新时期深化首都城市管理体制改革研究

宋连娣

习近平总书记在中央城市工作会议上强调指出，要推进城市管理机构改革，创新城市工作体制机制，不断完善城市管理和服务，提升城市管理水平。这一重要讲话是我们做好新时期城市管理工作的重要遵循。我们必须深入学习贯彻中央城市工作会议精神，深入学习落实习近平总书记关于做好城市管理工作的重要论述，以“四个全面”战略布局为引领，以城市管理现代化为指向，理顺体制机制，构建“大城管”格局，为破解“大城市病”、建设国际一流的和谐宜居之都提供有力的体制机制保障。

一、新时期深化首都城市管理体制改革的基本要求

（一）深化首都城市管理体制改革必须落实中央城市工作会议精神

中央城市工作会议对加强城市管理工作提出了明确要求。做好城市工作，要贯彻创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，坚持以人为本、科学发展、改革创新、依法治市，转变城市发展方式、完善城市治理体系，提高城市治理能力。

（二）深化首都城市管理体制改革必须落实中共中央国务院发布的《关于深入推进城市执法体制改革 改进城市管理工作的指导意见》

《指导意见》绘就了城市管理工作的总体框架。以理顺体制机制为途径，将城市管理执法体制改革作为推进城市发展方式转变的重要手段，整合市政公用、市容环卫、园林绿化、城市管理执法等城市管理相关职能，实现城市管理执法机构综合设置，构建权责明晰、服务为先、管理优化、执法规范、安全有序的城市管理体制。

（三）深化首都城市管理体制改革必须落实《京津冀协同发展规划纲要》的精神

《纲要》为城市管理工作指明了前进方向。提出了将京津冀区域建成以首都为核心的世界级城市群的发展目标，列出了有序疏解北京非首都功能、优化提升首都核心功能、解决北京“大城市病”问题的首要任务。北京市《纲要》实施意见中也提出了建立健全与城市功能定位相适应的城市管理体制机制，构建“大城管”城市综合管理格局，建立分区、分类、分层的城市管理服务模式，保障城市运行安全。

（四）深化首都城市管理体制改革必须落实十八届五中全会精神和北京市委的“十三五”规划建议

中央和北京市的《建议》对城市管理工作作出了全面部署。十八届五中全会关于“十三五”规划建议要求在国家治理体系和治理能力现代化方面取得重大进展，市委十一届八次全会关于“十三五”规划建议明确提出深化城市管理体制改革，形成权责清晰、服务为先、有序参与的体制机制，实现城市管理目标、方法和模式的现代化。理顺城市管理部门职责分工，构建“大城管”体制。

二、首都城市管理体制改革的历史沿革

为适应市场经济体制改革和首都社会经济发展的需要，北京市对城市管理体制进行了积极探索，城市管理体制经历了“综合——专业化——综合”的过程。

（一）从综合管理向专业化演变

北京城市管理曾经实行过“大城管”模式。2000年以前，北京市市政管理委员会协调管理13个局、总公司，是真正意义上的城市综合管理部门，绝大多数城市管理问题由市政管委一个部门即可得到较好的协调解决。2000年以后，随着城市发展和政府体制改革推进，管理专业化趋势明显，原由市政管委所属的局、总公司相继独立，形成现在多部门、专业化管理城市的格局。专业化改革使得各专业领域内的专业城市管理问题得到较好解决，而需要多部门联合解决的城市管理问题由于专业部门间协调效率低、难度大，逐渐成为“痼疾顽症”。

