开启城市治理新时代

王宁 齐心

2016年是“十三五”规划的开局之年，也是全面建成小康社会决胜阶段的开局之年。一年之计在于春，来自全国各地的两会代表委员们在此共话改革，共商国是，共谋发展。让我们倾听这些“好声音”，让它凝聚成中国前进的磅礴力量，鼓舞人心，催人奋进。

全国人大代表、天津市委代理书记、市长黄兴国

让新发展理念在天津落地生根

过去5年，天津市经济发展年均增速达12.4%，一直保持在全国前列，交出了一份令人欣喜的“成绩单”。全国人大代表、天津市委代理书记、市长黄兴国表示：“我们将认真落实好中央提出的创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念，相信天津经济社会发展的步伐将会更快更稳！”

黄兴国把天津的经验归纳为：实体经济做“加法”，节能减排做“减法”，转型升级做“乘法”，防治污染做“除法”。“加减乘除”让天津市发生了历史性的变化：综合实力显著提升、经济结构显著优化、改革活力显著增强、区县经济显著壮大、城乡面貌显著变化、群众生活显著改善。据统计，2015年天津市生产总值达到16538亿元，是2010年的1.8倍；一般公共预算收入2667亿元，年均增长20.1%；固定资产投资5年累计超过5万亿元，年均增长15.5%；万元生产总值能耗累计下降24%，超额完成国家下达的节能减排目标任务……尤为可喜的是，天津市始终不渝地推进科技创新，不断提高产业核心竞争力，经济结构发生了实质性变化。黄兴国说：“最大的亮点就是服务业占全市经济比重超过工业，达到52%，已经形成‘三二一产业格局。”制造业这一天津传统优势产业实现了转型升级，目前总产值超过3万亿元，其中装备制造成为万亿级产业。此外还建成了电子信息、石油化工等8个国家新型工业化产业示范基地。

“小康全面不全面，生态环境很关键。”黄兴国说，“良好的生态环境是实现可持续发展的关键，也是最公平的民生福祉。我们牢固树立‘绿水青山就是金山银山的绿色发展理念，大力实施了‘美丽天津·一号工程。”近年来，天津大力推进清新空气、清水河道、清洁村庄、清洁社区和绿化美化“四清一绿”行动，源头上严防，过程上严管，工作上严查，后果上严惩，全市生态环境和人民群众生产生活条件得到明显改善。

“十三五”时期，是加快实现中央对天津定位、全面建成高质量小康社会的关键时期。黄兴国说，天津正面临五大战略叠加的历史机遇。要按照中央要求，牢牢把握新常态这个大逻辑，让新发展理念在天津落地生根，积极进取，苦干实干，确保实现全面建成高质量小康社会的奋斗目标。

全国人大代表、重庆市市长黄奇帆

用市场化手段解决农村面源污染治理问题

全国人大代表、重庆市市长黄奇帆在参加重庆代表团驻地举行的小组会议第一小组讨论时谈到，要解决治理农村面源污染的资金问题，需引入市场机制。

黄奇帆说，农村面源污染治理非常重要。国家对偏远乡镇、村落建设垃圾处理、污水处理设施给予一定的资金补助，是必要的。但如果全国的农村面源污染治理都找国家要钱，国家是承担不起的，这件事也干不成。那怎么办？关键要靠改革，通过市场化的办法来解决。比如，重庆在农村危旧房改造中，建一套住房一般要8-10万，而国家只补助2万多，这个缺口我们就通过引导农户集中建房，并将节约出的宅基地复垦为耕地产生地票。如果100套危旧房占了100亩地，集中建房一般只需要30亩，省下的70亩复垦后变成地票，按每亩20万算可收入1400万，扣除复垦成本，每户农民可收入约10万。正是通过这种办法，近几年重庆解决了几十万户农村危旧房改造和高山移民搬迁的资金问题。

黄奇帆认为，农村面源污染治理的资金问题，也要通过这种方式解决。首先，对农村污染物存量进行测算。假如一个省的农村每年排放1亿吨污水或垃圾，修建污水、垃圾处理站场后，每年减少了1千万吨污水或垃圾排放量，经权威部门核定后，就形成了1千万吨减排指标。另一方面，在城市扩张过程中，必然要产生污水、垃圾等污染物，这些污染物虽然都要经过处理，但毕竟新增了污染排放，就需要购买指标。这样，农村减排产生的指标，就可以卖到城市。这个过程就是城市反哺农村、支援农村、城乡统筹的过程，是污染物增减挂钩平衡的过程。大致测算，我国城市扩张产生的垃圾和污水，要比农村高出两倍多。这个改革如果到位，意味着农村减排的指标都可以被城市吸收，形成一个平衡。

