英国高教经费绩效评价机制研究

刘恩峰++刘红梅

摘要：英国高教经费绩效评价指标体系的形成缘于政府主导。同时有专门机构对绩效评价指标体系的应用与发展进行监管。该指标体系具有全面化、注重相对公平、可持续性及自我完善四个特征。主管部门在收集数据和计算指标数值时遵循信息化和便利化原则。绩效评价过程则遵循透明度原则，确保利益相关各方能够方便地应用评价结果。

关键词：英国；高教经费；绩效；评价机制

作为全球高等教育最发达的国家之一，英国在长期实践中，逐渐探索出一套成熟的高等教育运行机制。随着英国各地政府对高等教育事业拨付的经费数额逐年增加，政府、拨款机构、公众以及其他利益相关者对经费使用绩效日益关注。由此，英国建立并逐步完善了其高教经费绩效评价机制。Sizer（1992年）从监督、评估、对话、合理化以及资源配置等方面论述了绩效指标的功能。[1]Harvey（2005年）则指出英国高等教育的“质量”逐渐上升为与拨款和规模并重的议题。[2]高艳梅和赵国金（2013年）以政策变革为线索，介绍了英国高等教育绩效评估的实践。[3]黄丹凤与杨琼（2015年）对英国高校内部绩效管理的运作框架及其特点进行了探究。[4]曲靖（2010年）阐述了英国高等教育绩效拨款政策的演变。[5]宗晓华和陈静漪（2014年）对英国大学科研绩效评估政策的演变进行了回顾，并分析了其规制效应。[6]本文将从机构设置与人员配备、指标体系及其特征、实施评价与结果反馈三个方面对英国高教经费绩效评价机制进行探讨。

一、机构设置与人员配备

英国高教经费绩效评价指标体系的形成缘于政府主导。由于国家高等教育调查委员会（NCIHE）的推动，英国政府于1998年提出，拨款机构应制定一套适合高等教育部门的评价指标并在考虑机构多样性和需求多样性的前提下设定指标基准值。[7]1999年12月，英格兰高等教育基金管理委员会（HEFCE）发布了第一套绩效评价指标，并随着绩效评价范围的扩展逐年修订评价指标体系。自2004年起，英国高等教育统计局（HESA）负责发布高教经费绩效评价指标，指标体系沿用了1999-2003年的基本形式。①

与此同时，英国也设立了对上述指标体系应用与发展进行监管的部门。英国绩效指标督导组（UKPISG）每年召开2～3次全员会议，确保高教经费绩效评价指标在政策层面和技术层面的可行性。②督导组注重人员结构的多样性，以保证评价指标体系的客观性和全面性。其成员通常包括来自英国四大地区高等教育拨款委员会、高等教育统计局、政府部门、高教院所的代表以及其他与此项绩效评价相关的机构代表。③以2015年为例，督导组的15名工作人员来自14个部门（见表1）。

为获得必要的技术支持，督导组设立了专门机构——英国绩效指标技术组（UKPITG）。技术组每年至少召开两次全员会议，负责解决督导组在信息收集与数据分析过程中遇到的技术问题。④以2015年为例，督导组决定扩大高教经费绩效评价的适用范围，将继续教育机构纳入评价范围，技术组便积极推进与此相关的程序开发及信息整合工作。⑤

督导组在综合考虑高等教育部门涉及面广、变革频繁以及地区政策差异的基础上，对绩效评价指标的依据和目标、政策契合度、适用对象和使用方法进行全面审核。参与指标审核的人员来自高校院所及其他相关机构。在审核初期，通常由高等教育机构首先就指标体系的修订和扩展提出建议。在此基础上，全面审核通过以下流程开展：（1）相关文献回顾；（2）拨款机构及其他重要利益相关方访谈；（3）高等教育机构代表深度访谈；（4）面向更多相关机构与个人的在线咨询；（5）审议小组讨论与投票表决。⑥审核结束后，审核人员会向督导组提交详细的审核报告，作为开展后续工作的参考。

表22013年指标审核结果及应用情况

二、指标体系及其特征

英国高教经费绩效评价指标从学生资质与入学情况、就业去向、财务状况、校企合作、资产管理等多个方面对高等教育部门进行考核，以便客观地判断高等教育经费的使用效率和效果。根据这些指标开展的绩效评价能够为高等教育部门提供可靠信息，为同类高校院所之间进行横向比较提供基础，为管理层提供包括资金分配在内的决策依据，并有利于督促高等教育部门履行其公共责任。