（二）专业化再次向综合管理迈进

由于缺乏有效的综合协调管理体制，专业部门分割过细的城市管理体制逐渐显露出一些弊端。为迎接北京奥运会召开，2005年底市委、市政府决定成立北京市“2008”环境建设指挥部及办公室，负责统一指挥、组织协调、督促落实本市城市环境景观建设和环境秩序整治任务，取得显著成效。奥运会后，为巩固奥运成果，加强环境建设统筹协调，2010年5月经中央编办批准，成立了首都城市环境建设委员会，办公室设在市市政市容委。环境建设指挥部、首都环境建设委在全市环境建设工作中发挥了很好的综合协调作用，2008奥运会取得了“无与伦比”的评价，国庆六十周年、六十五周年、2014年APEC峰会和2015年纪念抗日战争胜利70周年等一系列重大活动期间，优良的城市环境和秩序氛围，充分显示了环境建设综合协调机构的重要作用。

（三）创新试点城市综合管理体制

2014年，市委、市政府确定在石景山区开展城市管理体制改革试点，石景山区突出党建统领，成立区委派出机构城市综合管理工作委员会，负责区城管系统思想、组织建设和领导班子管理等工作。同时，注重行政综合，以区市政市容委为基础成立区城市综合管理委员会（与区委城管工委合署办公），对区环保、园林绿化、城管执法、城管监督指挥等部门和单位实行归口管理，统筹负责城市环境建设、市政基础设施、公用事业、环境卫生、交通、水务等行业管理工作。石景山区抓住“综合”、“下沉”两个关键，形成和完善了构建城市综合管理体系的基本思路，即：发挥党建统领作用，推动城市管理重心下移和专业职能下沉，构建行政综合、法治综合、上下综合、社会综合的城市综合管理体系，形成主体清晰、权责明确、上下联动、协调有力、执法到位、运转高效的城市管理格局，进一步提升了城市治理水平，探索出了一条城市管理体制改革的新路，得到了市委、市政府的认可。

三、当前首都城市管理工作存在的主要问题

（一）城市管理决策统筹不够有力

在过去“建设为主”的时期，北京的城市管理主管部门分散决策特点较为突出，包括规划、建设与运行、管理等环节，都分散为不同行业主管部门专业管理。然而，当城市管理向“建、管并重”时期过渡时，这种专业部门间协调矛盾，以及规划、建设、管理协调的矛盾则更突显出来。城市管理是一项需要高度协同化的系统工程，目前北京市虽然设置了多个与城市管理相关的议事协调机构，发挥了较好的综合协调作用，如：首都规划建设委员会、首都城市环境建设委员会、首都绿化委员会等，但由于城市管理领域宽广、部门较多、职责交叉，这些议事协调机构只是分别负责城市管理的一个环节、一个领域，缺少一个综合的城市管理协调决策机构，导致各部门大多从自身职责出发制订出台政策标准，形成了政出多门、各自为政的局面，致使城市管理中遇到的一些需要跨部门、跨行业联手解决的难点问题一直得不到有效解决，造成顶层统筹不够，缺乏整体规划的局面。

（二）城市管理综合协调不够顺畅

目前城市管理的专业化体制，弱化了综合管理的协调职能，部门之间协调不力、沟通不畅，给城市安全运行带来了很大隐患。如地下管线综合管理，目前北京市地下管线综合管理部门对于地下管线只有安全监管责任，缺乏安全监管手段，制定的年度消隐计划除了少数能随道路大修落实外，大部分隐患得不到及时消除。其中原因就在掘路审批分散在不同部门——涉及开挖城市道路的，需要到公安交管部门审批；涉及开挖乡村道路的，需要到路政部门审批；涉及开挖道路两侧绿地的，需要到园林绿化部门审批。管线路由需要规划部门审批，施工则由建设部门审批，众多部门各自为政，难以解决存在的问题。城市管理职能“碎片化”问题，造成了普遍诟病的“马路拉链”现象。

