财政纵向失衡、收支偏好与地方政府公共服务供给

李兴文 杨修博 梁向东

摘要：以分税制为核心的财税体制改革以来，地方政府财权与事权的不匹配造成了央地关系的垂直失衡，地方政府的财政收支缺口不断扩大。基于我国省级面板数据对地方政府收支偏好的分析表明，一方面，財政纵向失衡程度的提高不利于地方政府民生性支出的增加，而地方政府民生性支出的降低则不利于公共服务供给;另一方面，财政纵向失衡程度的提高会抑制地方的税收努力，地方税收努力程度的降低会对公共服务供给形成消极影响。无论是在发达地区还是欠发达地区，财政纵向失衡都会抑制地方公共服务供给，而民生性支出偏好和地方政府税收努力的中介效应还存在区域差异。要在实施减税降费政策的同时，健全地方政府的税收体系，大力培植地方税源，保证地方政府的自有收入;积极推进央地政府间事权和支出责任的合理划分，构建支撑地方公共服务供给的中央、省、市县三级财政体系;构建多维度的政绩考核体系，激励地方政府调整收支结构，促进区域公共服务供给水平的提升。

关键词：财税体制;财政纵向失衡;地方政府收支偏好;公共服务供给

基金项目：国家社会科学基金项目“现代服务业引导区域协调发展的新机制与新路径研究”（20BJL098）

中图分类号：F810    文献标识码：A    文章编号：1003-854X（2021）12-0005-10

一、引言与相关文献综述

改革开放以来，持续高速的经济增长为我国公共服务体系建设和基本公共服务均等化发展提供了强劲支撑，显著提升了我国公共服务整体水平。但随着居民公共服务需求的日益增长，社会发展不平衡的矛盾逐渐加剧，财政公共服务支出压力加大，有限且不平衡的公共服务供给对人民的美好生活形成制约①。为此国家“十四五”规划纲要明确指出，要加快补齐基本公共服务短板、着力增强基本公共服务弱项、努力提升公共服务质量和水平，这对新时代我国公共服务供给能力提出了更高要求。

实际上，公共服务的有效供给难以离开财税体制和地方政府作用的发挥，但自以分税制为核心的财税体制改革以来，地方政府财权与事权的不匹配造成了央地关系的垂直失衡②，地方政府的财政收支缺口不断扩大。中央政府对地方政府转移支付的规模虽不断扩大，但也并未有效地缓解地方政府的财政压力，地方政府普遍面临较为严重的财政纵向失衡③，财政纵向失衡成为制约地方政府行为重要的体制因素。同时，晋升激励所引发的“为增长而竞争”格局更是加重了地方政府诸如公共支出偏好、土地财政、税收竞争等收支行为的扭曲，影响了地方公共资源的整合与配置。本文结合中国式财政分权的制度背景，试图探究财政纵向失衡对地方公共服务供给的影响机制以及地方政府收支偏好的间接作用，为新时代深化财税体制改革，实现基本公共服务均等化，提升公共服务供给能力和供给质量提供理论参考。

自分税制改革以来，我国逐渐形成“财权上收、权责下放”的分权趋势，伴随着财税体制改革的不断深入，政府间的支出责任并未随着央地收入分配关系的变化而进行调整，从而引发了体制纵向失衡的问题，引发了大量学者对财政纵向失衡问题的关注④。关于财政纵向失衡的成因，M. Bordignon等认为中央政府将财权上收，而将事权与支出责任下放是引发财政纵向失衡的直接原因⑤。刘丹等指出财政纵向失衡问题主要源于本不应由地方政府承担的支出增加⑥。鲁建坤和李永友从国家治理角度分析了财政垂直失衡存在的原因，认为虽然自上而下的垂直激励具有合理性但也潜藏着一定风险，当政治激励对于国家治理绩效改善程度不足时会导致财政激励的扩张，进而会导致财政纵向失衡问题的产生⑦。此外，还有部分学者对于财政纵向失衡与经济发展、土地财政以及公共支出偏好的关系进行了研究。