总体而言，英国高教经费绩效评价指标体系具有以下几个特征。

第一，评价项目全面化。该指标体系以公共资金支持的高校院所为评价对象，全方位考察高等教育经费的使用绩效。该项评价制度实施初期，考核指标体系就已包括入学情况、弃学情况、学习模块完成情况、科研情况以及就业情况。随着评价机制的完善，资产指标和财务指标也逐步纳入评价体系。入学指标考察不同类别高校学生占适龄人口的比例，弃学指标考察尚未毕业的学生放弃学业的比例，学习模块完成指标考察高等教育机构非全日制学生的模块考试通过率。科研指标考察年度科研绩效。就业指标考察学生离开高校院所之后的就业去向。资产指标考察高校院所的资产管理、利用以及环保情况。财务指标则考察高校院所的财务收支、透明度及可持续性。随着高校经费使用绩效评价的开展，上述项目的评价视角也在不断扩展。以科研经费使用绩效为例，早期评价指标主要包括论文数量和发表层次等。但实践表明，片面强调数量和层次可能导致高校陷入“论文大学”的困境，忽视其他重要方面。因此，在2014年绩效指标审核完成之后，英国绩效指标督导组已经着手开发全新的科研经费使用绩效评价指标。

第二，注重相对公平。指标体系的这一特征体现在两个方面：（1）指标体系的每个评价项目均包含多个二级指标甚至更多层次的指标，结合高等教育发展的实际情况，对一些项目“分门别类”进行评价。以入学指标为例，该指标不但计算大学在校学生占适龄人口的比例，而且重点考察以往入学率偏低的群体接受高等教育的比例。⑦（2）在综合权衡的基础上确定每个细分指标的基准值。在高教经费绩效评价指标颁布之初，就有舆论认为这套指标体系可能导致公众直接根据评价结果对高等教育机构进行排序——事实上，不同高校院所之间存在显著差异，对绩效评价得分直接进行比较缺乏合理性和科学性。为了解决上述问题，主管部门规定将绩效评价总分和各项指标得分的基准值作为参照标准。在按所处区域、学生类型以及院校类型等标准对高等教育机构进行分类的基础上，根据重要程度对各项指标赋予相应权重，计算出绩效总分及指标得分的基准值，各类高校院所将其作为比较的基础。⑧也就是说，该评价体系更注重相对公平，一所高校的绩效得分与基准值比较，更容易反映出这所高校在与其条件和环境类似的高等教育机构中的相对位置及发展速度。 第三，注重可持续发展。英国高教经费绩效评价指标体系充分考虑了高等教育的市场化、多样化、动态化发展趋势，并认识到信息时代数据收集工作的便利性和广泛性，本着可持续发展的原则对指标体系进行完善。2013年指标审核报告指出8项事宜应考虑纳入绩效评价范围，包括地产股票及其使用、基础设施（含人员配备）利用、环境可持续性与碳排放、学生素养与学习成绩、威尔士语言准备（仅适用威尔士高等教育机构）、财务可持续性与行政效率、教学科研质量及学生实习情况。[8]上述绩效评价指标重点考察教学基础设施配备是否充足、教学科研场所是否充分利用、在运行过程中是否注意减少碳排放量、高等教育机构与产业部门的合作情况、在国家战略学科开展高质量教学的能力、教与学的可持续性、财务透明度以及高等教育机构实际运行成本等。endprint

第四，指标体系自我完善具有制度保障。英国高教经费绩效评价体系遵循了“信息透明—征求意见—全面审核—及时修订—自我完善”的模式。英国高等教育经费从分配到使用再到绩效评价都体现出高透明度的特征。正是这样透明的做法使得有关各方能够很容易地获取想要了解的数据和其他资料。而对高教经费绩效及其评价指标体系感兴趣的机构和个人均可通过督导组发起的网上咨询等途径传递其意见和建议。在此基础上，督导组会及时组织人员对现行指标体系进行全面审核并参考审核报告对指标体系进行适当修订。随着督导组向有关各方征求意见和建议并推动审核工作的开展，到2014年该指标体系先后经历了11次修订和扩展。重点修订内容包括：收集数据的种类、部分指标定义及计算方法；就业指标和弃学指标；非全日制学生分类；高等教育普及率的核算方法；学科领域和入学资质分类；“大学生离校后的去向”问卷设计。⑨

