新时期首都城市管理要坚持五个面向

宋洁尘

党的十八大以来，党中央、国务院先后围绕推进新型城镇化进程，深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作，加强城市规划建设管理等方面，提出了一系列新思想、新观点、新论断，构建了科学推动城市健康可持续发展的整体框架，为各级城市政府加强城市管理指明了方向。首都城市管理既要遵循城市发展的普遍规律，又要充分考虑新时期首都城市发展的新阶段、新定位、新形势和新任务的现实需要，体现鲜明的时代特点、北京特色和首都担当。具体要坚持五个面向。

一、面向首都城市发展的新阶段

以习近平总书记视察北京工作的2·26讲话为标志，首都城市发展进入了疏解非首都功能，保障提升首都核心功能的新阶段。与首都城市发展的新阶段相对应，首都城市管理工作的重心需要紧紧围绕保障提升首都核心功能，坚持适度超前谋篇布局，增强城市管理的战略前瞻性。疏功能、减人口、治理“大城市病”是当前首要任务，最终目的是通过对首都城市功能进行调整、修复、更新、提升，为实现瘦身健体、创新发展打基础。这既不同于以往大规模城市建设阶段遭遇的城市管理问题，也有别于城市基本定型后维持城市安全运行遇到的问题。该阶段的城市管理将面临许多全新的考验，既要善抓城市功能修复更新的机遇，适时化解城市规划建设中的历史欠账，又要未雨绸缪，积极应对和解决城市发展中不断涌现出来的新问题。一要抓城市用地结构调整的机遇。《中共中央国务院关于进一步加强城市规划建设管理的若干意见》（以下简称《若干意见》）明确提出：严控增量、盘活存量、优化结构，适时调整城市用地结构，保证生态用地，合理安排公共基础设施用地，推动城市集约发展。伴随北京中心城区批发市场、医院和高校等公共服务资源的疏解，对腾退的宝贵空间资源，如何重新优化配置，形成有效的城市管理服务供给，需要城市管理部门超前介入、统筹谋划、主动发声发力；二要密切关注首都经济转型升级带来的人口结构性变化对城市管理提出的新需求。“十三五”期间，首都经济结构的高精尖化、服务化和空间布局上的去中心化将更加明显，随之带来人口职住结构的相应变化调整，需要城市管理部门做出准确研判，下好城市管理“先手棋”。

二、面向首都城市战略新定位

2014年，中央为北京明确了政治中心、文化中心、国际交往中心和全国科技创新中心的新的城市战略定位，目标是将北京建设成为国际一流的和谐宜居之都。众所周知，聚焦服务重大活动，对提升首都城市运行管理水平发挥了重要作用。但城市管理是慢工出细活，需要从大处着眼，从小处着手，常抓不懈，久久为功。首都新的城市战略定位和发展目标，既丰富了首都城市管理的独特内涵，又对城市精细化管理提出了新的更高要求。未来首都城市管理，需要统筹兼顾“四个定位一个目标”，坚持城市管理以人为本的根本导向，更多关注居民对城市运行管理的现实需求，不断增强群众的获得感。如果说服务政治中心和国际交往中心，城市管理标准要着眼“高大上”，服务文化中心和全国科技创新中心则需要走群众路线，注重“接地气”。要重点抓好两方面的工作：一是探索老旧城区和老旧小区更新改造的新路子。《若干意见》中明确提出：有序实施城市修补和有机更新，解决老城区环境品质下降、空间秩序混乱、历史文化遗产损毁等问题，促进建筑物、街道立面、天际线、色彩和环境更加协调、优美。通过维护加固老建筑、改造利用旧厂房、完善基础设施等措施，恢复老城区功能和活力。要积极助力落实全国科技创新中心定位，顺应大众创业万众创新的新趋势，结合老旧小区更新改造，示范性打造一批能够有效承载服务创新、处处体现创新元素的创新街区，让老旧小区环境面貌和功能同时焕然一新。二是探索城市精细化管理与文化中心、全国科技创新中心融合发展的有效路径。结合文化中心建设，更加注重首都城市管理的人文关怀，强化城市环境建设人文气息，让城市建筑、城市家具、市政设施都变身为展现首都文化底蕴的风景线。要借力全国科技创新中心建设，发挥中关村高新技术企业在垃圾、水、大气污染、交通拥堵治理等领域的技术和服务优势，积极搭建一批政产学研用协同创新平台，为治理首都大城市病开辟新的市场化渠道。