关于财政纵向失衡对公共服务供给的影响，实际上可以追溯到财政分权与地方公共服务供给之间关系的研究。第一代财政分权理论认为，地方政府能够更好地了解辖区内居民关于公共服务的需求和偏好，从而提供最优的公共服务产品⑧。而第二代财政分权理论认为，地方政府具有自身利益最大化的动机，地方政府的财政资金会被用于维护市场和发展经济⑨。在经济利益和政治绩效交互作用下，中央与地方政府间会因“信息不对称”而导致激励不相容⑩，致使地方政府行为缺乏激励和约束，地方政府官员唯“GDP”的投资倾向不利于公共服务产品的供给{11}。黄新华等也指出地方政府为吸引资本而采取的扭曲性竞争行为进一步减弱了地方公共服务供给的能力，阻碍了公共服务供给质量提升{12}。总之，当地方政府致力于辖区经济增长而导致财政支出发生偏好时，财政分权通过提高公共资源配置效率来实现公共服务供给水平提升的路径可能会面临失效{13}。

现有文献对于财政纵向失衡的成因以及财政分权与公共服务供给关系的探究较为全面，为本文的进一步研究奠定了坚实基础，但仍存在以下几个方面的不足：首先，从研究视角来看，针对财政纵向失衡对地方公共服务供给影响的研究相对较少，随着财税体制改革深入推进，财政纵向失衡所引发的相关问题理应得到重视。其次，从研究内容来看，现有研究大多侧重某一因素对地方公共服务供给的直接影响，少有研究注重间接机制的发掘。因此，本文基于中国式分权体制的典型事实，将财政纵向失衡、地方政府收支偏好与公共服务供给纳入统一分析框架，进一步厘清财政纵向失衡影响地方公共服务供给的内在机制和传导路径。

二、理论机制分析

我国经济社会发展长期具有“政府主导”的特征，自分税制改革以来逐渐形成了“财权上移、权责下放”的财政分权体制，中央政府既希望地方能够遵从中央政府的宏观指导，又试图通过制度激励地方政府，形成自上而下的社会管理体制。事权支出责任的下放能够充分给予地方政府财政决策自主权，激发地方政府对辖区社会发展负责的主观能动性。同时，财权上移让中央政府可通过转移支付制度实现对地方政府收支行为的约束激励，确保中央政府的宏观调控能力。现实情况下，央地政府间的最优财政收入和支出安排并不一致以及权责划分的不合理导致地方政府财政收入和支出不匹配，由此引发的财政纵向失衡会扭曲地方政府收支偏好，而地方政府作为辖区公共服务供给的关键主体，其收支偏好对公共服务供给具有深刻影响。所以，财政纵向失衡从逻辑上看会通过地方政府收支偏好来影响公共服务供给。

（一）财政纵向失衡对公共服务供给的直接效应

一是财政纵向失衡可能促进地方公共服务供给。一方面，地方政府能够对辖区内公共服务需求作出灵活应对和调整，尽可能提供辖区居民所偏好的公共服务组合{14}，但晋升激励所引发的地方政府趋利性的投资行为也容易导致公共风险问题的出现{15}。因此，中央政府通过上收部分财权形成合理的纵向失衡能够加强对地方政府的管控，降低公共风险，进而促使地方政府优化资源配置，提高公共服务供给效率。另一方面，财政纵向失衡有助于激发地方政府间趋良竞争。基本公共服务供给在吸引人才和维持社会稳定等方面具有重要作用{16}，加之辖区内居民对美好生活的需求日益增加，地方政府也会扩大公共服务的财政支出规模以增强自身在同级政府间的竞争力。此外，转移支付作为纠正财政纵向失衡的主要手段，可通过调整财政资源在地区间的分配，引导社会资源由富裕地区流向贫困地区，补充贫困地区财力，这有助于实现区域间基本公共服务均等化目标。

二是财政纵向失衡也可能会对公共服务供给产生抑制效应。财政纵向失衡程度加剧是央地关系协调失灵的表现。一方面表现为中央对地方的调控能力被弱化，中央政府的转移支付使地方政府陷入预算软约束的“激励陷阱”，地方缺乏将公共服务供给纳入优先决策的动力。另一方面，地方政府承担过多支出责任会导致财政收支缺口逐渐扩大，地方政府间为获取税源而展开竞争{17}，当竞争以规模扩大的外延式增长和财政支出增加为主要方式时，会对公共服务供给产生“挤出效应”。此外，财政纵向失衡程度的加剧也会导致地方人才、资本等生产要素出现区域流动，大量的生产要素会向经济发展良好、基础设施完善的地区集聚，导致区域经济发展差距进一步拉大。地方政府为实现赶超会更多关注经济发展而忽略公共服务供给，这会进一步降低地区公共服务供给水平。

