环境；二是做好制度安排与“文本开发”；三是建构体制机制；四是选择诱致性与强制性制度变迁相结合的推进策略。

关键词：元评估；高职教育评估；制度架构；新制度经济学

作者简介：高文杰（1963-），男，天津市人，天津职业大学教授，研究方向为高等职业教育与应用数学教学。

基金项目：国家社会科学基金项目“十二五”规划2013年度教育学一般课题“‘后示范时期高职院校教育质量标准与评价体系研究”（编号：BJA130098），主持人：荣长海；天津市高等学校人文社会科学研究项目“高职院校教育质量标准与评价研究”（编号：20142522），主持人：李艳梅；天津市高等职业技术教育规划课题“面向天津国家职业教育改革创新示范区的高职教育评价标准与评价体系的研究”（编号：Ⅷ 113），主持人：高文杰。

中图分类号：G710 文献标识码：A 文章编号：1001-7518（2016）07-0052-06

高职教育评估作为质量保障的重要形式，已成为我国高职教育的基本制度设置。从逻辑上讲，既然高职教育评估是基本制度安排，那么元评估也应成为基本的制度架构。以往高职教育评估“高关注度”与“低美誉度”并存现象[1]，及其评估中不同方面缺陷的存在，其原因可能是多方面的，然而元评估的“制度性”缺失是其重要的原因之一。本文拟从评估实证和走向、委托代理理论与国际比较视角讨论在高职教育评估中引入元评估的应然性，并基于新制度经济学视角对元评估引入策略做出分析。

一、教育元评估简释

简单说来，“元评估”即是“关于评估的评估”。正如最早提出元评估概念的斯克里文所言，元评估就是对于评估、评估系统或评估机制的评估，即是将原评估作为评估对象，对原评估活动及评估者的表现进行价值判断，以期提升原评估的品质[2]。此外，许多学者也对元评估含义进行了探索，其中，斯坦弗比尔姆2001年从操作角度给出的定义被认为比较有代表性，即元评估是描述、获得和应用描述性信息和判断性信息的过程，这些信息包括评估的实效性、可行性、适切性和准确性，以及评估体系的性质、功能、完整或真实性、认可度及社会责任等，用以指导评估，并公开报告评估的优势与不足[3]。

元评估的内容与标准。自20世纪80年代以来，元评估研究的一个重要方向是元评估内容与标准的制定，其中具有代表性的团体包括斯坦弗比尔姆领导下的“教育评估标准联合委员会（JCSEE）”和美国评估学会。近二十年来，美国及其它国家所进行的元评估，大多采用JCSEE所发展的“教育方案、计划与教材评估标准”。其从五个维度进行元评估：其一，效用性标准。包括评估者的公信力，关注利益相关者，明确的目标，清晰的价值，可用的评估信息，有意义的过程与结果，及时恰当的交流与报告，注重后果与影响；其二，可行性标准。包括有效的评估管理策略，切实可行的操作程序，能协调各种利益需要，能高效利用有关资源；其三，适切性标准。包括回应并包容利益相关者的诉求，在协商的基础上签订评估协议，维护参与者的人权和法律权利及人格尊严，评估活动公开公正，在有关法律许可范围内公布评估结果，遵守财务管理制度；其四，精确性标准。包括合理的评估结论与决定，有效可靠的评估信息，明确的方案设计和恰当的情景描述，系统的信息采集、核检、确认及存储方法，合适的技术设计与分析，清晰的评估论证，有效的沟通与报告；其五，评估问责标准。书面报告应清楚阐明评估的目的、方案、流程、数据和成果，内部元评估需用以上及有关标准检验评估设计、流程运用、信息搜集和评估成果的责任，外评估需用以上及有关标准检验评估设计、流程运用、信息搜集和评估成果的运用，以及按有关标准开展内部元评估[4]。

二、高职教育引入元评估制度的应然性

在我国高职教育评估中引入元评估制度具有制度创新或变迁的意味。而引起制度创新或变迁的动因，按照新制度经济学著名学者戴维·菲尼的观点，包括潜在利益的驱动、原有制度格局的失衡和对预期收益的追求[5]。以此分析认为，以往高职教育评估体制下的评估低效、无效、合理性的缺失，评估体制中存在的“代理问题”，以及元评估的国际成功经验等，都昭示着在我国高职教育评估中引入元评估制度的应然性。

