从政治势能到治理效能

盛志宏 李雨明

摘要：在社会治理领域，“运动战”是中央的政治势能向地方政府治理效能转换的实然路径。以一个流域水环境综合治理工作指挥部为例、基于“结构—技术—行为”的分析框架探讨政治势能转化为治理效能的内在逻辑，结果表明：党政联合的指挥部通过科层再造捆绑条块部门，构建地方政治利益联合体，明晰责任分工、整合治理资源并缩短控制链;治理技术嵌入指挥部体系，为效能的转换提供工具支撑，使治理的效率和适应性得以提升，缓解信息不对称并实现持续的政治动员;组织与技术互动重塑治理行为，协同化、精确化和差异化的治理行为使治理效能得以实现。政治势能和激励的耦合能够为基层治理提供动能，但要将动能转换为效能需要进行针对性的组织创新并甄选恰当的治理技术，进而结合地方性因素发挥治理实践的自主性和创造性，使政策有效变现。

关键词：政治势能;治理效能;运动战;指挥部;中央环保督察

基金项目：国家社会科学基金项目“社会组织参与社会治理的模式研究”（19BZZ054）

中图分类号：D63    文献标识码：A    文章编号：1003-854X（2021）12-0032-08

一、问题的提出

黨的十八大后，中央将生态文明建设纳入“五位一体”总体布局中，强调生态环境建设的政治信号凸显。党的十九大把污染防治列入“三大攻坚战”的战略中，由此中央的政治势能使地方生态环境治理进入战役攻坚阶段。“攻坚战”逐渐成为地方政府推动生态环境治理的政治话语，意味着当下紧迫、失序的治理情境需要精确化的资源倾斜、目标取舍和潜能激发来应对①。究其根本，攻坚战的实质是党政体系为实现特定的治理目标而开展的长期“运动战”。“运动战”是集中优势兵力，以正规兵团攻克战略目标和战术目标的动态过程②。社会治理领域的“运动战”是对国家革命与建设历史经验的总结与应用。与之相契合的是，“政治势能”是中国共产党在长期革命和建设过程中积累的制度资源，体现着中国共产党内在的治理图式③，与社会治理领域的“运动战”存在着必然的内在关联，“运动战”可以说是政治势能转换为治理效能的实然路径。

生态领域的“攻坚战”是在当代中国社会转型过程中剖析和认识中国的一个较好的切口。以人民为中心是攻坚战的内在价值，攻坚战旨在解决风险问题、民生问题和环境问题，切实解决人民关切的核心问题，实现人民利益的最大化。生态环境治理“运动战”也是未来社会治理中长期存在的话语体系。在生态环境治理领域，中央层面释放政治势能使地方产生环境治理的动能，从而集中地方“正规军”精准、有效地执行政策而产生治理效能。“运动战”是政治势能向治理效能转换的关键。

革命战争时期传承下来的运动战模式，充分彰显了党领导军事在组织、动员和协同等方面的巨大优势。然而，在社会治理领域，学界对于“运动战”的具体实践研究还较为薄弱，如何集中“优势兵力”实现治理攻坚的战略目标值得深入考量。因此，本文试图在地方污染防治攻坚战的具体场景中探讨政治势能转为治理效能的内在逻辑，尝试回答以下问题：社会治理领域中“运动战”的组织体系是怎样架构的？组织体系通过哪些具体的治理技术与工具来实现预期目标？治理实践的行动过程与最终效果是怎样的？

二、案例介绍和分析框架

（一）案例介绍

A区地处岭南区域，为Y市的中心城区，全区总面积464平方公里，总人口78.63万人，管辖8个镇（街）、49个社区和59个行政村。N江流域（A区段）水量少且环境容量小，主要污染源为畜牧养殖业污水和生活污水，而畜牧养殖业是A区的支柱产业，涉及大量农民的生计问题。

