试析当前社会组织开展党建的内在冲突与路径优化

李晓刚

摘要：社会组织开展党建是党的建设和社会组织发展的必然要求。对于当前社会组织党建，我们既要看到其背后的必要性和重要性，也要理性看到社会组织特征和党的建设之间不容忽视的内在冲突成分。党的十八届三中全会提出的国家治理体系和治理能力现代化目标为深入推进社会组织党的领导，完善社会组织党建，指出了方向和路径。

关键词：治理现代化；党社关系；社会组织；党建

中图分类号：D26

文献标识码：A

doi：10.3969/j.issn.1009-6922.2016.04.08

文章编号：1009-6922（2016）04-26-05

社会组织，又称非政府组织、非营利组织、民间组织、社会团体、第三部门和社会自治部门等，是弥补政府和市场不足，完成社会职能，促进公共利益和社会服务的社会中介组织，具有利益表达和整合、参与社会治理以及影响政府政策等功能。中国共产党以全心全意为人民服务为宗旨，代表着最广大人民的根本利益，从这一点说党必然与社会组织有着千丝万缕的联系。由于党利益代表的人民性、组织结构的严密性和思想理论的先进性，这种联系更多是一种领导关系，而这种领到既依靠党员的先锋模范作用的发挥，也靠党的方针政策的服务和指引，使其紧密围绕在党的周围。重视党建工作是我们党的一大优势，以党建领导社会组织发展是党总结历史经验、借鉴吸收其他国家执政党与社会组织关系处理技巧而实行的一种先进领导模式。当然这种模式也面临一些内在冲突成分，我们只有认识到其内在冲突成分，也才能更好地认识到社会组织党建的特殊规律及其完善的具体路径。中共十八届三中全会提出全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。可以说该目标为理顺和优化党与社会组织领导关系，完善社会组织党的建设指明了方向，对今后相当长一段时间指导二者关系提供了根本的参考和借鉴。

一、把党的建设融入社会组织发展的必要性和重要性

社会组织党建主要是指依靠党员先锋模范作用的发挥，通过加强社会组织内部党组织的思想建设、组织建设、作风建设、反腐倡廉建设、制度建设以及执政能力建设来加强和改善党与社会组织及其成员的领导关系，进而影响和带动社会组织发展的党建模式。在社会组织内部开展党建，一方面从党建角度看可以加强和改善党的领导，密切党群关系，进而进而巩固党的执政基础；另一方面从社会组织角度看推进社会组织党建是引导社会组织发展、克服社会组织发展不足以及最终维护群众根本利益的现实要求。

（一）社会组织党建是党的独特优势发挥、履行党的宗旨的必然要求

中国共产党在长期革命和建设中始终坚持解放思想、实事求是、与时俱进、求真务实的思想路线，通过不断加强党的建设逐步形成了党的思想理论优势、政治工作优势、组织人才优势、制度优势以及密切联系群众等独特优势。在社会组织中开展党的建设，即把党的独特优势有机融入到社会组织的发展进程当中，把党的独特优势转化为社会组织发展的自身优势，推进社会组织健康而较快地发展，最终把党的为人民服务的宗旨通过社会组织的发展壮大体现出来。党的思想理论中解放思想、实事求是、与时俱进等要求可以显著提升社会组织及其领导人科学判断社会形势、创新社会服务内容及方式的能力。党的政治优势中对共产主义和中国特色社会主义的忠实信仰是社会组织发展的内生动力和价值支柱，而模范遵守宪法和法律也是社会组织发展的最基本要求。党的组织人才优势可以为社会组织发展提供坚强的人才保证和智力支持，党组织的战斗堡垒作用更可以显著提升社会组织工作的执行力和运行效率。党的制度优势中的民主集中制及其他党内制度不仅可以规范党内权力运作，更可以促进社会组织权力运作，使社会组织内部管理逐步走向规范化和制度化。党的密切联系群众优势可以使社会组织更加紧密联系自己所服务和代表的群众的根本利益，接受社会组织成员的广泛监督。总之，社会组织开展党建工作是发挥党的独特优势的的应有之义，是实现党的为人民服务宗旨的关键所在。