（三）相关部门协同程度不高

当前，城市管理工作在规划、建设、管理等环节上协同程度不高，多体现为末端环节（管理）缺乏针对前端环节（规划、建设）的参与机制。但是，出于政府兜底、维稳等压力型治理思维，一些在规划与建设环节出现的问题，如建设质量不高、开发甩项、规划不合理所产生的责任包袱，却往往传递到了管理主体身上。如公共服务配套设施建设问题，部分新建小区存在缺少垃圾楼、公共厕所等配套环境卫生公共服务设施的问题，主要原因是在规划阶段，开发商规避相关标准规范，拆分项目单个审批；在建设阶段甩项，不建或少建配套环卫设施。由于市政市容部门“建设工程配套环境卫生设施竣工验收”行政许可没有纳入规划、建设审批前置条件，对开发商不能形成有效制约，导致开发建设单位主动办理率极低，出现了“规划漏项、建设甩项”现象。由于存在“邻避效应”，管理部门想后期补建，工作困难重重。

（四）管理部门与执法部门工作脱节

城市管理是行政执法的基础，行政执法是城市管理的手段，城市管理工作的好坏直接影响行政执法的效能，行政执法的程度直接影响城市管理的质量。现代城市管理的复杂性、系统性和综合性，要求城市管理部门和综合执法部门必须密切合作，综合治理。但在实际工作中，由于城市管理职责不明晰，导致统筹管理执法不到位，容易产生管罚脱节、监管失控问题，也不利于主管部门及时发现政策不足，像小广告治理等“痼疾顽症”问题，难以很好解决。

（五）民众参与城市管理不够

市民是城市建设管理的主体，如果社会组织和个人在城市管理中的作用发挥不够，事无巨细都由政府亲力亲为，无疑将加重政府负担，降低城市管理效率。应该说，北京市充分发挥市民参与城市管理的条件已经成熟，但我们对社会组织和市民群众在城市管理中发挥什么样作用还没有清晰的定位，对市民参与城市管理缺乏必要的引导手段，城市居民对于城市管理的决策内容缺乏评估与否决的渠道，知情权、参与权得不到落实。比如，地区性详细规划没有完全公开，使得市民无法依据法规来及时向有关部门举报违法建设现象。

四、国内外城市管理工作经验借鉴

通过对国内外各大城市管理体制的调查研究发现，城市管理体制改革共性都在推行“综合”和“下沉”，在“以块为主”上抓落实，夯实市、区、街三级管理体制。主要共同点有以下四点：第一，突出统筹地位，成立城市管理议事协调机构和综合协调部门；第二，明确政府职能定位，高层重视、加大资金投入；第三，理顺体制、创新机制，严管重罚、强化监督；第四，引入市场机制，强化社会服务。

（一）上海经验：党委统一领导，部门综合设置

上海市成立了“上海市城市综合管理推进领导小组”，由主管副市长任组长，市政府相关部门和各区县、各相关单位主管领导为成员，主要负责城市管理领域重大问题的统筹指导、综合协调工作，初步形成了“全市统筹、统一协调、市区联动、区县为主、分工负责、各司其责”的城市管理工作格局。在部门设置上突出“党建统领”，成立了上海市建设交通工作党委，与上海市城乡建设和管理委员会合署办公，代行上海市城乡建设和管理委员会党组职能，市政府“两委+若干专业部门”的主要领导均为党委委员。

（二）天津经验：设立城市管理委员会，加强监督考核和执法

2010年天津市制定《天津市城市管理规定》，设立了城市管理委员会，由主管副市长任主任，市政府主管副秘书长任副主任，各市级城市管理相关部门为成员单位，对与城市管理有关的重大事项进行统筹协调，委员会办公室设在市市容和园林管理委员会。为加强城市管理和行政执法的协调配合，市市容和园林管理委员会一名副主任（党组成员）兼任市城市管理综合执法局局长（政委），同时委内设执法监督处，负责市容环境、园林绿化、城市管理等方面法律法规规章执行情况的监督检查。