2016年7月，中央环保督察组进驻G省开展生态环境保护督察工作，在督察反馈意见中把“N江治理工作推进疲弱”列为G省生态环境损害责任追究问题。为推动N江流域治理，A区政府成立“流域治理领导小组”，领导小组制定了相应的治理政策，但在执行过程中应付了事，治理政策流于形式。截至2018年5月，10项整改任务仅完成4项，其余6项推进缓慢甚至停滞不前：2个工业园区未完成污水处理设施建设;138个违规直排口未按要求取缔;既未按要求划定重点支流畜禽禁养区，也未制订支流污染治理方案;已建成的3个镇级污水处理厂处于“晒太阳”的状态;禁养区养殖场清拆任务完成率仅为10%;中央拨付的3650万元专项资金闲置8个月。总之，“流域治理领导小组”的治理行为未能改善N江流域的水质状况，N江2018年上半年平均水质为劣Ⅴ类，成为G省唯一丧失使用功能的劣Ⅴ类水体。

2018年6月4日，Y市党政负责人被国家生态环境部约谈，约谈指出：“Y市没有从‘讲政治’的高度对待中央环保督察整改工作，2017年流域治理任务皆未完成，态度消极，措施不力。”④ 同时，中央环保督察组对G省第一轮中央环境保护督察整改情况开展“回头看”工作。“约谈”和“回头看”发出确切的注意力分配信号，引导地方政府关注N江流域治理工作。约谈次日，Y市召开市委常委会会议，会议将N江流域治理工作列为当前Y市的重大“政治任务”。6月8日，Y市召开政府党组扩大会议暨环保约谈会，把政治势能传递至相关职能部门和各县市区。6月14日，A区党委和政府联合发文，成立“A区N江流域综合治理工作指挥部”，把N江流域治理任务列为A区的攻坚工作，制定了“N江流域水环境综合治理攻坚方案”和“N江流域水环境综合整治达标方案”，明确2020年N江A区段X江干流断面要稳定达到Ⅳ类水质。此后，在不到2年的时间里，通过指挥部的综合领导与协调，流域治理取得了显著的成效。正如表1所示，从2018年下半年起，X江干流的断面水质逐渐改善且趋于稳定，充分体现了指挥部治理措施的有效性。2020年5月，中央生态环境保护督察办公室将N江流域治理列为“督察整改看成效”的典型案例。

为了获得第一手资料，笔者于2018—2019年期间三次前往A区进行实地调研，对分管副区长、环保局局长等多名官员和工作人员进行深度访谈。其后，又通过网络和电话进行多次跟踪回访，对后续治理过程持续跟进。本案例的特征体现在以下几个方面：首先，在所有约谈对象中，生态环境部唯独对Y市使用了“讲政治”的话语，“讲政治”的信号嵌入使得流域治理任务具备了强大的“政治势能”，进而促使党委介入其中;其次，党政联合的指挥部是政府主导型领导小组的升格形态，“攻坚战”的紧迫性促使其治理行为必须具备更强的针对性和科学性;再次，攻坚战战线长的约束使指挥部在治理的过程中更加重视组织结构的塑造和治理技术的运用，呈现出结构、技术互融的特征;最后，指挥部的行动能力与先前的治理行为呈对照态势，能够更好地体现政治势能对地方政府的影响。

（二）分析框架

在中央政治势能的倾注下，地方政府成立指挥部对流域进行综合治理。在调研过程中发现，指挥部的治理过程呈现显性的技术与结构特征，进而促使关键行动者的治理行为发生转变，最终推动流域治理产生效能。基于案例的特征，本文构建“结构—技术—行为”的分析框架。

组织结构、治理技术和行为效能之间的关系具有复杂性和互依性，结构的匹配度、技术的复杂性与执行的专业化三者之间相互呼应⑤。组织是集体行动的系统，其结构是集体行动过程中运动的实体。组织的结构性特征决定行动的路径，尤其在科层结构复杂和利益多元化的情形下，行为更是难以逃脱结构的影响⑥，结构约束行动者按照预定的技术指向和行动目标选择行为。技术是与结构相联系的程序化要素，为连接治理行动提供支撑⑦，“触发”组织结构和治理行为的变革⑧。行为则是治理行动的执行表现，行动者会适应技术和结构的需求选择行动路线⑨。换言之，结构是行动的约束性条件，技术则是行动的中介载体，为行动提供便利和支撑，结构与技术的互动影响行动者的行为⑩。故此，本文从G省A区N江流域水环境综合治理工作指挥部的组织结构、治理技术和治理行为三个维度进行实证研究（如图1所示），探析政治势能转换为治理效能的过程。