三、实施评价与结果应用

高教经费绩效评价指标体系在英国应用广泛。在英国高教经费绩效评价指标发布之初，评价对象仅限于英格兰高等教育基金会、威尔士高等教育基金会和北爱尔兰就业与学习部拨款支持的高等教育机构。2000年，苏格兰高等教育基金会拨款支持的高校院所也被纳入评价范围。自此，绩效评价的范围涵盖英国四大地区接受财政拨款的所有高校院所。平等入学办公室开展的调查表明，到2013年英国所有高等教育机构中至少有80%采用高教经费绩效评价指标中的一个或多个作为制定未来发展战略和具体措施的依据。[9]英国高教经费绩效评价体系虽然包含多个指标，但主管部门在收集数据时遵循信息化和便利化原则，使得高等教育机构能够迅速了解评价结果。这一过程主要包括三个步骤：首先，高等教育统计局组织相关机构人员进行培训并提供电子教程，确保数据录入人员了解所使用的信息系统；其次，各机构负责数据录入的人员获取信息系统的登录授权；第三，在学年结束后按规定时间录入数据。⑩由于各项指标的计算公式已经包含在信息系统内，因此在提交详细数据后，系统会自动生成各项指标值并提供相应的基准值。通过与基准值的对比，各类高校院所能够迅速和全面地了解本机构在同类部门中所处的位置。

高等教育统计局获取的所有数据均会提交给政府有关部门和基金委员会，为其提供决策参考。除高等教育机构之外，高等教育统计局的评价结果还被董事会、规划、注册以及财务管理人员、专项课题研究者、新闻媒体、银行、地方社团以及学生广泛使用。上述统计数据也会以免费在线查询、出版书籍等形式公开发布。学术机构、商业部门及其他人员可以通过定制数据服务获取所需信息。对于需要回传大量数据的机构，高等教育统计局也提供了专门渠道——“海蒂”在线信息管理工具。

绩效数据的公开有利于同行及社会公众对高校院所的客观评价，从而影响其声誉，最终促使其实行整改措施。调查结果表明，高校院所在制定战略、分配资源以及颁布政策措施的过程中，通常会直接或间接参考其高等教育经费绩效评价结果及其与相应指标基准值之间的差距。2007年发布的绩效指标审核报告指出，英国大部分高校院所会根据上述绩效评价结果来确定内部发展总体目标、学术目标以及教学支持部门发展目标，并将目标实现情况作为其年度内部自查的重要议题。[10]在诸多指标之间，高等教育机构通常根据其发展理念、长期战略与短期目标来确定对哪些指标予以重点关注。例如，与公平入学办公室签署《入学协议》（Access Agreement）的英格兰高等教育机构特别关注其入学指标的评价值以及与基准值之间的差距；与苏格兰基金管理委员会签署《成果协议》（Outcome Agreement）的苏格兰高等教育机构尤其重视学习模块完成指标和就业指标；而在以往学年绩效评价中财务指标得分偏低的高校院所则更加关注考察财务可持续性的指标。[11]对公共管理部门而言，高教经费绩效评价结果从整体上反映出高等教育部门存在的意义与价值。绩效评价指标的使用并不孤立，管理部门通常结合其他测评、数据与信息反馈，作为对特定高等教育机构进行规制或扶持的依据——包括教学资金分配、学生支持措施等方面。对媒体而言，绩效评价结果每年都会提供大量素材。例如，入学指标经常会引发媒体关于英国人口社会流动性的广泛报道，指出传统低入学率地区的学生很多来自社会弱势群体，并且在对学生有诸多资质要求的高校院所中所占比例显著偏低——公平与效率长期以来都是媒体关注的焦点。[12][13]对学生而言，绩效评价结果可以帮助其了解高校院所特定学科和专业的发展概况及相对位置，并从媒体报道和公众问询中了解意向院校实行的专业教育与劳动力市场的对接情况。

四、启示

英国高教经费绩效评价机制在以下几个方面对我国高等教育机构及其管理部门具有借鉴意义。

第一，重视高教经费绩效评价。我国高等教育机构运行多年以来，在经费使用方面形成一种“虎头蛇尾”的消极倾向。在申报各类基建项目、科研项目以及学生支持项目时，耗费大量精力。获得经费支持之后，在经费的使用过程中往往规划不够精细，到经费用尽时又很少对资金的使用效率和效益进行全面、客观的评价。尽管高校也会进行定期和不定期的财务审计，但财务审计大多针对材料的完备性、做账的规范性、收支的合法性等问题，鲜有涉及经费使用效率的内容。评价一所高校，不应只关注它在哪些方面有所建树，还应关注它投入了多少成本，从而了解经费使用绩效。从长远来看，经费使用绩效评价有利于促进高校各类资产使用效率的提升。从这个角度看，我国应更加重视高教经费绩效评价及相应的制度建设。