（三）南京经验：市城市治理委员会办公室=市城市管理局+市城市管理行政执法局

设立南京市城市管理局，挂市城市管理行政执法局牌子，为市政府工作部门。在市政府层面成立议事协调机构南京市城市治理委员会，市长任委员会主任，其办公室的具体工作由市城市管理局承担。市城市管理局主要承担市容景观、环境卫生、市政设施、城市绿化、爱国卫生、城管执法等方面的组织指导、统筹协调、监督检查、综合考评责任。另外下设城市管理监督指挥中心，负责受理城市管理方面的信访和举报投诉，并对全市城市管理工作进行监督与评价。

（四）香港特别行政区：打造城市管理长效机制

一是打造城市管理超前机制，城市管理从事后处理向超前预防控制转变。二是打造城市管理快速反应机制，城市管理从静态管理向动态管理转变。三是打造城市管理多元参与机制，城市管理从单一主体到多元主体转变。财政投入专项经费，宣传教育费用列入城市维护费当中，一般占城市维护费的0.5%。四是打造管理重心下移机制，城市管理从重视“上层”向重视“基层”转变。加强区议会在提供和管理地区服务和设施事务上的影响力，区议会获批的拨款额逐年增加。

（五）新加坡：顺畅的管理体制和健全的法制保障

新加坡城市管理工作主要是由国家发展部下辖的公园及康乐局、市镇理事会以及环境与水资源部下辖的环境局负责，同类管理事项只有一个“婆婆”，杜绝推诿扯皮现象。注重综合管理，成立了“花园城市行动委员会”，在拟定政策、综合协调有关城市园林绿化建设及管理方面发挥了重要作用。强调依法管理，政府对城市管理的各个方面都有立法，做到无事不立法、执法有依据。执法“严”字当头，严刑峻法是新加坡“以法治城”的重要特点。

五、深化首都城市管理体制改革的思路对策

城市管理工作要进一步理顺城市管理体制机制，处理好五个方面的关系，不断提升城市管理现代化水平。

（一）处理好城市管理与城市规划、城市建设的关系，增强城市管理全局性

城市规划、城市建设、城市管理是现代城市发展的核心组成部分，城市是一个有机体，城市规划是生长坐标，城市建设是骨肉之躯，城市管理是血脉之源，只有三者紧密衔接，良性互动，才能让人民群众在城市生活得更方便、更舒心、更美好。城市规划要创新规划理念，紧密结合城市建设与城市管理的需要，既要考虑城市建设的效益和美度，也要考虑城市管理的效率和精度，切实提高规划的前瞻性、系统性和科学性，确保“功能齐全不漏项”；城市建设要以规划为蓝图，强化规划的严肃性、权威性，从严实施，红线管理，抓好市政设施建设和公共服务供给，逐步形成适度超前、相互衔接、满足未来需要的市政基础设施和公共服务设施，为后续城市管理提供便利与可能性，保证“设施建设不甩项”；城市管理要探索建立评估反馈促进机制，城市管理部门要参与城市规划编制和城市市政设施建设验收等工作，及时向城市规划、城市建设部门提出城市基础设施和公共服务设施的规划设计、建设情况的调整完善意见，确保各类设施按标准设置，各种功能齐全配套。

（二）处理好综合管理与专业管理的关系，增强城市管理系统性

综合管理和专业管理不是简单的总和分的关系，而是相融相通、比例协调、共同促进的关系。随着城市规模的日益扩大，城市管理各子系统之间的复杂交错性难以简单分解，以专业职能部门为基本单位强化专业的管理模式在当今城市特别是大城市和超大城市中日渐低效。就拿“城市牛皮癣”小广告的治理来说，它就涉及到环卫、教育、税务、卫生、商务、住建、公安、交通、城管等十几个专业管理部门，只靠一家专业部门管理，往往治标不治本。再比如广为社会诟病的“马路拉链”问题亦是因为各类管线分属不同的专业部门管理造成的。所以城市管理必须强调综合，强调综合并不是要取消专业，而是要在综合中体现专业。要实行城市管理领域大部门制，整合市政公用、市容环卫、城市园林绿化、城市管理执法等城市管理相关职能，实现管理体制的综合。同时要建立城市管理综合协调机制，形成相关部门之间信息互通、资源共享、协调联动的工作机制，加强对城市管理工作的组织协调、监督检查和考核奖惩，合理确定考评对象，科学设置考评内容，加强考评结果运用，纳入政府绩效考核内容，纳入考察领导干部政绩内容，纳入“以奖代补”内容，纳入政府信息公开内容，纳入领导干部问责内容。

