国际民用航空争端解决机制的改革路径及中国贡献

摘要：国际民用航空争端解决机制的有效运行是维护国际民航多边秩序的重要基础。巴林、埃及、沙特阿拉伯和阿拉伯联合酋长国诉卡塔尔案暴露了国际民航组织理事会争端解决机制的固有缺陷。在规范性困境和裁判印证的基础上，国际民航争端解决机制改革呼声随之产生，以顺应国际争端解决机制的司法化发展趋势。国际民航争端解决机制改革可以选择在规范层面修订《解决分歧规则》与在执行层面设立国际民航司法裁判机构的双重路径。我国正处于从民航大国向民航强国转型的关键时期，应当在双重路径中准确定位，贡献中国智慧，发出中国声音。

关键词：国际民航组织理事会;芝加哥公约;航空争端;中国贡献

基金项目：中国政法大学第七批青年教师学术创新团队项目“‘一带一路’国际争议解决机制的创新与制度构建”（20CXTD04）

中图分类号：D993.4    文献标识码：A    文章编号：1003-854X（2021）12-0121-06

航空业的发展不仅是航空航天产业及其科学技术等硬基础的发展，也是参与构建航空制度体系、协调国内和涉外法治建设等软基础的发展。在我国正从民航大国迈向民航强国的过程中，必须善于运用法治推动民航组织体系发展。国际民用航空争端解决机制是维护国际民航秩序的基础，随着全球民航产业升级，国际格局的变化，当前的国际民航组织争端解决机制已经难以适应国际发展需求。根据《加强民航法治建设若干意见》中对于“深度参与民航国际公约的制定修订”的要求，我国积极制定工作方案，深入参与国际民航组织《解决分歧规则》的工作组，投身国际民航组织争端解决机制改革中。因此，本文根据国际民航组织争端解决机制的规范性困境，在裁判印证的基础上，力求加深对中国方案的认识，以分析国际民航组织争端解决机制的完善路径。

一、国际民航争端解决机制演变及司法化发展趋势

国际司法和准司法机制的演变是国际法研究的重要课题。其演变趋势通常划分为三个阶段：第一阶段是增殖阶段（proliferation），是指大量的司法和准司法机构的涌现。在20世纪初，各国希望设立多个司法和准司法机构，如国际法院、国际刑事法院、国际海洋法法庭等;由于多个司法和准司法机构的出现，国际法的内在连贯性受到了质疑。① 于是，国际司法和准司法机制进入了第二阶段，即碎片化阶段（fragmentation），是指由于涌现了过多司法和准司法机构产生的零散化特征②;第三階段是退出阶段（withdrawlism），是指部分国家如美国，开始退出第一阶段建立的司法和准司法机构③。前两阶段已经发展颇为成熟。第三阶段是否会发展至成熟阶段，目前仍有待裁判实践的检验。

国际民航争端解决机制是国际司法和准司法机制的重要组成部分。其中，国际民航组织理事会的争端解决程序是国际民航争端解决机制的核心，且长期以来保持沉寂状态且饱受争议。因而，一度以来该机制符合从第二阶段到第三阶段的司法萎缩趋势。

截至2000年，国际民航组织共受理过5个案件，皆终止于管辖权阶段。然而，2016年后的两个案件再一次唤醒了静默已久的国际民航组织争端解决机制。④ 最新案件卡塔尔诉巴林、埃及、沙特阿拉伯和阿拉伯联合酋长国，充分体现了当事国对于国际民航争端解决机制司法化改革的期望。2017年6月8日，卡塔尔将国际民航组织理事会提起请求，要求其依据《国际民用航空公约》（以下称《芝加哥公约》）第84条和《国际过境运输协议》第2条的内容对于中东四国关闭领空的行为予以裁决。

