构建完善的城市综合防灾减灾体系

孙永辉 王秀娟 张素红

近年来，建立城市防灾减灾体系的重要性和紧迫性已越来越引起各级各地政府部门的高度重视，通过科学合理规划和严格规范实施，有效防范和降低灾害给人们的生产生活造成的损失。本文以参与编制的《兰考县城市综合防灾专项规划》为例，从构建防灾减灾体系入手，围绕城市防灾减灾的组织体系、运行机制、恢复重建体系、应急预案体系，进行综合分析，提出建立综合防灾减灾体系在指导城市防灾减灾整体运行上的核心指导作用，是城市防灾减灾和恢复重建等各项工作的重要串联线，以期为其他县市在建立综合防灾减灾体系方面起到一定的参考作用。

一、兰考县防灾减灾体系现状

在兰考县现行的政府架构中，与防灾减灾管理体系相关的直接机构包括三大类十个部门：全权负责灾害管理事务的政府办公室；负责灾害监测预报等预警和管制任务的有民防局（人民防空办公室），科技局下属的地震办公室，气象局、河务局和安全生产监督管理局；负责抢险救灾等灾害防控任务的有消防大队和公安局；负责灾后救助等安置工作的有民政局和卫生局。

二、存在的主要问题

近年来，虽然兰考县的防灾减灾工作取得了一定成绩，但是面对日趋严峻的防灾减灾形势，兰考县的防灾减灾能力与人民群众的需求还存在一定差距，主要表现在：

一是防灾减灾工作管理体制、协调机制和投入机制不健全；二是由于负责管理的部门多，造成职能分散，资源不能共享，责任落实和监督考核亟待完善；三是监测基础条件差，监测能力不强，群测群防的网络平台亟待健全；四是由于缺乏相应的防灾减灾综合规划，部分城区的防灾减灾设施不能满足要求，防灾减灾的基础设施能力明显不足；五是应急救援体系尚不完备，应急预案编制工作滞后，应急救援能力亟待提高；六是宣传教育活动少且形式单一，防灾减灾知识宣传不够深入，亟待提高公众的防灾减灾意识和避险自救能力。

三、综合规划防灾减灾体系

（一）综合防灾减灾的组织体系

在开展防灾减灾的工作中（图1），综合防灾减灾的组织体系起着至关重要的作用。通过调查走访，为便于防灾减灾工作的管理和协调，市县一级一般都由政府部门设立专门负责防灾减灾工作的机构，以提高政府部门对突发灾害的应对能力。目前，虽然兰考县初步建立了相对完善的防灾组织体系，搭建了综合防灾组织体系的基本框架，但是由于体系不够完善，在实际工作中暴露出了诸多问题与不足，需要对原有的组织体系进一步完善，尽快建成科学的综合防灾减灾组织体系。

针对兰考县现行的综合防灾减灾组织体系，一是设立兰考县综合防灾管理委员会，由县长、主管副县长、各相关单位负责人、防灾减灾专家，共同负责综合防灾减灾工作的组织与实施；二是设立兰考县应急指挥中心，中心下设管理防灾指挥部、应急处置指挥部、恢复重建指挥部，作为综合防灾减灾委员会的直属机构与具体组织实施机构，全面负责综合防灾减灾工作；三是防灾指挥部主要负责各种灾害的监测和防治工作。当综合灾害监测网监测到灾害即将发生或已经发生时，将灾害信息及时传输至预警信息发布平台，发布预警信息；四是应急处置指挥部下设综合灾害应急联动中心，作为全县应急处置工作的总体调动与协调中心。当灾害发生时，全县各相关部门有责任和义务，配合应急联动中心的应急救援工作。应急联动中心应急信息发布通知、人员疏散管理、联合指挥协调、救灾资源调度分配、灾害信息动态采集，统一进行高效、联动的紧急救援工作；五是恢复重建指挥部负责灾害损失数据的统计分析工作，维持秩序短期恢复、救灾设备物资管理、灾民救助安置管理、灾害补助损失赔偿，统一组织实施灾后恢复重建工作；六是各乡镇、街道和有条件的村（社区）应根据灾情，建立综合防灾减灾领导组织体系，形成上下贯通、统一指挥、统一调动的高效联动的灾害管理组织体系。