（二）社会组织党建是政党整合社会资本、实现其现代化的客观需要

社会组织开展党建工作实际上政党主动整合和利用社会资本的重要内容。社会资本是在物质资本、人力资本、技术资本之外的社会关系与社会结构的总和。相对于物质资本和人力资本，社会资本更能为政党执政和领导带来显著的声誉、口碑和支持，可以说社会资本是政党实现执政和持续巩固执政之基的重要基础。社会组织是社会当中某些阶层和群众利益的重要代表者和表达者，虽然每个社会组织代表的人数不及政党那样庞大，但社会组织数量众多，政党所领导的社会活动也需要这些数量众多的社会组织参与，所以政党要实现执政和领导地位，亦必須取得这些社会组织的有力支持。社会组织开展党建实际上就是通过党组织的上通下达的作用发挥，倾听群众呼声，关注群众诉求，真正实现党的意志和人民群众利益的有机统一，使各界群众在心理上和行为上坚信党的领导，进而把党的领导贯穿于社会组织发展的全过程。

整合社会资本也是政党实现现代化的共同规律。国家和社会的现代化必然要求政党也实现现代化。在政党现代化过程中，一方面，政党必须不断改进自身的结构、功能、体制和活动方式，以适应环境需要；另一方面，要不断实现政党的结构、功能、体制和活动方式的制度化、规范化、科学化。改革开放以来社会发生深刻变化，原来的“单位人”逐步向“社会人”转变，党的建设如果依然沿袭传统依托行政权力的党建模式特点，显然是无法适应社会多方面变化了的利益诉求和民主诉求的。因此在社会组织内部设置党组织并开展党建是使我们党民主化、制度化地适应群众利益诉求变化格局，不断了解群众利益所需，实现利益表达要求的重要举措。从这点讲社会组织党建就是政党整合社会资本制度化渠道和民主化渠道，即政党现代化的客观要求。

（三）社会组织党建是引导社会组织发展、克服发展不足的有效手段

相对于西方成熟的市民社会，我国社会组织发展存在着严重的先天不足及后天失调现象。这主要表现在社会组织地区发展差距明显、行业分布不均匀、行政依附性较高、内生性不强、社会动员率不高以及社会公信力较低等现象。这既有“差序格局”特征下社会关系网络影响、长期以来社会组织管控过于严格等历史原因，也有社会组织发展缺乏法律规范和相关引导的现实因素。中国共产党作为中国特色社会主义的执政党和领导党，以维护最广大人民的根本利益为奋斗目标，有义务也有责任支持、规范和引导社会组织发展，这种引导和支持一方面依靠党的方针政策引领，另一方面就是要在社会组织内部设立党的基层组织，通过党组织的战斗堡垒和党员的先锋模范作用发挥来推进社会组织发展。通过加强社会组织内部党建，指导社会组织接受国家法律法规约束监督，通过以党内民主带动社会组织内部民主，广泛动员和发动群众，避免贪污腐败和违法乱纪现象，通过党员的作用发挥凝聚社会组织成员群众，提升社会组织服务本领，从而维护好群众的长远利益和根本利益，推动社会组织的健康发展。

因此早在1994年党的十四届四中全会通过的《中共中央关于加强党的建设几个重大问题的决定》就已经指出：“各种新建立的经济组织和社会组织日益增多，需要从实际出发建立党的组织，开展党的活動。”1998年初，中组部和民政部联合发出了《关于在社会团体建立党组织有关问题的通知》。2000年7月，中组部发布了《关于加强社会团体党的建设工作意见》。2004年9月，党的十六届四中全会通过《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》，将新社会组织党建定位为基层党建的重要内容，把“服务群众，凝聚人心”作为要求。党的十七大对于新社会组织党建指出要优化组织设置，扩大组织覆盖，创新活动方式，发挥基层党组织推动发展、服务群众、凝聚人心、促进和谐的作用，严格落实党建工作责任制。

2015年6月《中国共产党党组工作条例》（试行）发布，提出在社会组织中设立党组的要求。7月党的历史上第一次由党中央召开党的群团工作会议，并出台了《中共中央关于加强和改进党的群团工作的意见》，指出：“完善党建带群建制度机制，把党建带群建作为党建工作责任制的重要内容。”9月，《中共中央关于加强社会组织党的建设工作的意见》（试行）出台，指出：“社会组织党组织是党在社会组织中的战斗堡垒，发挥政治核心作用。”同时文件还对健全社会组织党建工作管理体制和工作机制提出具体要求，至此党与社会组织关系进入到一个新的阶段。