（二）财政纵向失衡影响公共服务供给的间接传导机制：地方政府收支偏好

在既定的财政分权体制以及政绩考核制度下，事权与支出责任不匹配引发的财政纵向失衡使地方政府面临财政收支不平衡的高压状态，地方政府预算约束会受到冲击而被突破，引致地方政府收支决策发生变化，通过地方政府财政收支水平和结构调整进而影响地区公共服务供给。

1. 地方政府支出偏好

传统财政分权理论认为，地方政府受到“用脚投票”机制的约束会更加注重民生事业发展，推动辖区公共服务供给水平不断优化。但纵向失衡致使地方政府支出偏好发生变化，使地方政府过于重视投资而轻视民生，公共服务供给水平下降。财政分权体制下，晋升锦标赛使地方政府官员尽可能在任期内追求利益的最大化，地方政府更偏好经济建设支出。当财政纵向失衡程度处在较高的状态时，地方政府对经济增长目标的追求更是为实现上述支出偏好提供了动力，社会资源更多向经济建设领域集聚，从而恶化了公共服务供给状况。此外，面对纵向失衡带来的财政收支缺口，中央政府的转移支付在弥补地方财政缺口的同时，也会造成地方支出行为的异化。地方政府的公共支出成本可以通过财政转移支付的“公共池”进行分摊，引发地方政府财政支出政策的随意性以及财政支出效率下降{18}，弱化了财政支出对公共服务资源的配置能力，不利于地方公共服务供给水平的提升。

2. 地方政府收入偏好

财政纵向失衡加剧会导致地方政府面临自有财力不足问题，为缓解财政压力，地方政府不得不突破预算限制，从现有财政体制外寻求非正式财源，以实现财政收入的增加。一方面，地方政府通过土地征用和出让能获取大量收入，因此会倾向于推动土地价格持续走高，尽可能将有限的公共服务资源投入到基础设施等可视性公共物品上，导致公共服务供给整体水平下降。另一方面，税收努力作为地方政府财政收入决策的主要依据，财政纵向失衡所引发的巨大财政压力会使地方降低税收努力程度，通过降低税收征管强度来吸引大量流动性税基。出于涵养税源的目的，地方政府势必会给予辖区内能够带来高税收企业各项扶持，造成公共服务资源的错配，公共服务供给效率发生损失。

综上所述，财政纵向失衡能够影响地方政府的财政收支偏好，而地方政府的财政收支偏好会对公共服务供给产生影响，所以，財政纵向失衡能够通过地方政府收支行为间接影响公共服务供给。同时，由于影响机制具有多样性和复杂性的特点，最终的影响结果可能具有不确定性。

三、研究设计

（一）模型设定

根据前文的理论分析，财政纵向失衡、地方政府收支偏好与公共服务供给三者之间存在复杂的影响机制。相较于单方程估计，联立方程能够很好地识别变量和扰动项之间的联系，借鉴L. Cai通过建立面板联立方程模型将所有方程作为整体估计的方法{19}，并考虑到公共服务供给和地方政府收支偏好的动态性与可持续性，在模型中分别加入公共服务供给和地方政府收支偏好的一阶滞后项来体现动态过程。模型的具体设定形式如下：

cseit=α1+β1csei，t-1+β2vifit+β3governit+β4popit+     β5indit+β6gdpit+β7finit+λi+μt+εit      （A）governit=α2+β1governi，t-1+β2vifit+β3fsrit+β4openit+       β5urbanit+β6transit+λi+μt+εit       （B）（1）

模型（1）中包括公共服务供给方程（A）和地方政府收支偏好方程（B）两个方程。公共服务供给（cseit）、财政纵向失衡（vifit）与地方政府收支偏好（governit）为本文关注的核心变量。人口密度（popit）、产业结构（indit）、经济发展水平（gdpit）、财政汲取能力（finit）、财政自给率（fsrit）、对外开放程度（openit）、城镇化水平（urbanit）、转移支付水平（transit）为控制变量，α1、α2为常数项，βi表示估计系数，λi和μt分别表示个体和时间固定效应，εit表示模型的随机扰动项。