三、科层再造：效能转换的组织结构

生态环境部“约谈”传导功能性政治势能，中央环保督察组“回头看”传导层级性政治势能，两者叠加构成复合型政治势能。复合型政治势能跨层级传导至A区，使N江流域治理成为A区党委最大的政治，长期性和规划性的流域治理“运动战”得以启动。2018年6月14日，A区党政联合印发《关于建立A区N江流域水环境综合治理工作指挥部的通知》，把“流域治理领导小组”升格为“综合治理指挥部”，复合型政治势能使指挥部有机地聚合各方行动者，成为集中“优势兵力”攻坚克难的枢纽。

（一）党政同责：部门捆绑

攻坚战所配套的组织结构是治理行动突破政府科层的内在需要。面对紧迫的政治任务，党委权威嵌入指挥部，构建了党政复合的组织形态。指挥部由区委书记担任总指挥长，区长任指挥长，这与以往A区环境治理工作均由区长总体负责的惯例有着显著的差异。究其根本，是复合型政治势能、“一票否决”的考核办法和“党政同责”的主体责任叠加而成的压力促使党委嵌入行政治理体系，把行政科层体系无法解决的流域治理攻坚战转化为首要的政治任务。在复合型政治势能的压力下，A区党委书记挂帅总指挥长构建“党的领导在场”，通过政治动员、政治整合和政治激励，发动流域治理的“运动战”。如图2所示，指挥部的组织体系由领导系统、成员系统、监督系统、工作组系统和水质监测系统组成。指挥部的组织架构由科层体系型变而来，通过捆绑条块部门而缓解部门割据和本位主义，进而保障治理效能有效的转化。指挥部的组织架构包括垂直的层级关系与横向的协同关系，垂直的层级关系主要体现在指挥部内部的委托—代理关系中，而横向的协同关系主要体现为“条”的专业性与“块”的整体性之间的整合。

就垂直的层级结构而言，指挥部体系通过构建三重委托代理关系，缩短了冗长的“委托—代理”链条，有效地承接并传递了复合型政治势能。第一重委托代理关系在于领导系统与监督系统以及办公室之间，在此层级中的代理者与其他层级行动者形成权力差，A区党委和区政府委托监督系统对流域治理工作进行整体性监督，指挥部办公室常设于环保局则意味着由环保局负责指挥部的日常工作，并且负责协调各部门共同推进流域治理攻坚;第二重委托代理关系产生于办公室与工作组之间，即区环保局和同级的职能部门、镇街之间，流域治理工作需要各工作组的支持和执行，因此“一办五组”之间亦形成委托代理关系;第三重委托代理关系存在于环保局与第三方治理公司之间，环保局通过政府购买服务将流域治理的专业性任务委托给第三方治理公司，构成了正式合同式的委托代理关系。

就横向的协同关系而言，指挥部体系扩展了环保局的权力，在某种意义上实现了“条”的专业性与“块”的整体性之间的整合，提升了效能转换的效率。指挥部根据治理任务把行动者纳入成员系统，成员系统由环保、发改、住建、财政等13个与流域治理密切相关的部门和8个属地镇（街）组成。由表2可以看出，指挥部成员系统的职责是针对流域治理攻坚任务进行细化，重新划定成员职责，增进“条块”的适应性，进而实现以责任为基础的职能整合，杜绝成员部门之间出现责权不清、推诿扯皮的现象，避免延误治理任务的推进。

（二）横向联动：专职攻坚

指挥部为增强组织内的联动与协同，设立了专职化工作组（如表3所示）。工作组是职能部门和属地镇（街）之间沟通协调的“正规兵团”，具有内部分解和外部联动的特征。内部分解指的是工作组将治理任务在内部充分沟通、协调后再次分解和细化，把工作任务明确到岗、到人;外部联动则是各工作组并非独立存在，而是相互联动形成流域攻坚的行动主体。内部分解使工作组内构建了责任领导、组长、副组长、成员和工作人员的五级分工体系，形成了新的分工责任链。作为流域攻坚的“正规兵团”，工作组根据成员部门的职责分工进行整合，例如涉水企业、小散乱污企业治理工作组由区环保局、经贸局、国土局、住建局及属地镇（街）组成，区委常委担任責任领导，属地镇（街）书记和业务指导部门主要领导担任组长、副组长，成员则由相关职能部门具体分工的副职担任，流域治理攻坚则倚仗数量庞大的“区—镇—村”三级干部。