（一）评估的缺失与走向呼唤元评估

由政府主导的高职教育评估从2004年以来已进行两轮，但这两轮评估都存在不同方面的缺陷，综合学者们的相关分析，其主要反映在评估方案、评估实践和评估体制三个方面[6]。评估方案的主要缺失表现在：一是雷同于学科性高校的评估模式，不能很好地适应高职教育的特点与规律；二是评估方案分类指导性不够；三是评估主体问题，评估的组织主体是教育行政管理部门，其他利益相关者的参与程度偏弱或缺位，如缺少社会、行业、企业的参与。评估实践的主要缺失是：其一，许多院校在迎评或自评中“优秀情结”作祟，甚至不惜“虚假拟态”、造假做作；其二，评估目的与评估技术等不良导致自评信度与效度的低劣；其三，存在偏离与失范现象，如为外部评估的座谈、测评等进行“标准答案”、“技巧”预培训，又如人情因素干扰、接待专家过度等。评估体制的主要缺失表现在：其一，行政化色彩较浓，其他利益相关者的诉求关照不够；其二，评估组织的构成方式很难确保其“专业性”，评估过程与结果的信度与效度难以保障，致使常被社会诟病。分析认为，导致上述问题因素很多，但缺乏元评估的制度架构是一个绕不开的系统原因。

高职教育评估的发展走向呼唤元评估已成为基本的制度架构。尽管语境不同，但大部分研究都倾向于认为高职教育评估的基本走向是[7]：其一，实行政府主导下的多方共同供给评估服务的形式。政府主导主要指政府在法规制度框架下供给评估规则、整合资源、协调矛盾、提供服务与监管及其购买评估公共服务。其二，国家创造条件并制定激励政策，扶持通过市场方式来供给高职教育评估服务。如政府通过政策或经济手段扶持一些依托政府建立起的教育评估中介机构，扶持建立一些以行业协会为核心的专业认证评估机构，并制定相应的营利政策。其三，基本评估模式是学校自我评估、分类分级院校评估、行业参与的专业认证与评估、数据库为基础的常态监测、实质等效的国际评估。其四，适时引入国际教育评估机构与标准，鼓励有条件的高职院校参与国际评估或认证，促进高职教育评估与国际接轨。其五，评估行为的常态化、多场合运用与功能的强化。总体说来，高职教育评估发展趋势是评估主体的多元化、“准市场化”、模式内容多样化与国际化，以及政府角色逐渐从“主演”走向“导演”，从管理走向治理的嬗变。在这个趋势中，不同利益相关方的协调、评估科学性、评估的绩效性、结果使用的合理性等都是需要高度关注与把控的，而元评估的本质属性与功能决定了其在高职评估中引入的必然性。元评估并非一定能确保评估的各个层面和环节符合目的、规律和最优，但缺乏元评估制度架构的评估实际就像“盲跑”，在跑道上与偏离跑道都不得而知，而偏离跑道时又缺乏纠偏调控的机制。

（二）委托代理理论视角的应然性审视

从新制度经济学的视角看，教育评估涉及一个代理问题，需要监管的介入。我们知道，高职教育评估的方案设计、评估过程、评估结果的产生与反馈环节等都是由一部分人或评估相关人士组成的组织或机构来进行，可称之为评估人与评估组。从本质上说，高职教育评估主体是高职教育利益相关者，包括学生、学校、用人组织、政府与社会等，因此，评估人与评估组实质上是评估主体评估的代理者，从而会产生各种层面的委托代理问题。一般而言，政府常作为高职教育利益相关者的委托代理者来主导高职教育评估。政府主导的评估行为，如果委托给省市级政府机构来实施，由此形成一层委托代理关系；省市如果委托相关评估机构或组织实施，则又形成了一层委托代理关系。代理问题主要是指代理者不按照委托者的收益最大化行事，甚至损害委托者的收益。导致代理问题产生的原因是多方面的，主要有来自委托者与代理者信息不对称，委托者与代理者利益诉求的不一致性。代理主要有两类问题：一是道德风险，二是逆向选择[8]。无论哪种问题都会对高职教育评估的质量产生负面影响。按照新制度经济学的理论，可以设计激励约束机制来降低代理问题的发生与影响，但仔细分析发现，这些机制在元评估的框架中已均有所体现。从这个意义上说，在高职教育评估中引入元评估是克服代理问题的重要法宝。