国际民航组织在该案件的处理过程中充分体现了缺乏司法权能的特点。对于当事国的请求，国际民航组织理事会回应道，“涉及到的政治性问题应当提交至‘适合的平台 （appropriate forum）’。”⑤ 国际民航组织理事会对于解决该案件在扮演政治性角色和司法性角色中犹疑不决。在国际民航组织理事会的争端解决程序中，中东四国的初步反对意见主要集中在对于诸如关闭领空的反制措施的合法性、管辖权和程序瑕疵等方面，并对缺乏具体法律论理的裁决表示不满。鉴于理事会程序缺乏司法性，巴林、埃及、沙特阿拉伯和阿拉伯联合酋长国将该案上诉至国际法院，并对于正当程序的缺乏和国际航空法中的排他性适用问题提出质疑。⑥

虽然国际法院最终对于国际民航组织理事会在本案中的管辖权予以支持⑦，但当此案件再次被发回至理事会审理实体法律问题之后，当事国最终以外交途径和解。这亦充分证明国际民航组织理事会在案件裁判中的司法无力性。⑧ 在此案的促进下，国际民航组织启动了修订《解决分歧规则》的程序。此次修订是制定《解决分歧规则》以来第一次对于程序规则作出大规模实体修订的尝试，且为国际民航争端解决机制的司法化改革趋势背书，亦是本文论理的基石。

二、当前国际民航组织争端解决机制的规范性困境

由于以《芝加哥公约》文本为基础的争端解决机制的设计缺陷和理事会的权责冲突，国际民航组织争端解决机制当前深陷规范性困境之中。

（一）国际民航组织理事会争端解决机制规范性困境的体现

1. 国际民航组织理事会争端解决机制的设计缺陷

迄今为止，国际民用航空业内最重要的国际公约是1944年签订的“国际航空宪章”——《芝加哥公约》。《芝加哥公约》第十八章第84条规定了国际民航的争端解决机制。如果两个或两个以上缔约国对公约及其附件的解释或适用发生争端，且当事国未能通过协商解决争端，国际民航组织理事会将对该案件具有一审权。当事国对国际民航组织理事会的裁决可以上诉至临时仲裁庭或是国际法院。《芝加哥公约》第85条进一步规定了仲裁的上诉程序，而第86条规定了上诉过程中国际民航组织裁决的效力。第87条和第88条则规定了违反国际民航组织裁决航空公司和主权国家所需承担的后果。由此可见，在设计国际民航争端解决机制之初，国际民航组织理事会一度被视为“国际航空法院”并被寄予厚望。除了争端解决章节，《芝加哥公约》第50条对于理事会组成的要求对国际民航争端解决程序产生了直接的规范性影响。第50条规定了理事会的组成和选举。第50条第1款规定了理事会是向大会负责的常设机构，而第2款则规定了大会选举理事会成员国时应当给予以下国家适当代表：“（一）在航空运输方面占主要地位的各国;（二）未包括在其他项下的对提供国际民用航空的空中航行设施作最大贡献的各国;及（三）未包括在其他项下的其当选可保证世界各主要地理区域在理事会中均有代表的各国。”

相比国际民航组织大会的193个成员国组成，《芝加哥公约》第50条的规定奠定了理事会成员国相对“精英化”的组成基础。在实践中，36个理事会成员国主要派遣各国民用航空局的代表组成理事会代表。而此种组成结构直接决定了理事会的组成基点是从航空技术和政治层面出发，而缺乏司法裁判所需的独立性。以第84条和第50条为核心基础的国际民航争端机制从《芝加哥公约》之始就依赖于一个以行政职能为主的理事会解决司法裁判问题，体现出该机制的设计缺陷。此设计缺陷在实践中也逐步得以印证。理事会作为从最初被设定为司法性争端解决机构，到逐步演变为准司法性争端解决机构，乃至被质疑仅作为政治性的外交斡旋平台。