第二，完善高教经费绩效评价指标体系。近几年，“绩效预算”成为我国学者广泛探讨的热点。然而，具体到高校层面，仍然缺乏一套系统、科学的经费使用绩效评价指标。以往学者探讨的焦点集中在高等教育的绩效，将毕业生人数、毕业生就业率/升学率、英语四/六级通过率、学生参加科技文化竞赛获奖层次及数量、公开发表论文数/专著数、论文/专著获奖层次及数量、引进高层次人才数量等内容列为主要指标。上述指标对高校运行绩效的考察显然是不全面的。首先，在统计教学成果的同时，还应核算为支持和辅助教学活动所投入的成本，从成本—收益分析的角度了解高校教学活动的运行效率。其次，在可持续发展理念广泛传播的时代，应当以开放的视角，从资产使用效率、行政成本以及环境成本等方面综合考察高等教育机构的经费使用绩效。再次，绩效评价制度设计应遵循透明度、客观性和便利性原则，为制度自身的不断完善创造条件。endprint

第三，促进绩效评价体系的自我完善。提高透明度是高教经费绩效评价体系实现自我完善的前提。只有利益相关方及社会公众能够便捷地获取信息并有畅通的渠道传递其意见和建议，绩效评价体系自身存在的问题才会在不断地思辨中变得明晰。发现问题后，要有相应的校正机制。例如，在年度审议时对引发广泛关注的评价指标及其计算方法进行重点审核，并将审核结果及时向主管部门通报。主管部门则应就审核结果采纳与否进行决策，并通过网络、报纸等媒介及时公布其结论。上述“全面审核—发现问题—解决问题”的良性循环形成之后，高教经费绩效评价机制的自我完善能力则随之提升。

第四，对高校的绩效评价应“分门别类”。正如英国主管部门为防止公众根据绩效评价得分对高校简单进行排序而设定各项指标得分及绩效总分的比较基准值，我国对高校院所的考核评价亦应考虑其实际情况。无论是基础设施、教学水准、科研层次还是师资培养、学生质量，年度经费超过百亿元的高校与年度经费不足五亿元的高校就上述项目直接进行比较，都显失公平。我国已经连续发布14年的“中国大学评价”系列丛书评价的是高校的综合实力，而经费使用绩效考核的恰恰是高校消耗了多少成本、取得了多少成果，即从投入—产出的视角对高校运营绩效进行评价。对经费使用绩效进行评价时，高校院所是按地理区域、所获经费、办学层次还是累积实力进行分类，则又是一个新的课题。

注释：

① HEFCE.UK Performance Indicators in higher education.http：//www.hefce.ac.uk/data/ukpi/。

② HESA.UKPIs： Governance of UK Performance Indicators.https：//www.hesa.ac.uk/pis/PISG。

③ HEFCE.UK Performance Indicators Steering Group.http：//www.hefce.ac.uk/data/ukpi/ukpisg/。

④ HESA.UKPIs： Governance of UK Performance Indicators.https：//www.hesa.ac.uk/pis/PISG。

⑤ HEFCE.Circular letter 17/2015： Invitation to comment on future changes to the UK Performance Indicators.http：//www.hefce.ac.uk/pubs/。

⑥ HESA.UKPIs： Governance of UK Performance Indicators.https：//www.hesa.ac.uk/pis/PISG。

⑦ HESA.UKPIs： Widening participation of under-represented groups （tables T1，T2）.https：//www.hesa.ac.uk/pis/urg。

⑧ HESA.UKPIs： Adjusted sector benchmarks - technical notes and detailed information.https：//www.hesa.ac.uk/pis/benchmarks。

⑨ HESA.UKPIs： Changes to the PIs.https：//www.hesa.ac.uk/pis/changes。

⑩ HESA.About HESA.https：//www.hesa.ac.uk/overview。

参考文献：

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[2]L.Harvey.A History and Critique of Quality Evaluation in the UK [J].Quality Assurance in Education，2005，13（4）：268.

[3]高艳梅，赵国金.当代英国高等教育绩效评估研究及借鉴[J].中国高等教育评估，2013（2）：57-61.

[4]黄丹凤，杨琼.英国高校内部绩效管理模式探析[J].复旦教育论坛，2015（2）： 87-93.

[5]曲婧.英国高等教育科研经费绩效拨款研究[D].华中师范大学，2010.

[6]宗晓华，陈静漪.英国大学科研绩效评估演变及其规制效应分析[J].全球教育展望，2014（9）： 101-111.

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[10]HEFCE.Review of Performance Indicators： Outcomes and Decisions [R].London： Higher Education Funding Council for England，June 2007.

[11]QAA.Outcomes from Institutional Audit - Progression and Completion Statistics [Z].Gloucester： Quality Assurance Agency for Higher Education，2008.

[12]A.Milburn.University Challenge： How Higher Education Can Advance Social Mobility [R].London： Independent Reviewer on Social Mobility and Child Poverty，October 2012.

[13]SMCPC.Higher Education： The Fair Access Challenge [R].London： Social Mobility and Child Poverty Commission，June 2013.

（责任编辑陈志萍）endprint