三、面向全面深化改革的新部署

“十三五”期间，加强首都城市精细化管理，需要重点关注与城市管理密切相关的三个领域的改革。一是城市管理领域大部门制改革。《中共中央国务院关于深入推进城市执法体制改革 改进城市管理工作的指导意见》明确提出，要推进市县两级政府城市管理领域大部门制改革，整合市政公用、市容环卫、园林绿化、城市管理执法等城市管理相关职能，实现管理执法机构综合设置。有条件的市和县应当建立规划、建设、管理一体化的行政管理体制，强化城市管理和执法工作。北京如何结合首都城市管理的新形势新任务，推进城市管理领域的大部门制改革，可先选择1-2个远郊区进行试点，探索积累改革经验，再逐步复制推广。二是依法治市和健全基层治理机制改革。在依法治市方面，要适应首都城市规划建设管理新形势和新要求，加强重点领域法律法规的立改废释，形成覆盖首都城市规划建设管理全过程的法律法规制度。严格执行城市规划建设管理行政决策法定程序，避免行政不作为、乱作为、慢作为。在推进基层治理方面，要细化落实市、区、街道、社区的管理服务责任，健全城市基层治理机制，推动城市管理资源和力量下沉，确保城市管理问题在一线发现，在一线解决。注重强化街道、社区党组织的领导核心作用和城市管理志愿者的支撑作用，以服务型党组织和服务型社区建设带动社区居民自治组织、社区社会组织建设。三是市政基础设施领域的市场开放和投融资改革。十八届五中全会提出要加强城市公共交通、防洪防涝等设施建设。实施城市地下管网改造工程。加快开放电力、电信、交通、石油、天然气、市政公用等自然垄断行业的竞争性业务。创新公共基础设施投融资体制，推广政府和社会资本合作模式。北京可结合五中全会的改革方向，选择地下管网改造作为试点，引入社会资本投资地下管网改造并参与后期运行维护，形成多元投资、多元力量共同参与城市管理的新格局。

四、面向京津冀协同发展的新战略

五中全会提出培育若干带动区域协同发展的增长极。推动京津冀协同发展，优化城市空间布局和产业结构，有序疏解北京非首都功能，推进交通一体化，扩大环境容量和生态空间，探索人口经济密集地区优化开发新模式。《若干意见》进一步提出要深化京津冀等区域大气污染防治联防联控，健全重污染天气监测预警体系；推行净菜入城等措施，从源头上减少垃圾产生。在京津冀协同发展的国家战略下，北京城市发展和管理，迫切需要打破“一亩三分地”思维定势，在跨区域协同共治上寻求务实突破。要积极搭建京津冀城市管理的协同合作平台，打通北京的节能环保、新能源、大气污染防治等先进技术与津冀地区节能减排需求对接的通道，拓展解决首都城市管理问题的链条。聚焦建设以北京为核心的世界级城市群的发展目标，积极探索在专项规划衔接、市政基础设施建设互联互通、城市管理信息资源开放共享、专项治理协同协作等方面开展合作，争取将北京的城市管理问题，放到更大腹地内统筹解决。

五、面向制约首都城市管理水平提升的新旧短板

除大气污染、垃圾处理、交通拥堵等社会普遍关注的城市管理短板外，缺水导致城市少了灵气、缺绿导致城市缺乏生机、缺网（WiFi）导致城市缺乏活力也应引起足够重视。北京是严重缺水的城市，这不仅直接关系到节水任重道远，而且间接影响到城市的园林绿化，这属于城市管理中的旧短板。随着互联网和移动互联网的快速发展，信息网络成为不可或缺的基础设施，但对比沿海发达城市，北京在公共空间无线网络免费覆盖上还有很大提升空间，这属于城市管理中的新短板。

及时补齐制约城市管理水平提升的新旧短板，既可以增强居民的获得感，同时也是贯彻落实《若干意见》中建设海绵城市、森林城市、推进城市智慧管理的具体体现。在海绵城市建设方面，大幅度减少城市硬覆盖地面，推广透水建材铺装，大力建设雨水花园、储水池塘、湿地公园、下沉式绿地等雨水滞留设施，让雨水自然积存、自然渗透、自然净化，不断提高城市雨水就地蓄积、渗透比例。在森林城市建设上，广植当地树种，减少人工干预，让乔灌草合理搭配、自然生长。鼓励发展屋顶绿化、立体绿化。在推进城市智慧管理上，加强市政设施运行管理、交通管理、环境管理、应急管理等城市管理数字化平台建设和功能整合，建设综合性城市管理数据库，依托大数据、物联网、云计算等技术手段，建立用数据说话、用数据决策、用数据管理、用数据创新的新机制。要制定专项规划和实施方案，力争在“十三五”期间将上述短板补齐并逐渐上升为长板，让海绵城市、森林城市、智慧城市成为新时期首都城市管理的新名片，继续引领城市管理创新。