2. 国际民航组织理事会的权责冲突

除了《芝加哥公约》第50条规定了国际民航组织理事会的组成之外，第54条规定了国际民航组织理事会的权责范围。其中第54条第（n）款对于理事会的权限作出了兜底性的规定。根据该规定，任何其他与公约相关的事项都可以提交至理事会决定。有学者曾评价《芝加哥公约》第54条第（n）款是一个“敞开式的综合条款”。⑨ 在此款项下，国际民航组织理事会有义务考虑任何关于《芝加哥公约》的事项。这项规定与第84条下的争端解决权限存在一定解释冲突的空间。当事国也常常援引第54条将与公约相关，但是超出国际民航内容的事项提交至理事会。如果争议事由是法律事由，最常见的异议是国际民航组织理事会是否对广义国际法和航空法相结合的事由具有管辖权⑩，尤其当该案件涉及到航空安保时，会常常涉及航空法排他性的问题。航空法的排他性是航空争议的重要特点，它是指涉及到航空部分的内容必须适用航空法公约中的规定。比如，航空安保适用的法律通常不仅局限于航空法，而可能涉及更为宽泛意义上的国际法。在此种情况下，航空法的排他适用是处理广义国际法和航空法法律位阶所要面临的首要问题。

在实践中，国际民航组织理事会坚持区分第54条和第84条下的程序。{11} 当事国常常要求国际民航组织针对《芝加哥公约》某一条款进行释法{12}，但其真实诉求一般指向对《芝加哥公约》第十八章争端解决程序的启动。在前述巴林、埃及、沙特阿拉伯和阿拉伯联合酋长国诉卡塔尔案中，在当事国试图启动第54条和第84条两项程序时，国际民航组织理事会即对第54条和第84條的规则进行了区分，并表明第84条下的程序是一个正式的争端解决程序。

这一点在先前的裁判中已有前例。国际民航组织理事会在英国在反对于直布罗陀附近设立禁飞区案中曾提出，尽管在国际民航组织理事会根据第54条第（n）款需要“考虑”当事国提起的事项，但是并没有义务作出“裁决”。此种解释是在1967年讨论由英国在反对于直布罗陀附近设立禁飞区案中提出。在该案件激烈的讨论之后，国际民航组织理事会主席宣布该场辩论已经穷尽，根据程序应当进入下一个事项;当英国代表提出理事会未按照义务对争议作出裁决时，理事会阐明其在第54条下的义务仅仅为“考虑”该案件，而公约并没有要求其必须作出“裁决”。{13}

（二）国际民航争端解决机制规范性困境的成因

规范层面的缺陷直接决定了国际民航争端解决机制的成因主要集中在现有结构下司法权能不足，因而无法充分发挥《芝加哥公约》所赋予的司法裁判功能。司法权能的匮乏让国际民航组织在行使《芝加哥公约》第84条下的争端解决权的时候往往受到极大限制。司法权能不足导致国际民航组织理事会在解决国际民航争端时长期缺乏行使裁判权的主动性，而过分依赖调解等手段促成当事国和解。这种态度也常常被当事国所诟病。{14} 在裁判实践中，当事国有时的诉求是明确希望通过司法判决明晰其法律权限，而不仅满足于外交途径下的和解。{15} 司法权能不足亦导致当事国对于理事会裁判的正当性产生质疑，从而动摇了国际民航争端解决机制的权威性。从根本上看，国际民航组织争端解决机制规范性困境的成因主要分为组织成因和程序成因两大方面：

第一，规范性困境的组织成因。国际民航组织理事会司法权能不足的重要成因之一是理事会的组织结构问题。国际民航组织理事会往往由各国民航局代表组成，往往不具备司法专业性。如前第54条所述，争端解决只是理事会众多权责之一，其本身的成员组成首先着眼于满足其他行政权责的需求。但就争端解决的功能而言，理事会的机制缺陷中的组织和程序缺陷互为因果。其中组织方面的问题集中体现在：首先，理事会的组成结构过于政治化，由各国民航局的代表组成，而不是由独立司法专家组成，因而缺少司法超然性和司法专业性。其次，由36个成员国组成的理事会作为争端解决机构存在冗员问题。在对某一案件进行裁判时，由36个理事会成员国进行投票。该程序相比其他司法裁判程序过于冗长。囿于上述体制缺陷，目前国际民航组织理事会缺乏司法供给能力。该能力的缺乏直接导致了理事会无法充分行使司法权力。造成的影响之一为理事会的裁决也并没有司法执行力。理事会裁决的执行力的唯一保证仅为《芝加哥公约》第87条和第88条规定下的对于航空公司和主权国家的制裁权利。