二、理性看待党的建设与社会组织特征之间的内在冲突成分

社会组织党建实际上是以党建嵌入到社会组织发展的整合手段。可以说这种模式在一定程度上克服了当前社会组织管理的弊端，它不仅合理理顺了党与社会组织的传统的领导关系，调动了社会组织服务的积极性，也推动了社会组织的健康快速发展。吴新叶认为，党在非政府组织中开展党建是党管理社会团体的主导型执政思维，也是一种主导型的执政方式。”但是当前社会组织党建也存在着一些亟待我们认清的内在冲突成分。只有认清问题才能更理性更科学地解决问题，认清问题是解决问题的前提。

（一）党的领导与社会组织自主性的冲突

习近平总书记指出，坚持党的领导是中国特色社会主义的最根本特征，党的领导是我们取得事业成功的最根本的政治保证。但社会组织的一个显著特征就是相对于党政机关的独立性，他们之所以被称为社会自治部门，就是因为他们能独立实施自己的服务计划、筹集自己所需要的经费、招募符合自身发展需要的各方面人才，并根据自己需要选拔和使用人才，独立地完成自己的使命，不受政府、政党和社会其他单位在业务上组织上的干扰。在社会组织中健全党的基层组织，如果对党的领导认识不到位，可能会影响社会组织的自主性发展。例如对于当党的要求与社会组织发展思路不相一致时，社会组织当中的党员应该如何权衡这层关系。如果二者一致尚且可以处理，但是一旦遇到不一致时党的领导和社会组织自主性应该如何协调成了大问题，坚持了党的领导，社会组织自主性特征受到影响，不利于社会组织的长远发展；坚持了社会组织的自主性，又将如何体现党的领导。在现实中也经常发生支部书记与单位业务主管领导意见不一致的情形，这种冲突一方面是发展思路不一致所致，另一方面就是两者立足点不同所致。当下很多社会组织反对在其内部建立党组织，其顾虑也就在此，总是担心党的领导会削弱社会组织的自主性表征。这种忧虑现实也是存在的，并一直伴随在党对社会组织的领导进程当中。

（二）党纪和制度约束与社会组织民间性的冲突

中国共产党坚持民主集中制的基本制度和根本组织原则。党章明确规定的“四个服从”即：党员个人服从党的组织、少数服从多数、下级组织服从上级组织、全党各个组织和全体党员服从党的全国代表大会和中央委员会是民主集中制的首要基本原则，它要求全党在思想上、政治上和行动上与中央保持高度一致。而民间组织的一个重要特征是民间性，它可能只是代表部分群体和个人的利益，以面向和服务基层部分群众为主，在一些大政方针上面观点可能与党基于全局考虑作出的政治决定不同。由于党的民主集中制约束，社会组织内党员更可能出于维护党的纪律和统一的需要而服从党内多数观点或者上级观点，他们进而把这种观点带到社会组织内，进而可能严重影响社会组织本来的利益代表功能，并影响到与这部分群众的良好关系，最终又不利于社会组织的进一步发展，本来出于团结群众、凝聚人心作用的党组织，这时却陷入了破坏党群关系的悖论当中，严重影响了党的威信和社会的号召力。市场经济时代的特点就是社会价值取向的多元性，在组织上表现就是民间组织色彩的多样性，如果千篇一律反而不利于社会组织功能的发挥。因此如何处理党的民主集中制原则与社会组织民间性特征，是推动党与民间组织领导关系深入发展的关键所在。