（三）国际经验表明引入元评估是大势所趋

世界职业教育发达的国家都十分重视元评估。从某种意义上说，这些国家教育评估的发展也是依赖于元评估的发展，元评估就像航标，引导着教育评估走向健康之路。

在美国，教育评估的发展也是元评估的肇始与发展的过程。20世纪60年代以前，元评估以“自在之为”形式影响评估。在此之后，随着大规模的教育改革运动，评估开始走向繁荣，评估研究的焦点也从理论层面转向理论与实务层面研究的均衡。20世纪70年代以来，评估的专业化程度进一步得到巩固与提升。与此同时，评估的专业化与评估质量的诉求也催生了对评估方案、实施与评估流派、理论的评价，即元评估的需求。20世纪80年代以来，元评估的组织与评估标准也成长起来。从整体来看，在美国元评估是伴随教育评估发展而发展起来的，20世纪70年代是其走向成熟的转折点，具有标志性的工作是常态化的元评估与教育评估标准的诞生。元评估已成为美国教育评估的一项基本制度安排，元评估促进了教育评估的专业化与质量保障，元评估在美国的教育评估史中功不可没[9]。

荷兰则是将元评估置于国家层面，将其作为国家高等教育质量保障体系重要制度建构的典型代表。20世纪80年代后，荷兰进行了基于公共治理理念的高等教育管理体制的改革，实行高等教育质量的问责与鼓励自主发展政策，将高校的“自我调节、自治发展”作为政府引导高等教育的方法。在这种背景下，教育评估与元评估逐渐成为需要。同时在这个过程中形成以荷兰大学协会（VSNU）和高等职业教育学院联合会（HBO-Raad）两个非官方机构为基本评估组织的高等教育外部质量评估体系。政府则集中致力于对评估质量与过程的把控。其主要机构设置是在教育、科学和文化部下设立高等教育督导团，其主要职责定位是对高校评估工作的合法性与质效进行监督和复查，即元评估。2000年之后，在欧洲一体化及其高等教育区域划分的情境下，高等教育督导团的元评估被赋予新的功能，即在对外部质量评估与机构评估的基础上，还对认证机构的工作乃至高等教育评估系统的运作情况进行整体评价和调控。总体来看，荷兰的元评估是随着政府对高等教育管理体制的转变而逐步建立与并发展壮大，其中政府在元评估中的作用不容置疑，高等教育督导团代表政府实施的元评估，已经成为具有荷兰特色的元评估模式[10]。

教育元评估机制或制度在世界许多国家建立起来，除上述典型的美国与荷兰外，还有英国、加拿大、法国、瑞士、德国、澳大利亚及非洲等国家。元评估促进或改善了教育评估，进而发挥了提升教育质量等作用。

三、高职教育引入元评估制度架构的策略分析

基于制度科学视野，在高职教育评估中引入元评估制度架构的基本含义是：元评估应为高职教育评估系统的组成部分，元评估制度架构包括元评估的理念系统、规则系统、对象系统、执行机构与载体。理念系统是指要构建与元评估相适应的观念、文化、价值取向；规则系统是指实施元评估的规范；对象系统是指元评估制度涉及的范围、领域，这里的对象主要是指评估及其相关部分；执行机构是指实施元评估组织构成；载体是指元评估制度社会形态，一般采用规章较为合适。

如前所述，引入元评估制度架构具有制度移植、制度变迁、制度创新的意味。由此导出引入元评估制度架构的策略主要有以下四个方面：

（一）营造元评估制度的理念、文化环境

制度的理念是制度规则体现出的价值判断和目标定位，它是一定制度得以产生和存在的观念先导，是某种制度产生与存在的价值观念；每一种制度的具体安排都要受到一定制度理念的支配。粗略来讲，元评估制度的理念就是与元评估相关的认知、价值取向、观念等。具体可包括元评估的必要性认知，元评估的基本原则与目标、功能的认知，元评估操作的基本过程认知，元评估实施人员的资质与操守的认知，元评估的标准重要性、权威性的认知，元评估价值追求的认知等。

营造元评估制度的理念、文化环境宜采取的策略是：其一，利用大众传媒传播元评估理念文化。传播媒介可选择期刊、书籍、报纸、广播、电视与网络等，内容可涉及元评估的各个方面，以使包括相关人员在内的群体知晓元评估。其二，开展有组织的传播。所谓组织传播，是指在高职教育与教育管理机构内通过内部结构网络开展元评估理念的宣传、交流。可通过专题讲座、会议与学术交流等形式进行，也可通过内部传播媒体进行，如网络、微信、学报、校报等。其三，通过开展元评估学术研究与交流活动，传播相关观念。