（二）综合防灾运行机制

1.定期进行“拉网式”隐患排查（图2）。当某一地区发生灾害时，应及时对受灾影响的区域进行“拉网式”隐患排查，力争最大程度降低灾害隐患漏查率，同时对排查到的灾害隐患进行实时监测，将信息及时传递给相关部门，比如，气象部门可以直接将暴雨信息传递给地质灾害防治管理部门。

2.相关部门应联合对灾害进行风险评估和链性分析，对灾害隐患进行防治。当隐患勘察、灾害监测过程中发现灾害险情或者灾害已经发生时，应立即报告应急指挥中心。应急指挥中心要立即通知、组织相关部门，进行救援救助和恢复重建。防灾减灾信息应及时输入综合灾害信息数据库，为综合防灾减灾工作的运行，提供基础数据。

（三）灾后恢复重建体系

恢复重建指挥部（图3）应全面协调交通、城建、卫生、水利、电力、燃气、电信、环保等相关部门，进行生命线系统恢复、防治疫病、防治环境污染等工作。通过多种形式，广泛争取社会救助和政府救助，对灾民进行转移与安置，对救援物资进行统一监管，切实将救援物资发放给灾民。同时，还要注意加强对灾民的心理救助与司法救助，通过建立完善的心理救助体系，加大对灾民的心理救助力度，使灾民早日走出灾害造成的心理阴影。恢复重建指挥部要依据灾害调查评估小组提交的报告，对灾区恢复重建能力、可利用资源、征用物资等进行科学评估，并在此基础上制定切实可行的恢复重建方案和补偿标准，及时有效地开展灾后恢复重建和物资补偿等工作。恢复重建指挥部要及时成立灾害调查小组，负责对灾区恢复重建的能力、恢复重建可利用的资源、征用重建物资等进行调查评估，为制定恢复重建方案提供依据。在恢复重建的工作中，指挥部要加大对资金和建设工程的使用和质量监管。同时，恢复重建指挥部还要对灾害成因、性质、损失等进行详细调查，撰写调查报告并给出预案改进和相关责任追究建议，之后将调查报告递交县综合防灾委员会，通报相关部门和个人，并将灾害信息纳入综合灾害信息数据库。在具体实施的过程中，相关部门要及时跟进，对灾害调查评估过程中的瞒报、漏报予以严处。

（四）应急预案体系

一是要将综合防灾作为关键内容，纳入城市总体规划，并以此为基础，制定切实可行的综合防灾专项规划（图4），重点是基于灾害之间的相互关系对自然灾害、人为灾害和环境灾害，进行综合有效的防御。二是以综合防灾规划为基准，制定灾害防治规划体系（总体防治规划-专项防治规划-现场防治规划）；应急预案体系（总体应急预案-专项应急预案、保障应急预案-现场应急预案、现场保障预案）；恢复重建方案体系（总体方案-专项方案-现场实施方案）等。三是所有的企事业单位和高危行业，应根据城市综合防灾减灾体系的专项规划，参照政府一级的防治规划、应急预案和恢复方案，制定适合本单位和本行业的灾害防治-应急-恢复方案。

四、制定综合防灾减灾体系政策建议

第一，建立完善的城市综合防灾减灾与公共安全控制技术指标体系，用以制定或修订城市防灾减灾与公共安全规划，指导城市防灾减灾与安全建设和管理。

第二，强化和完善城市防灾减灾的管理体系，打破各自为政的管理模式，建立有效应对城市各种灾害，包括检测、防御、救援和恢复重建的统一指挥、协调配合、应急联动的城市防灾减灾管理运行体系。

第三，完善城市防灾减灾与公共安全规划体系。在分项防灾减灾要求的基础上，合理规划、统筹安排应急指挥中心、应急通道、应急避难场所、应急救灾物资储备、生命线工程，对危险品设施选址和建设用地的防灾适宜性提出总体要求。

第四，在城市综合防灾减灾规划的基础上，结合城市分区规划、详细规划，针对城市重要城区、社区、大型厂矿区，制定防灾减灾规划设计并提出规划管理要求，形成从城市到社区的防灾规划系统，并将防灾减灾规划系统纳入城市规划一并实施。

（责任编辑：李静敏）