（三）党的科层制机构与社会组织灵活性的冲突

中国共产党是一个严格按照列宁主义建党原则成立起来的具有组织严密特点的无产阶级政党，这有别于西方很多组织松散的政党组织。按照这个原则建立起来的政党组织结构具有非常明显的科层制特点。从纵向看，党的组织可以分为中央组织、地方组织以及众多的基层组织，从横向看又分为统战部门、宣传部门、组织部门和纪检部门等。这种体制在执行原则性和制度性规定时具有显著优势，但是缺乏也具有一些缺点。由于各类非政府组织中都建立了党的基层组织，因此党的基层组织政治动员方式大都要走组织化的程序，使党在草根组织的执政中保证了原则性，却逐渐丧失了灵活性。由于在社会组织中设立党组织，无疑也增加了党的管理层级，党对社会组织领导也容易重叠交叉，这种科层制特点更会对执政信息造成流失和耗散，组织机构惰性，继而会造成沟通渠道不畅，信息失真。同时我们还应该看到社会组织往往有着“即兴而来，随性而归”的特点，表现在人员组成灵活、活动开展灵活、体制机制灵活等方面。成立党组织后，很多党组织开展活动也往往具有随意和灵活性特点，这与党员的组织性和纪律性观念强的特点有着很大不同，因此难以获得党员的组织认同，结果可能会造成党员与其他社会组织成员出现观念上的分歧和沟通上的障碍。并且很多社会组织成员加入社会组织仅仅出于兴趣和共同爱好，他们最求独立自由，流动性极强，对参与社会组织党建活动兴趣也不是很高，其次是符合条件能够建立党组织也并非全部的社会组织，尤其是很多跨国社会组织更是如此。

（四）党组织的政治取向与社会组织中立性的冲突

社会组织的中立性是指社会组织秉承政治中立性原则，不与特定政党和政治集团结盟，更不卷入涉及国家公职人员的派系斗爭。但政党是以取得政权、参与政权、实现政纲为目的所结合的团体，因此有着明确政治取向。而且政党通过政治社会化功能的发挥，不断对民众和自己的党员灌输政治理念和价值，使其政治取向上更符合自己的政治纲领。因此很多社会组织分类当中都把政党专门排除在外，以体现社会组织的中立性原则。中国共产党是有着明确的政治取向的无产阶级政党，在社会组织中设立党组织，可能会一定程度上影响社会组织的中立性偏好，使社会组织的价值判断在更倾向于党的意图的同时，社会组织也可能会涉足党派政治，影响其社会服务功能的发挥，再度陷入行政化的怪圈，严重影响社会组织成员热情和积极性的发挥。社会组织放弃中立原则，不断发展壮大，影响力.日益上升，更有向政党转化的可能。社会组织的发展是社会发展的必然趋势，他们在联系群众和服务群众方面起着不可替代的作用，只有坚持政治中立性原则才能更好地专注于自己的服务项目，实现与政党的功能优势互补，尤其在社会动员效率和服务的专业性方面等。

因此，我们在看到政党和社会组织均具有利益代表和整合功能的同时，也应该看到二者在组织特点、人员构成和专注领域等方面的差异之处，这些相同与不同之处也为我们调适二者关系提出了具体的挑战。只有认识到他们的相同与差异之处，才能更好地推动社会组织党建的进一步发展和完善。

三、治理现代化目标为社会组织党建完善提供了路径参考

以习近平总书记为核心的党中央根据国际国内形势特点，站在全局和历史的高度，选择用全面深化改革作为我们前进的新的突破口。党的十八届三中提出把全面深化改革的总目标锁定在完善和发展中国特色社会主义，推进国家治理体系和治理能力现代化上。由“管理”到“治理”，体现的不仅是表述变化，更是党执政理念的重大转变。以治理现代化要求为指导，在处理党与社会组织领导关系上，笔者认为可以从以下几个方面对当前的社会组织党建加以完善。

（一）治理现代化要求坚持党的领导，更加重视政党治理作用

党的领导是中国特色社会主义的根本政治保证，但是党的领导如何体现却是要重点关注的问题。党的领导更多体现的是方向性和宏观政策的领导，而不是事无巨细的包办一切。而且党的领导更多要通过一定的合法程序加以认可，例如党的意志通过人大立法通过，然后再通过政府实施。在通过的过程中，还有个利益博弈和妥协，要倾听左右相反意见以及包括社会组织中立意见的声音。社会组织内部设置党组织，在宣传党的主张意志同时还承担着反映社会组织成员的意见和主张的职责，双向互动，达到上通下达的目的。社会组织内部党组织在执行党的决议基础上，必须要把社会组织成员的意见向党组织反映，而非仅仅做群众工作，使其接受无法改变的现实。对于“交叉任职”现象，也应该经过社会组织内部人才任免程序才能通过。因此加强和改善党的领导也是改善党与社会组织关系的一个必要前提。