正如A区一副区长所言：“自从中央批评我们没有从讲政治的高度治理N江，我们就成立指挥部实施流域综合治理的攻坚。指挥部的成立是为了协调调度，环保局提供污染源信息，找到污染源后谁去干活呢？就按照属地管理和分级负责的原则，将治理污染的工作落实到具体的区直部门，污水处理厂是住建的，养殖是农村农业局的。指挥部办公室就去协调调度，将具体的工作分给其他的区直部门，再由区直部门和污染所在乡镇协调，乡镇具体去执行。”（访谈记录：WXC20190611）“讲政治”是中央政治势能的具体象征，是推动流域治理工作的核心。在某种意义上，指挥部是党政体制所塑造的流域治理“运动战”的行动者，它借助党政体制实现双重层级组织运作，把政治势能传导到行政部门{11}，继而构建起一个压力传导、资源协同、责任共担的“政治利益联合体”。

四、技术嵌入：效能转换的治理工具

复杂的治理工作和艰巨的治理任务需要治理技术对治理结构进行支撑，进而使流域治理的战略目标得以分解与细化。治理技术以问题为导向，嵌入指挥部体系之中，它能够强化控制，激发指挥部成员的内在动能，进而促进组织、资源和能力的契合，为流域精细治理提供技术支撑。

（一）先导技术：水质监测

水质自动监测是流域精细化治理的先导，能够探测流域水质、污染源变动和污染物流向，客观反映流域水质状况及其发展趋向。2018年，指挥部在N江流域内安装摄像头、传感器，建设微型水质监测站，全面覆盖A区7个跨界地表水水质监测断面、1个工业园区和3个污水处理厂。水质自动监测系统通过自动抽取地表水进行分析，每2小时抽取一次，每天12组数据的均值为当日的水质情况。指挥部构建水环境质量监测网络，通过云计算、数据分析作为技术支撑，有效记录和分析流域水质的变化，动态掌握流域水质状况和污水处理情况。水质自动检测系统为精确锁定影响流域水质变化的因素提供技术支持，进而影响流域治理实践，变革流域治理方式。从科层控制的角度看，水质自动监测系统是“强控制”技术。正如图3所示，水质监测系统监测的数据通过动态同步，实现中央、省、市和区四级数据共享，使中央能够掌握准确、客观的水质变化数据。技术平台减少了信息流动的中间环节，增强了中央提取信息的能力，亦与科层的激励体系相契合。技术平台使得政治势能贯穿于流域治理的全过程，把流域治理成效置于中央、省、市的监督中，构成约束性的势能传导，督促治理目标的实现。

（二）传压技术：目标考核

压力的穿插传导是“运动战”的战略、战术目标得以实现的保障。A区区委与市委签订治理责任状，随后A区区委也与各职能部门、镇街签订流域治理的专项责任状。责任状是目标管理责任制的载体，目标责任制在“党委—部门”的条块架构之间构建起了“责任—利益”链条，实现了制度性的联结{12}，通过责任、利益的捆绑传递治理压力。环保治理领域中控制权的分配主要包括目标设定权、检查验收权和激励分配权三个维度{13}。生态环境部和G省政府设定治理总目标（如表4所示），按照“发包—委托—代理”的任务分解逻辑，将目标逐层下压至指挥部。作为代理方的指挥部把考核目标变成具体“数字”，把政治压力转化为指标体系，以指标权重吸引部门关注，并使其作出偏好选择。

指标权重主要通过将流域治理任务列入绩效考评来体现，流域治理任务的指标分值主要由水资源管理、N江专项治理和污染减排等指标构成，指标分值共计44分（表5列举了部分指标分值），在A区绩效考评指标总分值中占4.58%。指挥部通过制定“N江流域水环境综合整治攻坚方案”细化战术指标，把地方政府设定的绩效考核任务发包给指挥部的成员单位，将绩效考核的“硬指标”转换为可操作的“攻坚战术”。“N江流域水环境综合整治攻坚方案”明确了禽畜养殖生态化改造、污水处理厂建设和入河排污口整治等多项“攻坚战术”的完成时间、责任单位和具体举措，把牵头部门的主责任务转化为“正规兵团”协同作战的任务。同时，指挥部把流域水质监测情况与镇（街）绩效考评相捆绑，任务完成情况与区直部门绩效考评相衔接，且结合政策推进情况对目标责任制进行动态调整，有效地将治理压力传递给各成员部门。

