正确认识和把握首都城市发展的特点和规律

杨松

2015年底召开的中央城市工作会议传导的主要精神和核心内容可以概括为“一尊重、五统筹”。“一尊重”就是要“尊重城市发展的规律”。正确认识和把握首都超大型城市的特点和规律，是我们做好城市管理和服务工作的基本出发点。

一、落实首都城市战略定位必须把握当前首都城市发展的新常态和新特点

（一）城市功能的高度综合性

现代城市是资源和要素集聚发展的结果，也是聚集经济的客观要求，因此城市功能具有高度综合性和叠加性。聚集经济带来的明显好处是诱导和推动资源、经济要素等向优势区位转移，形成区域经济增长极或增长中心，但经济活动的聚集也有一个合理规模的控制和选择问题。当规模达到一定程度后，聚集效应不再提高，甚至产生聚集不经济。聚集不经济主要表现为：相关企业和经济部门因过度聚集而竞争越来越激烈，使区位经济优势逐步减少或完全丧失；聚集可能加剧和引发发达地区与欠发达地区发展水平上的差距，进而引发区域内经济社会发展不平衡；聚集带来人口过快的增长，土地、能源和供水紧张、交通拥堵等。所以，我们对北京城市功能的高度综合性要有一个清醒适当的认识、判断和把握，对城市的综合功能、聚集功能要做细分，既要坚持首都的核心功能，更要下决心疏解非首都功能；既要适当发挥首都城市的聚集功能，更要发挥首都城市的综合辐射功能；既要发挥首都城市聚集经济的优势，更要防范聚集不经济现象的发生和“城市病”的形成。

（二）城市规模的强烈扩张性

改革开放三十多年来，北京城市空间规模扩大了三、四倍，从二环、三环、四环、五环到规划中的七环，形成不断对外扩张“摊大饼”的格局。从世界城市发展史看，一定时期和一定范围内城市规模的扩张是必然现象。恩格斯曾经讲过，“城市愈大，搬到里面来愈有利，因为这里有铁路，有运河，有公路。这里有顾客云集的市场和交易所，这里跟原料市场和成品销售市场有直接的联系。这就决定了大工厂城市惊人迅速的成长。”从北京当前情况看，“摊大饼式”的扩张模式开始得到有效遏制，但城市规模扩张的冲动根源没有从根本上消除，土地财政、房价居高不下，房地产发展势头过猛的格局没有从根本上改变。

（三）外来人口的无序流动性

实际上，在一定时期内，大城市人口规模的增长有其客观规律和必然性。研究表明：在工业化过程中， 大城市人口比总人口增长速度快， 比城市人口增长速度也快。因此，北京作为首都城市保持一定的人口规模是必要的，但是北京人口增长过快、规模过大，已经超出了资源和环境承载能力，导致人口、资源、环境的矛盾相当突出。特别是外来流动人口的监控、管理、疏散非常困难，管理成本巨大，外来人口无序流动给城市管理带来很大的困难。

（四）城市运行的安全脆弱性

作为一个拥有二千多万人口的超大型城市，资源消费量极大，而北京的城市运行受资源瓶颈约束，资源储备不足，供应偏紧，一些重要的资源缺口较大，始终处于高位运行状态，具有安全脆弱性特征。

（五）城市问题的严峻复杂性

城市规划、建设、管理中存在一些突出的问题：如城市建设盲目追求规模扩张，节约集约程度不高；依法治理城市力度不够，违法建设、大拆大建问题突出，公共产品和服务供给不足，环境污染、交通拥堵等“城市病”蔓延加重。

二、做好城市管理工作必须牢牢把握城市发展的客观规律

中央城市工作会议强调“城市发展是一个自然历史过程，有其自身规律”，“必须认识、尊重、顺应城市发展规律”。那么，什么是城市发展规律？世界各国城市的发展又有哪些规律可供我们借鉴呢？仇保兴同志提出可以从理论方面推理，从历史经验中提炼，从问题导向归纳等角度来概括城市发展的规律。北大胡兆量教授较早地总结出大城市发展规律主要有：城市形成和发展阶段性的一般规律、城市职能演变的规律、城市内部各要素的结合规律、城市与区域相互依存的规律、都市密集地区的发展规律等五大规律。城市发展规律是一个很大的问题，也是一个难以全面回答的课题。这里，我仅从城市经济学和世界城市发展的角度，尝试概括和总结出以下主要发展规律：

（一）城市人口、资源、环境协调发展的规律

西方发达国家在城市化进程中基本上都经历了城市规模盲目扩张、人口膨胀、贫民窟、资源紧缺、城市生态环境恶化等发展窘境和困难。20世纪60年代罗马俱乐部《增长的极限》报告引起了人们关于经济增长和环境恶化关系的思考；70年代一些经济学家开始运用经济增长理论模型来讨论经济与环境协调发展问题；80年代联合国环发会议《我们共同的未来》报告及稍后的《21世纪议程》报告引发了全球关于经济与环境协调发展的热烈讨论；90年代经济学家提出了“环境库兹涅佐夫倒U曲线假设”，国内外许多实证研究证明了经济与环境关系之间存在EKC假设。