（二）变量选取

1. 被解释变量

（1）公共服务供给（cseit）。本文以公共服务供给效率来衡量地方公共服务供给，原因在于一些研究中采用教育、医疗、社会保障等单项支出或几项支出总和或占gdp的比重来代表地区公共服务供给的水平，但这种方法难以体现公共服务均等化的实际含义，因为公共服务的均等化旨在促进辖区居民享有公共服务的机会均等，而不是人均支出的绝对平均{20}。此外，公共服务供给涵盖教育、医疗、卫生、文化、基础设施等诸多方面，若仅采用宏观指标对公共服务供给水平进行衡量，可能会导致估计结果不够客观。因此，本文借鉴现有研究{21}，通过构建地区公共服务供给综合投入产出指标体系，采用超效率SBM模型对地区公共服务供给水平进行效率测算，具体的投入产出指标如表1所示。

表1  公共服务供给效率测算指标

注：其中的基础设施支出主要包括交通运输支出、农林水事务支出、城乡社区事务支出。

2. 解释变量

（1）财政纵向失衡（vfi）。借鉴L. Eyraud和L. Lusinyan的研究方法{22}，构建指标体系计算财政纵向失衡系数。该方法充分考虑了我国财政分权体制下收入分权和支出分权不对称的典型事实。具体计算公式如下：

vfi=1-■×（1-lsg）=1-■×（1-■）（2）

其中，vfi表示财政纵向失衡程度，fqr为财政收入分权，fqe为财政支出分权，lsg表示地方财政自给缺口率，lgr和lge分别表示地方人均公共预算收入和支出，cgr和cge分别表示中央人均公共预算收入和支出，lse和lsr分别表示地方公共预算收入和支出。

（2）地方政府收支偏好（governit）。结合前文的理论分析，财政纵向失衡会通过地方政府收支偏好对公共服务供给产生间接影响：一方面财政纵向失衡会通过影响地区财政支出偏好，造成公共服务供给资金的短缺;另一方面过高的财政压力会促使地方政府过度寻求其他财政收入，忽略辖区内居民的公共服务需求而造成公共服务资源配置效率的降低，因此本文将地方政府行为偏好区分为支出偏好和收入偏好，具体的指标定义如下：

支出偏好（govern1）。采用民生性公共预算支出占地方政府公共预算支出的比例来衡量地方政府财政支出偏好。具体的计算公式如下：

govern1=民生性公共预算支出/地方政府公共预算支出 （3）

其中，民生性公共预算支出包括社会保障、医疗卫生、科教文卫和环境保护方面的支出。

收入偏好（govern2）。地方政府的财政收入来源主要是土地财政收入和税收收入，虽然大量研究已经给出土地财政的测量指标，但依旧难以对土地财政收入进行精确测度。此外，本文的研究重点在于：面对财政纵向失衡，地方政府过于追求财政收入的决策导致地方公共服务供给缺失的短期结果，因此本文采用地方税收努力程度表征地方政府收入偏好，对税收努力程度的测算采用税柄法测算地方税收努力程度指数，其表达式为：

govern2=tax/tax*（4）

其中，tax表示地方税收收入占地方gdp的比重，tax*表示地区预期税收收入占地方gdp的比重。结合现有的研究经验{23}，我国地区预期税收收入主要与地区经济发展水平（gdp）、第二产业结构（ind2）、第三产业结构（ind3）、对外开放程度（open）、人口密度（pop）和城镇化水平（urban）等有关，因此，采用上述变量作为解释变量来构建如下回归方程计算地区预期税收收入：

Tax*=c+β1gdpit+β2ind2it+β3ind3it+β4openit+β5popit+β6urbanit （5）

3. 控制变量

人口密度（popit）采用地区人口总量与地区行政面积之比来衡量，产业结构（indit）采用地区第三产业增加值与第二产业增加值的比值来衡量，经济发展水平（gdpit）采用人均gdp来衡量，财政汲取能力（finit）采用地区人均财政收入与人均gdp的比值来衡量，财政自给率（fsrit）采用地方本级财政收入与本级财政支出的比值来衡量，对外开放程度（openit）采用地区进出口总额与地区gdp的比值来衡量，城镇化水平（urbanit）采用地区城镇人口数量占地区总人口的比重來衡量，转移支付水平（transferit）采用地方政府预算内支出减去预算内收入得到净转移支付，再用净转移支付除以地区总人口得到人均转移支付水平。