（三）纠偏技术：督查追责

指挥部作为统筹流域治理“运动战”的载体，通过分配激励引导行动者采取相应的治理战术，并对治理成效进行初步的检查验收。然而，治理过程难免产生偏差，督查就是把治理行为拉回正轨，且再次分配激励因素的治理技术。指挥部的监督系统由A区的纪检监察委、组织部、环保局和绩效办组成，象征着党政领导的权威，亦是领导系统为弥补制度结构功能的缺失而吸纳的调适性技术{14}。指挥部通过制定“N江流域环境综合整治攻坚问责清单”明确了督查内容和形式。问责清单由水质目标任务和综合攻坚任务两部分组成，通过层层明确责任，对行动主体产生约束。如上所言，指挥部将治理任务与绩效考核挂钩，由监督系统对工作程序和阶段性目标进行检查、考核，以强化负激励的方式推动流域治理行动者的工作。

督查技术以问题和任务为导向，强化行动主体的政治压力，保证“运动战”的有序推进。A区党委印发的《流域环境综合整治突出问题整改督查方案》中，要求“组织开展综合治理任务督查和治理效果考核，形成主要领导分片督办、县直部门督导和县级政府自查相结合的多级督办机制”。监督系统内成立三个督查工作小组，通过不定期、不打招呼的方式对流域治理工作实施下行督查。2018年期间，三个督查工作小组针对畜禽养殖污染治理、管网建设和工业园区污染治理等任务共进行督查52次，并对发现的关键性问题提出了相应的整改建议。指挥部把督查作为刚性约束力，扭转了行动主体在生态环境治理事务上应付了事的行为惯性，促使各工作组和乡镇政府明确责任主体的定位，切实推进流域治理工作。

五、行为重塑：效能转换的实践行动

如前文所述，组织结构与治理技术的契合是实现“运动战”战略目标的前提，但战略目标的实现还取决于政治势能与激励的耦合。“一票否决”的绩效激励和“讲政治”的政治激励使政绩信号改变，为指挥部重塑攻坚行为提供动能，而组织结构与治理技术的协同与互动推动指挥部体系高效运转，重塑了地方流域治理的攻坚行为，从而使政治势能向治理效能转换。

（一）协同化政策推进

政治势能扭转了地方流域治理的理念，使地方党政体系在治理认知层面达成一致，进而改变治理主体的行动方式，以大规模的协同化“运动战”的形式，聚合行动者“歼灭”污染源。嵌入指挥部的治理技术为行动者之间的信息流动、高效协作提供支撑，推动了治理合力的形成。

为实现N江流域的治理目标，指挥部通盘考虑，制定了包括“拆、截、治、建、管”五大治理环节的攻坚方案，分别对应养殖污染治理、生活污染治理、农业污染治理、工业污染治理、生态整治恢复五大类流域治理任务。以养殖场污染治理任务为例，从2016年到2018年5月，干流上游沿岸200米范围内的禽畜养殖场被清拆，共清拆82家禽畜养殖场。2018年6月起，进一步扩大清拆工作的执行范围，将重点支流沿线200米禁养区养殖场全部清拆，共清拆102家养殖场，水质得到改善，但仍未达到预期目标。最终，指挥部经过系统分析和论证，把清拆范围扩大至禁养区外，以“三清”{15}为清拆标准对非法禽畜养殖场进行清拆，共清拆1406家违規禽畜养殖场。

在流域治理目标的压力下，清拆养殖场是控制污染源的首要举措，但涉及大量的执行部门和目标群体，需要指挥部内部工作组之间进行协同与配合。清拆养殖场任务可以分解成“摸排—划定—清拆”三个步骤：首先，需要由污染源排查工作组运用各种摸排技术明晰流域周边养殖场数量和污染源分布;其次，在摸排过程中，排查组划定禁养区、限养区，明晰非法禽畜养殖场的数量，建立养殖场摸清排查工作台帐;最后，由养殖污染治理工作组和属地镇（街）承担具体的清拆任务，分步推进禽畜养殖场的清拆工作。工作组把“条块”间的人员、资金、项目、技术和政策进行整合，打破部门分割，协同推进流域治污工作。指挥部通过“先导技术”侦判流域适时的氨氮、总磷变化，为工作组提供详实的监测数据。此外，为进一步增强工作组间的沟通与协作，指挥部通过制度化的联络员会议和联席会议强化成员部门间的沟通，针对清拆工程中的疑难问题达成治理共识。