第二，规范性困境的程序成因。在程序层面，国际民航组织理事会在决策过程中缺乏正当程序，尤其不符合对于司法超然性和司法透明性的要求。一方面，由于争端解决的程序规则——《解决分歧规则》中并没有规定回避原则，因而利益相关的当事国仍然可以参与到决策过程从而引起利益冲突。这一点严重违背了对于司法裁判中正当程序的基本要求。另一方面，根据现行的《解决分歧规则》，当事国的诉求无法得到充分阐述。而在裁决投票程序中，理事会成员的决定具有明显的政治考量。比如，在印度诉巴基斯坦案中，部分成员当场致电本国政府的决定予以表决，但本国政府在该程序中并未能听取当事国的阐述。{16}

缺乏司法透明性不仅影响了程序公正性，还直接影响到实体法律问题。在实体层面，国际民航组织在作出裁决的时候并未进行法律论理，导致案件裁判也无法产生先例或准先例的法律效力，因此其未能在国际民航判例法的层面作出应有的贡献。

三、国际规范的推进及其组织机制的保障

根植于《芝加哥公约》的国际民航争端解决机制的规范漏洞在多年的准司法和司法实践中未能得到弥补：国际民航组织理事会的争端解决功能未能剥离;管辖权不明晰致使当事国屡次启动争端解决程序寻求确权;裁判实践未能回应当事国在此方面的诉求导致国际民航争端解决程序陷入负面循环。由规范和裁判实践反馈出的种种漏洞证明，国际民航组织理事会亟需改革。因此，国际规范的推进需要规范层面的不断完善和组织机制的充分保障。具体而言，国际民航组织理事会的争端解决机制改革可能遵循以下两种选择：第一，仅做规范层面的修订，以修订《解决分歧规则》为例;第二，在执行层面予以突破，考虑在国际民航组织理事会现有框架下设立司法裁判机构。

（一）规范层面：《解决分歧规则》的修订

作为“国际航空宪章”的《芝加哥公约》对于国际民航争端解决机制作出了框架性规定，但是未对国际民航组织理事会的争端解决程序作出具体规定。理事会的程序规则《解决分歧规则》从制定伊始即由实践推动。从时间维度上，《芝加哥公约》于1944年制定了第84条下的争端解决机制，但是《解决分歧规则》于1957年理事会受理第一起印度诉巴基斯坦案之后才制定。{17} 从实体内容上，理事会参照的蓝本是1946年《国际法院程序规则》。国际法院在1978、2001和2005年在实体上修改过三次。然而，国际民航组织理事会的程序规则只在1975年修改过一次（将俄语列入工作语言）。{18} 此次中东四国诉卡塔尔案又一次推动了对《解决分歧规则》的实质修订。2018年9月4日至7日举行的法律委员会第37届会议期间，审查国际民航组织《解决分歧规则》项目被列入法律委员会工作方案，且位列优先顺序的第二顺位。这亦充分体现出国际民航组织理事会争端解决程序中个案推进规范演进的特点。

此次审理的目标是决定《解决分歧规则》的修订是否应当以《国际法院程序规则》以及其他相关国际司法机构的程序规则为蓝本。由国际民航组织法律委员会起草的研究报告的重点之一是将芝加哥公约第84条下国际民航组织理事会的角色定义为“司法功能”{19}。此种定义也可以从侧面反映出司法改革的风向标。{20} 此项描述不仅出现在对于国际民航组织理事会的历史性背景介绍中，也出现在对于裁判印证定性中，即将1952年印度诉巴基斯坦案定义为理事会“第一次行使司法功能”{21}。