黄奇帆说，这个市场机制搞起来，不仅可以解决农村面源污染的资金来源问题，还能减少政府对农村垃圾、污水处理设施等项目的审批，也提高行政效率。去年，重庆市政府已经研究了这件事，并出台了实施方案，今年将全面启动。黄奇帆表示，他相信实施结果就像地票一样，能够给老百姓带来红利。

全国人大代表、海南省省长刘赐贵

“多规合一”实现生态环境和经济社会发展双赢

“作为全国惟一一个省域‘多规合一改革试点，我们已经交出了成绩单。”全国人大代表、海南省省长刘赐贵说。

2013年中央城镇化工作会议提出，在县市探索国民经济和社会发展规划、城市总体规划、土地利用规划等“三规合一”或“多规合一”。启动‘多规合一改革，是海南省委、省政府以制约海南发展的问题为导向，把全省作为一个大城市来统一规划的重大决策，目前，这项工作已基本完成。

刘赐贵介绍，海南在“多规合一”改革中取得了以下成效：一是各种各类“规划打架”的矛盾得到了消除，实现了相互间有机衔接；二是严守生态底线，把生态红线落实到每个图版和地块上；三是在编制规划的过程中谋划海南的发展，厘清了支撑海南发展的新业态和经济增长点，确定了重点培育和壮大的12个产业，在六类园区里集中集聚发展；四是探索最大限度地简化审批手续，以规划代替立项，以园区整体环评代替单项环评。

“我们的最终目的，就是要在‘多规合一指导下实现生态环境和经济社会发展的双赢。”刘赐贵说：“‘多规合一是海南省发展的现实诉求，也是长远需要，其目的就是更好发挥我们生态环境、经济特区、国际旅游岛三大优势。”

全国人大代表、南京市市长缪瑞林

江北新区开发建设元年的期待

“江北新区是一块好料子，不能裁坏了。”全国人大代表、南京市长缪瑞林对江北新区给予很高的期待——作为全省唯一的国家级新区，是南京对接国家“一带一路”和“长江经济带”战略的重要支撑点，也是南京推进跨江发展、实现拥江发展的重要着力点。“今年既是‘十三五开局之年，也是江北新区开发建设元年。”缪瑞林表示，江北新区排定了总投资1亿元以上的重大项目共307个，总投资4500多亿元，今年计划投资800多亿元。

除了国家级新区之外，南京江北新区又收获一个“国家级试点”。在今年2月份，国务院决定，将用2年时间，在江北新区开展服务贸易创新发展试点。缪瑞林透露，国务院决定在全国10个省市和5个国家级新区，开展服务贸易创新发展试点工作。南京江北新区被纳入试点，这既是国家交给南京的一项光荣使命，同时也是南京实现外向型经济跨越发展的重大机遇。

截至2015年10月，南京已建成综合管廊共计18.6公里，其中，江北新区约8.7公里，河西新城南部约8.9公里，江心洲生态科技岛约1公里。今年，南京计划以江北新区核心区、南部新城红花机场地区作为综合管廊的建设示范区，其中江北新区再开工建设地下综合管廊15公里。缪瑞林介绍，接下来地下综合管廊建设的重点放在江北新区，这里将建成56公里的地下综合管廊。

对于南京城建速度放缓的外界评价，缪瑞林表示，南京确定全市城建“总盘子”为388亿元，与去年基本持平，但建设重点更突出、民生导向更鲜明。轨道交通方面，在续建地铁4号线一期、5号线等5条轨道线路的基础上，启动地铁7号线和1号线北延工程，在建里程将达到234公里，既超过目前225公里的通车总里程，也超过了青奥会前的建设高峰规模。

今年，南京市政府1号文件聚焦水污染环境整治，缪瑞林透露，就是因为黑臭河道是长期困扰市民百姓的突出问题，必须下大力气加以解决。提出了到2017年建成区内基本消除黑臭水体的目标。具体到今年，就是要确保完成36条黑臭河道整治任务。缪瑞林表示，按照国家和省最新的考核标准，确定了今年PM2.5平均浓度比2013年下降13%的目标，力争达到下降18%以上的考核优秀等次，进一步巩固提升空气质量，让“青奥蓝”、“水晶天”成为南京天空的常客。