（二）精确化目标导向

治理技术赋能指挥部的运行过程，使指挥部把存在的问题作为任务推进的靶向，为流域治理“运动战”提供了科学的支撑。水质监测技术嵌入指挥部，能够精确地分析水质超标因子，为决策和执行提供专业化、系统化的治理信息。技术驱动是流域治理的先导，它可以增强流域治理的结构性效能，为指挥部构建协调、监督一体化的多层次决策体系。其次，“传压技术”所搭建的责、权、利体系，使指挥部的目标任务得以数量化、精细化和项目化。治理任务的细化，便于指挥部增强对“正规兵团”的控制，使之拥有清晰的治理目标并具有主动实施治理行动的动能。

具体而言，指挥部借助水质监测技术和无人机航拍精确发现污染源分布和污染物变化，识别流域水质恶化的具体原因;再利用流域网格化管理机制定位污染源;最后通过大数据精确预测水污染区域流向，把握水污染的动态信息。治理技术成为指挥部攻坚过程中的支撑性工具，指挥工作组根据流域水质数据的分析结果，结合具体情形采取相应的治理措施，而工作组和属地镇（街）则根据环境监测的分析数据确定水质异常区域，采取“排查—分析—治理—再检测”的制度化流程展开治理工作。治理技术的应用为治理任务的精确分解和治理力量的高度整合提供了保障，实现了上下层级之间以及指挥部内外之间相互协调的“精确治污”。

水质监测体系革新了监测机制，实现了对流域水质变化数据的全面掌握和科学分析，为精确化目标导向提供了积极的支撑作用。同时，水质监测体系能够确保流域污染信息传递的真实性和有效性，筑牢了中央对基层的控制并强化了地方政府在流域治理工作中的响应性，驱使指挥部治理行为由应付式治理转变为主动式治理。精确的目标导向使指挥部治理行为与治理目标之间实现了精准匹配。

（三）差异化治理行为

流域污染因跨域而产生差异化的污染特征，污染源的异质性使流域治理工作极为复杂。因此，同质化的治理行为无法取得治理实效，需要根据区域因素和污染来源制定针对性、科学性的政策，并辅以有效的监督。{16} 复合型政治势能是催生指挥部差异化治理行为的动力源。紧迫的攻坚任务促使指挥部委托第三方专业治理公司根据河流和地区的差异采取针对性的治理策略，同时聘请第三方规划勘测设计公司从水污染防治、水环境治理和执法监管等方面制定“一河一策”的差异化治理方案，最终统筹各级河长进行常态化的执行落实。

A区N江流域主要有两大污染源：一是畜禽养殖污染，二是生活污水。就畜禽养殖污染而言，指挥部在对前期政策失效进行反思的基础上，以缓和经济发展与环境保护之间的矛盾为基本导向，结合各地畜禽养殖的实际情况，探索出“粪污资源化”的区别化治理措施，根據不同的治理对象采取差异化的治理策略。规模养殖场以“截污建池，收运还田”为目标，全面控制粪污的收集与处理。一方面，养殖场必须达到排放标准或循环利用标准才能继续运营;另一方面，养殖场的粪肥回收委托给第三方服务公司，由其根据养殖场的实际情况造册，形成“一场一册”台帐，对粪污进行统一回收、制肥，再运输至农产品种植户加以利用。与之不同的是，对散养户则采取“公司+小散养殖户+种植户”的治理模式，推进“益生菌+”或发酵床的生态养殖方式，通过以奖代补的形式扶持养殖户配备畜禽粪污收集池和雨污分流设施。

生活污水是另一个主要污染源，指挥部在对污染现状进行系统性分析的基础上，变革治理措施，因地制宜采取差异化的治理策略。一方面，城镇污水通过“三打包”{17} 模式建设纳污管道，解决城镇污水处理厂的建设问题、运营问题和资金问题。另一方面，农村地区生活污水点多面广，难以全部纳入污水处理管网，指挥部就根据区域因素分别采取不同的治理策略。具体而言就是，在城镇周边区域铺设污水管网，把生活污水导入城镇污水处理厂集中处理;在人口密集的农村区域则铺设入户毛细管道和半永久管道，收集污水进行集中处理;在人口集中的偏远区域建设低成本的小型污水处理站;在人口分散的偏远区域，采用“黑白灰分流+化粪池+庭院小菜园+公共湿地”的污水治理模式，自然降解处理日常生活污水。步步推进、环环相扣的差异化治理策略将大部分禽畜养殖污染和生活污水涵盖，使污染顽疾得以有效治理，产生持续性的治理效能。