法律委员会的报告草案在很大程度上反映了国际民航组织理事会争端解决机制的司法化改革需求。几乎所有成员国都希望将对国际民航组织理事会争端解决机制的改革列入会议议程，并表达出对于正当程序的期望。另有一些国家代表进一步提出建议，成立工作小组专门负责《解决分歧规则》的现代化工作。这项提议亦被接受，且工作小组已经成立。{22} 代表们同时表达现代化的程序应当将《国际法院程序规则》列入参考范畴，但是仍然要对具体情况分类讨论：国际民航组织同时承担政治性和司法性角色，但国际法院只承担司法性角色。

目前的主要问题范围包括三大方面的内容：第一方面是定性问题，如关于国际民航组织理事会职能的定位问题。第二方面是正当程序问题，如关于外交谈判未解决分歧的条件;初步反对意见的理由扩大;理事会裁决的法律理由;投票的多数问题;第三人介入诉讼和代理人等问题。第三方面是相关问题，如关于语言版本和诉讼记录的保密性等问题。前两方面的内容皆充分体现出理事会改革的司法化的趋势。

修訂《解决分歧规则》是确保正当程序的最直接的途径。在以上议程中，确保正当程序的着力点是提高裁判程序的透明性。这一点可以通过充分保障当事国的参与权得以实现。与《国际法院程序规则》第54条至第72条的规定相比，现有《解决分歧规则》对当事国的程序性权利的保障十分有限。在修订《解决分歧规则》过程中，保障当事国的参与权主要分为以下两种方式：一是保证当事国的聆听权;二是理事会作出最终决定时确保听取当事国的口头或者书面陈述。在现有规则下，听取当事国的口头或书面陈述取决于理事会的自由裁量权。{23} 理事会在作出决定时可以依据陈述或者根据第6条第（2）款设立的委员会的预审报告。综上，理事会在修订《解决分歧规则》时应当着重关注对于第13条至15条当事国程序性权利的修订。

（二）执行层面：国际民航组织理事会的司法化改革

在修订《解决分歧规则》之外，也可以考虑对国际民航组织理事会进行司法化改革，在理事会框架下设立专门性的国际民航争端解决机构。此前有代表提出应当在修改现行规则之外考虑建立一项“新型并且具有创新性的机制”{24} 以确保争端解决机制“及时、快速和透明。”{25} 目前根据《芝加哥公约》第84条的规定，理事会自身承担了争端解决的职责。然而，国际民航组织理事会是由36个成员国组成的行政机构，不具有司法独立性。成员国代表亦常常缺乏相关法律或者司法背景。

该争端解决机构可以仿照世界贸易组织专家组的形式。世界贸易组织专家组的模型，即一般由3人专家出具报告，列明对事实的调查结果，有关世界贸易组织规则的适用，以及裁定和建议的基本理由，可以有效地吸收并入国际民航组织理事会现有结构。{26} 由各国代表组成推选具备航空法和司法裁判经验的专家组成专家库。在具体案件中，通过设立非常设的专家组，可以有效将争端解决的权责从国际民航组织理事会剥离，增强司法独立性。其裁判效力的权源仍由《芝加哥公约》第87条和第88条予以保障。{27}

通过设立专家组确定了一定司法独立性之后，该路径还可以提升国际民航组织解决争端的司法供给能力。相比现有体系下的国际民航组织裁决性质不明的情况，争端解决机构作出的判决更容易为当事国所接受。另外，相较于新增完全脱离于国际民航组织的新型争端解决机构，根据《芝加哥公约》第94条，需要通过成员国大会2/3以上成员国的同意，且出席会议的大会成员不得少于总成员国数量的2/3。此种路径的法律成本过高，各成员国恐难以达成共识。而现行机制的框架性改革则符合《解决分歧规则》中对于理事会授权行为的规定。同时，在现行《解决分歧规则》的基础上，争端解决机构应当制定新的程序规则以保证解决争端过程中的正当程序，因而进一步解决当事国对于争端解决程序的速度和透明性的要求，真正实现《芝加哥公约》第十八章对于国际民航争端解决机制的设定。