（二）城市功能进一步清晰和空间布局上不断优化演进的规律

从世界各国城市发展史看，城市功能和空间布局是处在不断演化、进化、优化过程中的，也是一个城市的经济、社会、文化、人口、自然资源等多种要素长期综合发展和选择发展的结果。总的趋势是城市功能进一步清晰，城市空间布局更加科学合理，城市发展的活力不断增强。从20世纪30年代西方国家的卫星城理论、50年代中心城——增长极核理论、90年代新城市规划——紧凑型城市理论发展过程看，人类对于城市空间布局的认识一步一步在不断深化演化之中。目的在于通过城市空间合理布局和设计，实现资源分配均衡化、交通设计合理化、生态环境可持续化、土地利用集约化，并最终实现城市可持续发展。

（三）城市主导产业逐步优化和演进的规律

城市的兴起与三次产业结构和其主导产业密切相关。当城市聚集发展到一定规模时，第三产业在城市经济总量和就业结构中所占比重就会大幅提升，并逐步形成“三、二、一”产业结构，那些具有耗能低、污染小、劳动附加值高等特点的科技服务、金融服务、文化服务、商贸服务等成为现代城市的主导产业。而与之相反的是，在级差地租的作用下，世界大城市都出现了一般性（或低端）制造业、加工业分散和向外梯度转移的趋势，制造业整体上向着“高精尖”方向发展和转型。

（四）基于工业化和城市化基础上的以超大型城市为核心的城市群发展的规律

美国、日本、英国等发达国家及我国沿海地区城市发展的经验表明，当聚集经济发展到一定规模和程度后，就会形成以中心城市或超大城市为核心的城市群。如北美五大湖城市群、美国大西洋沿岸城市群、日本太平洋沿岸城市群以及我国长三角、珠三角、京津冀、长株潭、山东半岛等城市群。城市群的聚集和扩散功能是单个城市所无法比拟的，从当前世界城市发展情况看，城市群的规模、影响范围和作用还在持续扩大。

（五）城乡经济统筹协调发展的规律

马克思最早提出了“乡村城市化”理论，恩格斯最早提出“城乡融合”的概念，马克思主义经典作家认为城乡分离对立是社会的不协调，是社会进一步发展的障碍，他们主张未来社会是城乡融合发展。霍华德也为世人描绘了一幅充满田园诗意的城乡一体化的“田园城市”画面。20世纪60年代美国城市地理学家刘易斯·芒福德主张建设“区域统一体”，实现城乡之间的平衡。现代经济学早就证明了城乡经济统筹发展的必然性。

（六）城市可持续发展的规律

从世界城市看，技术进步作为城市经济发展的动力机制日益得到强化。技术进步通过改进劳动方式，采用新材料、新能源、新工艺，不仅节约了要素的投入，提高了产出，更主要的是降低了对自然资源的依赖和能源消耗，提升了城市可持续发展的水平，维系了城市生生不息的发展。

三、在尊重城市发展规律的前提下不断深化城市管理体制改革

（一）明确首都城市管理的主管部门，明确管理范围、权力清单和责任清单

《中共中央国务院关于深入推进城市执法体制改革 改进城市管理工作的指导意见》（以下简称《指导意见》）已经明确，国务院住房和城乡建设主管部门负责对全国城市管理工作的指导。同时要求“各省、自治区、直辖市政府应当确立相应的城市管理主管部门，加强对辖区内城市管理工作的业务指导、组织协调、监督检查和考核评价”。笔者认为，北京市市政市容管理委员会应当成为承担首都城市管理的主管部门。在明确城市管理主管部门后，还需要进一步明确管理的范围、权力清单和责任清单，把城市管理的职责细化落实到位。

（二）增强首都城市管理的协调性，避免城市管理部门化、碎片化

对于首都北京而言，除了市市政市容委要对城市管理负主要责任外，还要协调城市规划部门、城管执法部门、工商部门、商务委、水务、质检等部门，共同做好城市管理工作。要坚决避免城市管理部门化、碎片化倾向，实现城市管理整体一盘棋。

（三）坚持以人民为中心的城市发展指导思想，将提高城市治理能力作为目标，以着力解决城市病等突出问题为导向，建设宜居城市

在当前疏解非首都功能、治理“城市病”过程中，我们一定要顺应城市发展的客观规律，坚持人民为中心的指导思想，统筹政府、社会、市民三大主体的积极性，发挥“政府有形之手、市场无形之手、市民勤劳之手”的力量，尊重市民对城市规划、建设和管理方面的知情权、参与权和监督权，实现城市共建共享。

参考文献：

[1]恩格斯.马克思恩格斯全集（第二卷）[M].北京：人民出版社，1957.

[2]仇保兴.理解城市工作的“一尊重、五统筹”[J].城市发展研究，2016-1.

[3]胡兆量.北京城市发展规模的思考和再认识[J].城市与区域规划研究，2011-4.

[4]胡兆量.大城市发展规律探讨[J].城市问题1984-3.