（二）完善元评估制度资源，做好制度安排

在我国教育特别是高职教育系统中引入或构建元评估制度尚属于新生事物，实践与理论的准备都显得不成熟，这需要我们迎头赶上。就制度资源储备的要件而言，以为要做好：一是相关理论研究以形成主导的理论框架；二是在确立元评估的价值体系的基础上设计好元评估内部技术机制；三是构建与完善元评估制度的“文本开发”，特别是结合我国高职教育特色的元评估标准的开发制定。

应该看到，我国元评估理论研究还处于肇始阶段。因此，应加大关于元评估的研究力度，并在借鉴国外较为成熟的元评估理论的基础上，形成适合我国国情具有中国特色的元评估理论范式。元评估理论范式的形成标志是具有哲学层面的演绎，是有由基本概念、基本原理、学说等形成的知识体系，以及判断、解释与预测功能的价值体系。

本文认为，我国元评估的价值取向应当是：通过对包括评估方案设计、评估过程、评估结果的产生与社会输出，以及评估人员资质等在内的评估构成成分与操作各环节的分析、判断与评价，并提供问题解决方向，最终使教育评估回归其本质目标，并使其信度与效度等不断提升。

为实现这个价值选择，需要与之相配套的元评估组织与过程机制。其关键点是：其一，元评估组织的构成宜是“专业化”的机构，其成员属专业人士、专家，可根据需求建立以常设机构为主、临时机构为辅的元评估组织架构。其二，元评估过程要遵守一定规范以一定的评估标准为依据来进行，一般遵循“获取信息（理念的、行动的）——分析判断——形成结论——反馈相关组织”的基本程序。对上述两点，西方的元评估实践与理论都有较为成熟的成果，可广泛借鉴。

无论是元评估的内部运行规则还是元评估对于外部相关者的关系规则，都不仅需要前期的设计，还需要赋予一定的载体形式来呈现。作为制度性的元评估的规范、规则可采用的形式包括条例、意见、办法、决定、标准和规范等，文本责任主体可以是教育行政机构、学会或协会、元评估组织等，这需要根据元评估的体制机制来确定。与此同时，元评估制度资源准备的重要方面是将上述关系元评估的价值选择、组织与运作等内容按照适宜的载体形式进行“文本开发”。其中，元评估标准的开发则是重中之重，它是制度资源的核心与关键。

从国际元评估的实践看，元评估标准处于枢纽地位，因而建立符合中国国情的元评估标准有着重要的现实意义。以美国为代表的西方发达国家从20世纪中期便开始了对元评估标准的研发，经过半个多世纪的实践完善与学术进步现已日臻成熟，其中有许多普适的规律性东西值得借鉴，因而采用“拿来主义”原则，并运用自己的“眼睛与脑髓”建构适于我国的元评估标准是一条有效路径。其中，美国的教育评估标准联合委员会（Joint Committee）和美国评估协会（American Evaluation Association）所制定的元评估标准特别值得借鉴。

（三）做好元评估的体制机制设计

上述论及的主要是元评估运作中的内部机制，但还需要配套的外部体制机制。对此主要观点如下：

第一，建立政府主导的元评估制度。其核心要义是元评估的主体是政府，政府采取委托专业评估机构或自己设置的专门机构来实施，被委托的专业机构与政府的关系是委托代理关系，政府设置的专门机构可作为政府的代表。国际元评估的体制主要有两种模式：一种是以美国为代表的民间组织主导的元评估模式；一种是以荷兰为代表的政府主导的元评估模式。美国教育元评估是源于教育评估专业领域的主体需求，这是由美国教育管理体制的地方分权制、私立院校的普及以及教育评估的行业高自律性等背景原因导致的。荷兰教育元评估制度是在政府简政放权，实现教育管理模式由集权向调控转型过程中形成的。荷兰政府放弃直接评估和微观管理，司职于评估的宏观管控和质量鉴定，即所谓元评估。我国的教育评估等情形与荷兰有更多的“同质性”，以为借鉴荷兰模式更为合理，当然在这个过程中要结合我国的特色。选择政府主导的元评估体制还基于这样的考虑：一是我国高职院校的主体是国办性质的，元评估作为评估的“控制阀”、“最后守门员”，由非政府的其他社会组织来主导，其权威性、合法性与代表性是有所欠缺的；二是我国开展现代意义的教育评估的历史不长，专业的评估机构匮乏，元评估的研究与实施机构更是难觅其踪，因此，在我国开展具有开创意义的元评估，运用政府的行政推动是必要的。