（三）处理好高位统筹与重心下沉的关系，增强城市管理持续性

“高位统筹”主要是指市级城市管理部门履行业务指导、组织协调、监督检查和考核评价职能，完善管理标准、健全制度体系、强化决策指导，通过搭建平台，强化沟通，不断创新城市综合管理新模式、新方法；“重心下沉”主要是指赋予区、街道等基层必要的人、财、物和执法手段，努力在街道（乡镇）层面形成集中统一、归口管理、密切配合、上下一致、运转顺畅的机制，集中发挥属地管理、精细执法、服务民生、促进和谐效能，切实有效解决“看得见的管不了，管得着的看不见”的现象。要做好城市管理服务工作，既要高度重视高位协调、市级宏观决策指导的综合统领职能，也要高度重视属地管理、城市管理重心下移的执行处理职能。“统筹”与“下沉”都是城市管理中的两种资源整合手段，必须相辅相成，不能偏颇，目的都是为了让城市管理的决策、协调、指挥更加高效，让解决群众身边的问题更加快捷，让人民群众更加满意舒心。

（四）处理好城市管理与城管综合执法的关系，增强城市管理统一性

现代城市管理的复杂性、系统性和综合性，要求城市管理部门和综合执法部门必须密切合作，综合治理。城市治理现代化是目标，城市管理和综合执法都是手段，城市管理为综合执法提供管理资源，综合执法为城市管理提供执法保障，两者共同服务于城市治理现代化，形成“一体两翼”、“一车两轮”的统一关系。国内外城市管理实践证明，只有二者密切配合，城市治理才能相得益彰。应明确城市管理职责边界，通过部门职能、组织体系、工作力量、业务流程进一步对接融合，构建城市管理与城管执法的快速衔接机制。应积极推行城市管理领域综合执法，重点在与群众生产生活关系密切相关、执法频率高、多头执法扰民问题突出、专业技术要求适宜、与城市管理密切相关且需要集中行使行政处罚权的领域推行综合执法，形成统一决策、统一管理、统一执法的“大城管”格局，提升城市治理现代化水平。

（五）处理好政府与市民的关系，增强城市管理服务性

城市管理只是手段，做好服务，让市民生活更美好才是目的。按照传统思维模式，政府是城市规则的制定者、城市管理的监督者、城市服务的提供者，市民则是城市规则的执行者、城市管理的受控者、城市服务的享有者。但随着时代的发展，市民作为城市的主人，应当参与城市规则的制定，监督政府的城市管理行为。在当今社会，没有市民参与的城市管理将是无源之水、无本之木，政府和市民已经形成了共存共荣、协同治理的新型关系。创新城市治理体系，提升城市治理能力，关键在于改变单一的自上而下的精英管理模式，努力采取自上而下与自下而上相结合的政府与公众共同参与的治理模式，真正发挥市民参与决策、参与管理、参与监督的作用。政府、市民既要发挥各自优势，尽职尽心，又要彼此相融相通，协同应对，共同破解“城市病”难题。一是转变职能，调整结构，优化运作，与日益变化的社会治理需求相适应；二是完善机制，依法规范市民参与范围、权利和途径，畅通参与渠道，保障市民知情权、参与权和监督权；三是搭建平台，倡导城市管理志愿服务，发挥志愿者在城市治理中的引领作用；四是培育引导社会组织、市场中介机构和公民法人参与城市治理，形成多元共治、良性互动的城市治理模式。

（责任编辑：黄荔）