全国人大代表、陕西省住建厅厅长杨冠军

尽快启动城市管理立法

“大原则不清楚，立法标准不一致，大家的看法就不一致，也就容易造成城市管理乱象。”全国人大代表、陕西省住建厅厅长杨冠军在十二届全国人大四次会议陕西代表团小组会议上说。针对城市管理乱象，杨冠军建议尽快启动城市管理立法。

2015年底，中央召开了城市工作会议，对城市工作包括城市管理工作进行了安排部署，发布了《中共中央国务院关于深入推进城市执法体制改革 改进城市管理工作的指导意见》（以下简称《意见》）。《意见》明确提出，要加强城市管理和执法方面的立法工作，完善配套法规和规章，实现深化改革与法治保障有机统一，发挥立法对改革的引领和规范作用，到2020年，城市管理法律法规和标准体系基本完善。这是中央对我国城市管理法治化建设设定的明确目标，是做好城市管理工作的重要遵循。

作为社会治理重要内容的城市综合管理，现行的法律法规繁杂众多，主要依据是散见于各部门的法律法规规范和部门规章，没有一部国家层面的法律法规予以规范。《立法法》的修订赋予设区市地方城市管理方面的立法权，但由于在国家层面缺乏一部统一的法律法规对城市管理的基本内容进行规范，极易造成全国甚至同一省内各个设区市城市管理立法各行其是，体制各异，难以进行统一的指导规范。同时，如果没有国家层面的《城市管理法》这一基本法作为指导，就难以保证地方政府在城市管理方面的立法质量，容易造成地方城市管理法规的混乱，更加剧“城管乱象”，不利于理顺城管执法体制。

为尽快落实中央城市工作会议和《意见》要求，充分发挥立法的引领规范作用，杨冠军提出了自己的建议：一是先在国务院层面加快制定一部《城市管理条例》，并在条件成熟后通过全国人大制定《城市管理法》，将党的意志上升为全体人民的意志；二是进一步完善充实国家城市管理机构，在住建部设立副部级城市管理局，指导监督各省市区城市管理工作。

全国人大代表、江苏省住建厅厅长周岚

健全城市地下综合管廊的管线入廊定价机制

“目前影响城市地下综合管廊广泛推开的制约点是定价机制不够健全。”全国人大代表，江苏省住建厅厅长周岚谈到城市地下综合管廊问题时说：“这是由于电力、通信等重要管线由国家相关部门和单位垂直管理，在地方政府层面，较难形成对等公平的协商机制。此外，地方政府和管线单位在建设时机、投资时序和入廊收费等关键问题上有不同认识，较难达成共识。”为此，她建议：国家发改委、财政部、住房城乡建设部会同相关部委、以及管线主管部门，尽快系统总结第一批城市地下综合管廊试点建设的经验，在《关于城市地下综合管廊实行有偿使用制度的指导意见》的基础上，尽快出台更为明确具体的定价机制，区分不同类型的管廊，确定造价标准，提出各类管线入廊的费用分担比例。

地下综合管廊具有运营高效、维护方便、安全可靠的特点，虽然初期建设成本较高，但一旦建成即可一劳永逸，是解决“马路拉链顽疾”的根本之策，也是推进新型城镇化、提升城市综合功能的关键举措。正因如此，国家高度重视城市地下综合管廊建设，中央城市工作会议提出了明确要求，国务院常务会议专题研究并颁发了《关于推进城市地下综合管廊建设的指导意见》，在全国启动了首批城市地下综合管廊试点建设，设立了财政专项支持资金，国开行、农发行也提供了与棚户区改造同等的贷款支持政策，住房城乡建设部会同有关部门研究制定了城市地下综合管廊的工程技术标准规范等。

面对目前的发展困境，周岚认为，在明确管线必须购买入廊的前提下，应将管廊建设带来的管线后期维护成本大大节约等因素纳入，综合分析研定。考虑到各地情况的差别，国家确定的费用分担比例可以采用一定的指导幅度。之后由各城市政府和管线单位在国家确定的分担比例幅度内，根据具体建设情况协商确定最终价格，协商购买入廊或以投资入股的形式共建共享共用地下综合管廊。这样具体明确的定价机制一旦形成，将大大激发市场和社会力量参与投资建设综合管廊的积极性，PPP模式有望较快推开，城市地下综合管廊建设规模有望迅速增长。这既有利于补短板，快速提高城市地下管网建设管理和安全运营水平；也有利于稳增长，带动社会有效投资；还有利于惠民生，大大减少因马路反复开挖给百姓带来的不便和干扰。

（责任编辑：黄荔）