（三）数据来源

考虑到数据可获得性，本文最终选取除西藏之外30个省（市、自治区）2007—2018年间的面板数据，数据均来自历年《中国统计年鉴》《中国财政年鉴》《第三产业统计年鉴》以及各省（市、自治区）统计年鉴和EPS数据库。在数据处理的过程中，缺失的数据采用插值法予以补齐。各变量的描述性统计结果如表2所示。

四、实证分析

（一）基准回归及内生性讨论

联立方程模型的估计主要采用单方程估计和系统估计两种方式，而系统估计能够有效地兼顾模型间及扰动项之间的联系，使估计结果更有效率。因此，本文首先采用SUR（似不相关回归）对整个模型系统进行估计。考虑到SUR方法在模型核心解释变量是内生变量时容易产生无效的估计结果，而三阶段最小二乘（3SLS）不仅能够消除模型可能存在的内生性，而且能够消除不同模型扰动项之间可能存在的相关性问题，所以本文再采用三阶段最小二乘法对模型进行估计，以缓解内生性问题可能引发的估计偏误。估计结果如表3所示。

1. 财政纵向失衡对公共服务供给的影响

结果（5）和结果（7）显示公共服务供给的一阶滞后项显著为正，公共服务供给水平存在延续性，即当期公共服务供给水平的变化将导致下期公共服务供给水平的同向变化，这表明地区公共服务供给水平的提升是一个长期持续的过程。财政纵向失衡的估计系数显著为负，即财政纵向失衡程度的提高不利于地方公共服务供给。可能的解释：一是财政纵向失衡会加大地方政府的财政收支缺口，加剧了地方政府间的横向竞争从而获取更多资源要素，扭曲的财政支出偏好和扩张性竞争行为会对公共服务供给造成“挤出”效应，不利于地区公共服务供给质量的提升。二是财政纵向失衡一定程度上弱化了中央政府对地方的宏观调控能力，分权体制下地方政府拥有较高的财政自主权，势必会将发展本地经济置于政府决策的优先地位，从而忽略了公共服务供给。

2. 地方政府收支偏好对公共服务供给的影响

结果（5）和结果（7）中，民生性支出偏好的估计系数显著为正，即地方政府民生性支出的增加有助于地方政府公共服务供给水平的提升。收入偏好行为的估计系数为负，表明地区税收努力程度的提升不利于地方政府的公共服务供给。可能的原因在于税收努力的提高虽然有助于地方政府增加自有收入，更好地发挥地方政府公共服务供给的职能，但实际上，随着地方税收努力的加强，过高的税率势必会对辖区内的微观经济主体造成负担，市场要素会主动流向税收洼地，从而导致地方政府财政收入减少，民生性公共物品供给难以得到保障。

控制变量方面，人口密度的估计系数显著为正，表明人口密集程度和公共服务供给可能存在正相关。由于规模效应的存在，人口越密集的地方，公共服务的供给效率就会越高{24}。产业结构的回归系数显著为正，表明产业结构渐趋合理有助于地方公共服务供给水平的提升。经济发展水平和财政汲取能力的回归系数为正但并不显著，表明二者对公共服务供给的积极影响可能受到其他因素的干扰。

3. 财政纵向失衡对地方政府收支偏好的影响

结果（6）和结果（8）分别是财政纵向失衡对地方政府支出偏好和地方政府收入偏好的回归结果。结果（6）中财政纵向失衡对地方政府支出偏好的回归系数为-0.292，且通过10%的显著性水平检验，即财政纵向失衡的程度提高不利于地方民生性支出增加。可能的解释是财政纵向失衡带来的财政压力使地方政府在增加财政收入和公共服务供给之间选择了前者，地方政府倾向于将财政资金投向非福利性支出，这不利于民生性支出的增加。此外，晋升锦标赛和地区经济增长目标作为影响政府支出偏好的核心因素，容易导致地方政府在尽可能获取晋升资本的同时造成公共服务供给的扭曲。

支出偏好模型控制变量的估计结果表明，财政自给率的估计系数为正但不显著。对外开放程度的估计系数显著为正，地区间的学习和示范效应会激励地方政府为了更好地提供公共服务而提高民生性支出占比。城镇化水平的估计系数显著为负，表明我国目前的城镇化过程主要以“空间城镇化”和“口径城镇化”为主，城镇规模的过度扩张可能会造成民生性支出的降低。转移支付水平的估计系数显著为正，表明纵向转移支付水平能够有效地纠正地方政府支出偏好的扭曲。