六、结论

在国家开展污染防治攻坚战的背景下，对于地方环境政策执行的偏差，中央通过“督察”和“约谈”来传递层级性与功能性相叠加的复合型政治势能，促使地方党委介入环境治理领域，组建党政联合的议事协调机构来响应中央的复合型政治势能，进而推动政策的有效执行。在某种意义上，指挥部是地方政府在生态环境治理中的缩影，指挥部的治理模式是党领导下的地方治理实践，它以“运动战”的方式化解流域治理困境，彰显“中国之治”的内涵。

研究发现，结合地方性治理知识，发挥地方政府政策执行的自主性和能动性是政治势能转化为治理效能的关键。有研究认为，自上而下传导的政治势能压缩了地方自主性执行的空间{18}。然而，调研发现，在中央环保督察的影响下，地方政府为了在限定时间内实现任务考核目标，会结合地方情况创新治理手段，针对治理对象的差异而采取区别化的治理措施。也就是说，中央的政治势能不但没有压缩地方政府自主性执行的空间，反而成为地方政府发挥自主性与能动性的激励因素。

注释：

① 王佃利、王玉龙：《战时话语如何提效政策行动？——基于城市发展“攻势”的个案研究》，《中国行政管理》2021年第4期。

② 阎波：《以“运动战”破解“办事难”：地方政府推行“互联网+政务服务”改革的制度逻辑》，《中国行政管理》2020年第10期。

③ 贺东航：《“政治势能”：中国共产党治理之道的内在图式》，《行政论坛》2021年第3期。

④ 根据生态环境部官方网站新闻报道内容整理。

⑤ [美]W·理查德·斯科特（W. Richard Scott）、杰拉尔德·F·戴维斯（Gerald F. Davis）：《组织理论：理性、自然与开放系统的视角》，高俊山译，中国人民大学出版社2011年版。

⑥ 陈家建、边慧敏、邓湘树：《科層结构与政策执行》，《社会学研究》2013年第6期。

⑦ 黄其松、刘强强：《论国家治理结构的技术之维》，《探索》2021年第1期。

⑧ Stephen Barley， Technology As an Occasion for Structuring： Evidence from Observations of CT Scanners and Social Order of Radiology Department， Administration Science Quarterly， 1986， 31（1）， pp.78-108.

⑨ Benjamin Mueller， Uta Renken， Gijs van den Heuvel， Get Your Act Together： An Alternative Approach to Understanding the Impact of Technology on Individual and Organizational Behavior， Data Base for Advances in Information Systems， 2016， 47（4）， pp.67-83.

⑩ Wanda J. Orlikowski， The Duality of Technology： Rethinking the Concept of Technology in Organizations， Organization Science， 1992， 3（3）， pp.398-427.

{11} 郑智航：《党政体制塑造司法的机制研究》，《环球法律评论》2020年第6期。

{12} 王汉生、王一鸽：《目标管理责任制：农村基层政权的实践逻辑》，《社会学研究》2009年第2期。

{13} 周雪光：《中国国家治理的制度逻辑：一个组织学研究》，生活·读书·新知三联书店2017年版。

{14} 李声宇、祁凡骅：《督查何以发生：一个组织学的分析框架》，《北京行政学院学报》2018年第4期。

{15} “三清”即猪清、栏舍清和粪污清。

{16} 王福强：《基层环境执法困境及其解释》，《湖北民族学院学报》（哲学社会科学版）2019年第3期。

{17} “三打包”即企业打包建设、第三方打包运营和平台打包融资。

{18} 贺东航、孔繁斌：《重大公共政策“政治势能”优劣利弊分析——兼论“政治势能”研究的拓展》，《公共管理与政策评论》2020年第4期。

作者简介：盛志宏，广西大学公共管理学院副教授，广西南宁，530004;李雨明，广西大学区域社会治理创新研究中心研究助理，广西南宁，530004。

（责任编辑  刘龙伏）