四、中國方案的前瞻性与可行性

以此为例的国际机构的争端解决机制改革也是中国参与全球治理的契机。争端解决机制的有效运行是维护多边国际秩序的有力保障。深度参与民航国际公约的制定和修订既是我国民航法治建设的要求，也是我国涉外法治工作战略布局中的重要一环。我国作为国际民航组织一类理事国，在国际民航地位中极其重要。在1949年至1999年期间，我国参与民航立法活动以批准或加入国际民航公约为主。自1999年以后，我国开始积极参加国际民航领域外交会议。在从民航大国迈向民航强国的道路上，我国应逐步实现从国际民航立法规则的追随者至引领者的转变，通过积极参与《解决分歧规则》等修订工作，积极维护我国主权和发展利益。因此，中国应当对国际民航争端解决机制的演变作出前瞻性分析，完善改革路经，提出可行的中国方案。

目前《解决分歧规则》工作小组已经成立。中国已作为工作组17个成员国之一参与工作，并派遣我国民用航空局代表参加工作小组会议。中国代表团起草并提交了国际民航组织分歧解决流程图信息文件，受到会议主席和多国代表的认可。但是中国代表团目前的方案尚未细化，缺乏修订《解决分歧规则》的重点条文的具体意见，亦并未对国际民航组织理事会的改革及其方向表明立场。

在具体方案设计上，中国可以通过以下路径予以双点突破：第一，积极参与上述《解决分歧规则》的修订。借此契机，中国代表团应当细化修改规则方案，对如何保障当事国在争端解决过程中的参与权与理事会裁决的法律论理性提出建议，推进国际民航组织理事会在《解决分歧规则》向高效和透明的方向发展。第二，在国际民航组织理事会的司法化改革中提出中国方案并合理衔接中国的航空行业仲裁体系建设。中国是世界上首先建立专门的航空仲裁中心的国家（上海国际航空仲裁院和中国海仲委航空争议仲裁中心、调解中心）。在此背景下，中国对国际民航组织理事会争端解决机制的改革议题应当予以回应，并充分考虑两个方面的内容：一是对他国提案的回应;二是积极捍卫我国在国际民航业的地位。由于目前各国在国际民航组织争端解决机制的改革朝司法化方向发展保持较为一致的态度，我国应借此机会推动司法化改革，统筹国内法治和涉外法治的协同。一方面，在国内层面做好适格航空司法裁判的专家遴选;另一方面，在国际层面的提案中以《芝加哥公约》第50条理事会的组成为规范基础，强调航空大国参与的必要性，保证中国籍法官的参与权。

五、结语

国际民航争端解决机制是解决国家航空争端的最特别和最重要的方式之一。其演变与发展亦遵循国际争端解决机制的准司法化和司法化发展的大趋势。然而，国际民航争端解决机制的规范性困境根植于《芝加哥公约》等规范本身的设计漏洞以及由此产生的权责冲突，导致国际民航组织理事会的司法权能严重不足。条约法和组织架构上的漏洞也在实践裁判中得以印证。在巴林、埃及、沙特阿拉伯和阿拉伯联合酋长国诉卡塔尔案的推动下，国际民航组织开启了针对修订《解决分歧规则》的探讨。除了规范层面的修订外，在执行层面是否要对国际民航组织理事会进行司法化改革值得进一步思考。总之，全球治理体系正处于调整变革的关键时期，制度竞争成为竞争的核心之所在，我国要积极参与并努力引领国际规则制定，推动形成公正合理透明的国际规则体系。{28} 国际民航业大发展正处于百年未有之大变局的历史潮流中，我国应当把握此次契机，积极参与国际规则的制定，推动《解决分歧规则》的修订，并进一步促进国际民航争端解决机制的司法化改革。

注释：

①② See Karen Alter， The New Terrain of International Law： Courts， Rights， Politics， Princeton University Press， 2014.

③ See Joost Pauwelyn and Rebecca J. Hamilton， Exit from International Tribunals， Journal of International Dispute Settlement， 2018， 9， p.679.