第二，运行机制的确立。显然，元评估涉及到相关社会组织的关系运作、互动、信息的交流等，关涉的对象包括评估主体、评估实施者、被评院校、被评人员、院校办学组织等。在这个过程中，需要有一定的规则来调整它们之间的关联形式与走向，即所谓运行机制问题。这些机制包括元评估启动机制、元评估机构资质认证机制、元评估人员准入与资质认定机制、元评估行为与服务规范、评估申诉和仲裁制度等。评估启动机制要解决的问题，包括如何界定哪种教育评估一般要进行元评估，元评估的启动程序等之类的规则。元评估行为与服务规范一般是对元评估基本功能与元评估机构与人员的职业规约，如元评估的目标、基本依据与质量基本要求等。元评估机构资质认证机制与元评估人员准入与资质认证机制，主要是对元评估主体的专业性的约束，这是由于元评估是一项专业性较强、技术含量较高的智力工作的缘故。评估申诉和仲裁制度，是为“不良”评估提供一个“纠错”程序，是指被评对象对认为有失公允的评估行为和结果而向教育行政部门等提出申诉或者申请仲裁的行为。显然，评估申诉和仲裁制度是元评估体系的重要组成部分。

（四）把控高职教育元评估的推进策略

制度变迁可以有不同的方式，决定这些方式的因素既有客观规律性，也有人为选择性、设计性。采用何种制度变迁路径对于元评估制度的落实也有着重要的甚至是决定的作用。

根据制度变迁的主体来考察，可分为诱致性制度变迁与强制性变迁。诱致性制度变迁是指现行制度安排的变更或替代，或者是新制度安排的创造，是由个人或一群人，在响应获利机会时自发倡导、组织和实行。强制性变迁是指由政府命令和法律引入而实现的制度变迁，制度变迁的主体是国家及其政府。在现实中，诱致性与强制性制度变迁是很难划分开的，它们相互联系、相互制约，共同推动着制度变迁。两种制度变迁方式的优势不同，诱致性变迁主要依据一致同意原则或经济原则，因此遵从率较高；强制性变迁主要依据政府权力，时间速度较快，制度变迁成本较低[11]。

分析两种变迁方式对高职教育引入元评估制度架构的优劣性，笔者认为适宜采用诱致性与强制性制度变迁路径相结合的推进策略。其要点是：

其一，国家整体宏观上采用强制性制度变迁渐进式的组合模式推进方式，即所谓渐进式强制性制度变迁组合模式。采用这种制度推进方式，是指在一段较长的元评估制度架构形成中，在整体上，占主导地位的制度变迁方式是以政府为主体的强制性制度变迁，但也有渐进因素，即元评估制度整体架构落实要根据情况逐渐推进，而不是一蹴而就。另一方面，要实行核心制度和配套制度安排上的“时滞”先后策略，核心制度是元评估的实施安排，配套制度包括元评估组织与人员的“资质”或准入制度，政府购买元评估服务为主、需求导向为辅的市场机制等。同时，也要注意元评估制度推进的累积效应，即为克服制度对象的可能抵制而采取逐层推进、把握制度强度，最终使整个制度落实的方式。

其二，在微观上以推动诱致性制度变迁为引领，通过创新扩散和制度环境的营建促进元评估制度架构的形成。实施这种变迁模式，政府的作用也不容小觑，政府应是“触媒”与“伴娘”：一是政府要营造对高职教育元评估有利的舆论与政策环境，激发主体的内生需求；二是要善于发现高职院校中有元评估内生需求的个体或群体，并积极引导；三是搭建平台，提供“中介”服务，将优质的元评估资源引入进来；四是实施积极的干预政策，并根据需要购买或部分购买元评估服务；五是要善于总结元评估案例中的规律性东西，积极宣传，并利用政府“主渠道”优势传播推广，即所谓“典型引路”。

其三，在实施上述两种制度变迁模式的时间维度上，在整体上适宜采用诱致性制度变迁在前、强制性制度变迁在后的策略安排。前者主要作用在于对高职教育元评估制度架构进行试验，获取经验，降低包括高职教育组织在内的社会“免疫”，寻求最优路径等方面，同时也为强制性制度变迁奠定社会基础，降低制度变迁的社会成本。当然，还需把握好模式转换时机，前期过长，则降低了制度变迁的整体效率；前期过短，由于强制性变迁的低效性、内隐的破坏性及路径依赖的反制，也会降低元评估制度变迁的整体效率。

最后还需指出的是，在高职教育评估中引入元评估制度是我国教育元评估制度架构的组成部分，也就是说，高职教育评估中引入元评估制度也要以我国教育元评估制度与进程为背景，既要积极作为，也要考虑全局。

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责任编辑 宋庆梅