结果（8）中，财政纵向失衡对地方政府收入偏好的回归系数为-0.132且在1%的显著性水平上显著，即财政纵向失衡抑制了地方政府的税收努力程度。可能的原因在于：首先，财政纵向失衡会导致地方政府财政收入严重不足，地方政府在“竞争到底”的博弈格局中往往会选择降低税收努力来吸引流动性税基，增加本地财政收入。其次，收支不匹配的现状不仅加剧了央地纵向失衡程度，还削弱了中央转移支付对地方政府税收努力的正向激励效果，导致地方政府的税收努力程度进一步降低。

收入偏好模型控制变量的估计结果表明，城镇化水平的回归系数显著为负，表明城镇化水平的提升会抑制地方政府税收努力程度的提升，这与现有研究结论一致。转移支付水平的回归系数显著为负，这表明转移支付水平的提升对地方政府的税收努力程度具有抑制效果。可能的原因在于：财政纵向失衡会使地方面临自有收入和支出责任不相匹配的问题，迫于财政压力，地方政府亟需通过多种途径向中央政府争取转移支付资金，转移支付资金的增加会使得地方政府发展本地经济和提高公共服务供给水平所需的税收收入减少，因此，地方政府可能会主动地降低税收努力。

（二）作用路径分析

从前文的分析可以得知，财政纵向失衡对公共服务供给的影响存在双重路径：一是财政纵向失衡直接影响公共服务供给，二是财政纵向失衡通过地方政府收支偏好间接影响公共服务供给。因此，本文通过对各变量进行标准化处理后重新进行三阶段最小二乘估计，估计结果如表4所示。

表4  标准化回归结果

首先，从支出偏好来看，财政纵向失衡对公共服务供给的总效应为-0.06，其中包括财政纵向失衡对公共服务供给的直接效应α1为-0.066，这表明财政纵向失衡程度的提高不利于公共服务供给，存在“财政纵向失衡↑→公共服务供给↓”的直接影响路径。间接效应（α2×β1）为-0.005，存在“财政纵向失衡↑→民生性支出偏好↓→公共服务供给↓”的间接影响路径，即财政纵向失衡程度的提高降低了民生性支出比重，从而对地方公共服务供给产生抑制效果。

其次，从收入偏好来看，财政纵向失衡对公共服务供给的总效应为-0.063，直接效应α1为-0.070，财政纵向失衡对公共服务供给的直接效应与前文结论一致。间接效应（α2×β1）为0.006，即存在“财政纵向失衡↑→地方政府税收努力↓→公共服务供给↓”。这表明财政纵向失衡通过影响地方政府税收努力而间接影响了公共服务供给，即财政纵向失衡程度的提高降低了地方政府税收努力进而抑制了地方公共服务供给。

（三）稳健性检验

1. 更换核心變量指标

各级政府的财政收入能够满足财政支出时，才能实现财政收支平衡，若发生上下级财政收支不匹配或不对等的情况，就会产生财政纵向失衡的问题。因此，借鉴贾俊雪等的计算方法{25}，对财政纵向失衡指标进行重新计算，通过对单方程进行2SLS估计以及整体方程的3SLS估计，对财政纵向失衡、地方政府收支偏好与公共服务供给的影响关系进行重新检验。从表5的估计结果可以看出，在更换指标与估计方法以后，核心变量的回归结果与基准回归结果基本一致，表明本文的估计结果具有稳健性。

2. 基于中介效应模型的检验

本文采用动态面板联立方程模型得出财政纵向失衡、地方政府收支偏好与公共服务供给之间的影响路径，而中介效应模型也能够用于识别各变量之

表6  估计结果（中介效应模型）

注：括号内为Z统计量;*、**、***分别代表10%、5%、1%的显著水平。

间的作用机制。本文基于中介效应模型，结合Sobel检验，对前文的回归结果进行检验。所有路径机制Sobel检验的P值均小于0.05，表明中介效应成立，即财政纵向失衡能够通过地方政府收支偏好间接作用于公共服务供给。表6的估计结果与表5相比较以后并未发现本文的研究结论有明显变化。

（四）区域异质性检验

考虑到财政纵向失衡对公共服务供给的影响可能因经济发展状况不同而存在区域差异，本文根据我国各省份的人均GDP将样本分为发达地区和欠发达地区{26}并重新进行3SLS回归，结果如表7所示。