④ 目前正在和解程序的是巴西诉美国案（2016）。印度诉巴基斯坦案（1952），英国诉西班牙案（1969），古巴诉美国案（1998）和美国诉欧洲15国案（2000）在国际民航组织理事会作出裁决前已和解。

⑤ See Appeal Against a Decision of the ICAO Council Dated 29 June 2018 on Preliminary Objections Application （A）， Bahrain， Egypt， Saudi Arabia and UAE v Qatar， at para 11.

⑥ See Appeal Relating to the Jurisdiction of the ICAO Council Under Article 84 of the Convention of International Civil Aviation （Bahrain， Egypt， Saudi Arabia， and UAE v Qatar） （Verbatim Record of 2 December 2019 at 10 a.m.）， p.31.

⑦ Appeal Relating to the Jurisdiction of the ICAO Council Under Article 84 of the Convention of International Civil Aviation （Bahrain， Egypt， Saudi Arabia， and UAE v Qatar） （Order of 25 July 2018）.

⑧ See Cecily Rose， Appeal Relating to the Jurisdiction of the ICAO Council， American Journal of International Law， 2021， 115（2）， p.308.

⑨ See Michael Milde， Dispute Settlement in the Fra-mework of the International Civil Aviation Organisation， in Karl-Heinz B？觟ckstiegel （ed）， Settlement of Space Law Disputes， 1980， p.154.

⑩ See Appeal Relating to the Jurisdiction of the ICAO Council （India v Pakistan） （Judgment of 18 August 1972） ICJ Rep 46; Appeal Relating to the Jurisdiction of the ICAO Council Under Article 84 of the Convention of International Civil Aviation （Bahrain， Egypt， Saudi Arabia， and UAE v Qatar） （Order of 25 July 2018）.

{11} See Appeal Relating to the Jurisdiction of the ICAO Council Under Article 84 of the Convention of International Civil Aviation （Bahrain， Egypt， Saudi Arabia， and UAE v Qatar） （Verbatim Record of 3 December 2019 at 3 p.m.）， p.51. 理事會在刚果诉卢旺达与乌干达、巴勒斯坦解放组织诉以色列、古巴诉美国、萨摩亚与汤加诉斐济等案件中均启动了第54条的程序。

{12} For example， ICAO， Request of Sweden for Interpretation of Article 7 of the Convention 58th Session of the Council （1960）， Doc 8596-C/964; ICAO， Request for Sweden for Interpretation of Article 7 of the Convention 59th Session of the Council （1960）， Doc 8629-C/967; ICAO， Request of the League of Arab States for Determination under Article 77 of the Convention （1960）， Doc 8106-C/927.

{13} See ICAO Doc 8678-C/972 （1967）， p.50-55.

{14}{15}{20}{21}{22} 周亚光：《国际民用航空组织争端解决机制司法化改革论析》，《法律科学》（西北政法大学学报）2020年第1期。

{16} See ICAO， Action of the Council， 74th Session （1971）， ICAO Doc 8987-C/1004.

{17}{18} See ICAO Settlement Rules （1957） ICAO Doc. 7782， 7782/2.

{19} See ICAO Draft Report of the 37th Session of the Legal Committee （2018） ICAO LC/37-WP/7-1.

{23}{24}{25} 《解决分歧规则》，第13（1）条、第6：10段、第6：10段。

{26} See Craig Canetti， Fifty Years After the Chicago Conference： A Proposal for Dispute Settlement Under the Auspices of International Civil Aviation Organisation， Law Policy International Business， 1995， 26， p.516.

{27} See Dimitri Maniatis， Conflict in the Skies： The Settlement of International Aviation Disputes， Annals of Air and Space Law， 1995， 20， p.230.

{28} 许皓：《“双循环”的法治保障：以内促外与内外并举》，《湖北大学学报》（哲学社会科学版）2021年第5期。

作者简介：张鹿苹，中国政法大学国际法学院讲师，北京，102249。

（责任编辑  李  涛）