从回归结果可以看出，财政纵向失衡对公共服务供给的影响无论是在发达地区还是在欠发达地区都是负向的，这与基准回归结果一致。区别在于，发达地区的地方政府收支偏好具有明显的“间接路径”特征，而欠发达地区的地方政府收支偏好则难以发挥其间接效用。发达地区的地方政府虽然财力充足，但随着辖区居民对高质量公共服务的需求日益增加以及公共服务支出成本扩大，公共服务供给支出的规模效应正在逐渐降低。欠发达地区的经济发展水平较低，目前依旧将经济发展作为重要目标，因此地方政府更愿意将财政支出偏好经济发展以及提高地方税收努力程度来获取财政收入，即公共服务供给支出的增加对地方经济建设产生了“挤出效应”，地方税收努力程度的提升造成了地方政府治理能力的下降和公共服务供给水平的降低。

中国自上而下的非对称性的分权改革使央地垂直分配关系具有其自身的特殊性。一方面，中央政府通过加强对地方政府的控制，规范地方政府行为进而推进地方政府改善民生的有效治理。另一方面，利用持续的制度变革充分发挥制度优势，通过转移支付等制度设计向地方政府伸出“援助之手”，从而带动地方基本公共服务供给的增加。实际上，财政体制的过度失衡会导致地方政府由“援助之手”向“攫取之手”转变，加深地方政府财政压力的同时也会造成地方政府收支偏好的短视性，致使地方政府运行效率下降，也不利于公共服务供给。因此，在我国财税体制改革的实践中，理论上应该存在一个与地区经济社会发展相匹配的最优失衡水平。考虑到不同的财政纵向失衡程度会影响地方政府收支偏好作用于公共服务供给的效果，本文将财政纵向失衡作为门槛变量构建面板门槛模型，进一步验证了地方政府收支偏好与公共服务供给之间存在的非线性关系。限于篇幅具体的验证过程省略，感兴趣者可向作者索取。

五、研究结论与政策建议

本文基于中国式财政分权的制度框架，从理论和实证两个方面详细论证了财政纵向失衡、地方政府行为对公共服务供给的影响。结果发现：（1）财政纵向失衡对地方公共服务供给具有直接影响，即财政纵向失衡程度的提高抑制了公共服务供给。（2）财政纵向失衡对公共服务供给的影响存在间接传导路径，财政纵向失衡程度会通过影响地方政府的收支偏好进而影响公共服务供给。一方面，财政纵向失衡程度的提高不利于地方政府民生性支出的增加，而地方政府民生性支出的降低则不利于公共服务供给;另一方面，财政纵向失衡程度的提高会抑制地方的税收努力，地方税收努力程度的降低会对公共服务供给形成消极影响。（3）异质性检验发现，无论是在发达地区还是在欠发达地区，财政纵向失衡都会抑制地方公共服务供给，但值得注意的是，民生性支出偏好和地方政府税收努力的中介效应存在区域差异。

基于本文的研究结论，提出以下政策建议：

一是合理控制财政纵向失衡水平。一方面，在实施减税降费政策的同时健全地方政府的税收体系，大力培植地方税源，保证地方政府的自有收入。另一方面，积极推进央地政府间事权和支出责任的合理划分，以全面深化财税体制改革为契机，科学划分央地政府各自的财权和支出责任，明确中央和地方在财政收支、公共服务供给实践中应该承担的责任和义务，构建支撑地方公共服务供给的中央、省、市县三级财政体系，强化省级财政在公共服务供给中的地位和作用。

二是积极推进中央纵向转移支付制度的完善，优化转移支付结构。在考虑不同区域发展程度存在差别的基础上，适当增加一般性转移支付的比重，加大对地方一般性转移支付资金使用的监管力度，正确引导资金的使用方向，为提升区域公共服务供给水平提供有效的财力支撑，充分发挥财政转移支付制度对提升地方公共服务供给水平的推动作用。

三是应逐步改变对地方政府的“经济增长”型考核机制，构建多任务多维度的政绩考核体系，建立健全民生改善与地区发展政策挂钩的机制，激励地方政府调整收支结构，促进区域公共服务供给水平的提升。同时，引导地方政府加强对公共服务供给的财政支持力度，实现地方政府的经济发展目标与民生改善的激励相容。

注释：

① 王洪川：《完善国家公共服务制度体系现代化发展的路径分析》，《经济学家》2021年第1期。

② L. Bouton， M. Gassner， et al.， Redistributing Income Under Fiscal Vertical Imbalance， European Journal of Political Economy， 2008， 24（2）， pp.317-328.

③ 杜彤偉、张屹山、杨成荣：《财政纵向失衡、转移支付与地方财政可持续性》，《财贸经济》2019年第11期。

④ 刘勇政、贾俊雪、丁思莹：《地方财政治理：授人以鱼还是授人以渔——基于省直管县财政体制改革的研究》，《中国社会科学》2019年第7期。

⑤ M. Bordignon， M. Gamalerio， G. Turati， Decentralization， Vertical Fiscal Imbalance， and Political Selection， Working Papers， 2014， 29（11）， pp.588-592.

⑥ 刘丹、李永友、童幼雏、刘易鑫：《中国财政体制垂直失衡：测度方法与特征分析》，《经济学家》2018年第10期。

⑦ 鲁建坤、李永友：《超越财税问题：从国家治理的角度看中国财政体制垂直不平衡》，《社会学研究》2018年第2期。

⑧ C. M. Tiebout， A Pure Theory or Local Expenditure， Journal of Political Economy， 1956， 64（5）， pp.416-424.

⑨ Y. Qian， G. Roland， Federalism and the Soft Budget Constraint， American Economic Review， 1998， 8（5）， pp.1143-1162.

⑩ 王欣亮、刘飞：《财政失衡下如何实现经济高质量发展——基于中央激励下地方政府行为分析》，《当代财经》2021年第7期。

{11} 谢芬、肖育才：《财政分权、地方政府行为与基本公共服务均等化》，《财政研究》2013年第11期。

{12} 黄新华、何冰清：《建立高质量的公共服务供给体系——提升公共服务供给质量的需求、障碍与路径》，《学习论坛》2020年第11期。

{13} 刘树鑫、杨森平、刘佳纯：《地方财政自给能否提升公共产品供给效率？》，《财贸研究》2021年第3期。

{14} M. J. Grisorio， F. Prota， The Impact of Fiscal Decentralization on the Composition of Public Expenditure：Panel Data Evidence from Italy， Regional Studies， 2015， 49（12）， pp.1941-1956.

{15} J. Ehdaie， Fiscal Decentralization and the Size of the Government： An Extension with Evidence from Cross-country Data， Policy Research Working Paper Sevies， 1995， No.1387.

{16} 王有兴、杨晓妹：《公共服务与劳动力流动——基于个体及家庭异质性視角的分析》，《广东财经大学学报》2018年第4期。

{17} 崔治文、张益豪：《区域间税收竞争经济效率研究——基于制度供给视角》，《地方财政研究》2019年第9期。

{18}{25} 贾俊雪、张超、秦聪、冯静：《纵向财政失衡、政治晋升与土地财政》，《中国软科学》2016年第9期。

{19} L. Cai， The Relationship between Health and Labour Force Participation： Evidence from a Panel Data Simultaneous Equation Model， Labour Economics， 2010， 17（1）， pp.77-90.

{20} 冷毅：《地方财政支出与基本公共服务供给：一个总体框架》，《改革》2013年第11期。

{21} 魏丽华、杨修博、高新才：《财政汲取能力影响公共服务供给吗？——基于财政分权和城镇化调节作用的空间检验》，《经济问题探索》2020年第12期。

{22} L. Eyraud， L. Lusinyan， Vertical Fiscal Imbalances and Fiscal Performance in Advanced Economies， Journal of Monetary Economics， 2013， 60（5）， pp.571-587.

{23} 于井远：《区域性优惠政策会降低地方税收努力吗——来自西部大开发的证据》，《广东财经大学学报》2021年第1期。

{24} J. P. Faguet， Does Decentralization Increase Government Responsiveness to Local Needs？ Journal of Public Economics， 2004， 88（3-4）， pp.867-893.

{26} 发达地区主要包括北京、天津、辽宁、江苏、浙江、上海、山东、广东等8个省份;欠发达地区包括山西、内蒙古、吉林等其它22个省份。

作者简介：李兴文，西北师范大学经济学院研究员，甘肃兰州，730070;杨修博，西北师范大学经济学院，甘肃兰州，730070;梁向东，通讯作者，长沙理工大学经济与管理学院教授、博士生导师，湖南长沙，410114。

（责任编辑  陈孝兵）