政党治理是党组织对其内部的治理，表现在加强党务公开、完善党内民主、健全问责机制和强化监督制约等内容，这也是政党自身建设的具体表现。推动社会组织内部党建，应完善政党治理体制，表现在社会组织内部党组织职责公开、领导关系模式公开、发扬党内民主和接受社会组织成员监督问责等内容。当前要理清社会组织内部党组织职能定位，2015年出台的《关于加强社会组织党的建设工作的意见》（试行）对社会组织党组织职责定位为保证政治方向、团结凝聚群众、推动事业发展、建设先进文化服务人才成长和加强自身建设等6个方面，这些职责必须在社会组织内部成员之间公开。如果社会组织内部或领导成员存在严重的作风问题，社会组织内部党组织必须肩负作风建设的主体责任。将党组织置于社会组织内部成员的严密监督之下，这种治理模式在一定程度上也避免了某些打着“党的领导”旗号而随意干涉社会组织自主性和内部事务的现象，也避免了“唯上不唯下”现象。

（二）治理现代化要求放松社会管制，激发社会组织活力

社会组织活力的基础在于它的灵活性。长期以来对社会组织发展的担忧主要是出于维护社会秩序和党的一元领导地位考虑，但如果对社会组织采取过于防范的态度，则可能适得其反，既限制了社会力量的积极参与，也增加了社会问题解决的难度。这些社会组织可以帮助不同群体形成在社会的利益博弈平台上理性参与的能力，从而化解了非理性和无序抗争的风险。因此王长江认为：“充分利用民间组织的形式，让这些组织按照自身的规律性，自主地发挥作用，为执政党推动社会整合、巩固和扩大自己的执政基础服务，是十分必要的。”在社会组织内部设置党组织，要以不干涉社会组织自主性，激发活力为标准。在组织设置上要考虑到社会组织特点，不必严格按照科层制标准对其党组织进行整体结构设计，可采取包括单位自建、行业联建和区域共建等方式，或者可以派遣党建指导员，然后再逐步建立党组织，以适应社会组织灵活性特点。同时不断推动新社会组织与其党组织同步建立，增强内部领导关系的协调性，群众心理的认可性。列宁认为：“先锋队只有当他不脱离自己领导的群众并真正引导群众前进，才能完成其先锋队的任务。在各种活动领域中，不同非党员结成联盟，就根本谈不上什么顺利的共产主义建设。”因此社会组织内部党员要发挥先锋模范作用，增强服务本领，通过非权力性影响获得群众的信任，积极为成员和群众服务，不断为社会组织注人活力因子，这样社会组织内部成员才会真正团结在党组织的周围。适应社会组织特点开展广泛的党组织内部活动，既要避免过于随意，也要防止平淡化、庸俗化和形式化，以此保证党组织活动的质量和效率。党的宏观政策把握准确、党组织的文化活动深入开展，避免因违法而被取缔，党员成员的先锋作用发挥，社会组织党建红利也会逐步显现出来。郑琦认为，党建工作一直以来都被认为是我们党重要的政.治优势，在社会组织领域也是一样，只要党建工作做得好，就可以把党的政治优势转变为社会组织自身发展的优势，从而推动社会组织发展。

（三）治理现代化要求建立完善制度，不断强调民主法治权威

相对于具体政策和意见，制度更带有根本性、全局性、稳定性和长期性特点。作为治国理政的总思路，治理体系现代化本身就是一项复杂的制度设计。对此习近平指出，国家治理体系是在党领导下管理国家的制度体系，包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域体制机制、法律法规安排，也就是一整套紧密相连、相互协调的国家制度。对于党与社会组织而言，完善领导关系，尤其需要完善党的领导制度和社会组织管理制度。我们在社会组织内部设置党组织同时，更应该注重党与社会关系的顶层设计，合理规划党与社会组织在分工协作、相互监督以及政策供给等方面关系，推动党领导社会组织的制度化和规范化，这也是解决现实困境的关键一招。民主法治是治理现代化的重要内容，治理在现代社会本身就是一种民主形式，包括了各种民主协商的治理过程。因此在与社会组织关系处理上，党必须拓宽民意沟通渠道，让老百姓通过社会组织把自己的想法表达出来，让民众和社会组织广泛参与到治理中来，因此社会组织内部的党组织必须认识到自己肩负的这层职责。

处理与社会组织领导必须注重法治原则。党要善于将自己与社会组织关系方面的意志通过法律形式表现出来，然后与社会组织再分别去遵守各自的权利和义务。社会组织内部党组织应该以法律法规为准绳，只要社会组织行为符合相关法律规定，就不必试图去挑战社会组织的自主性，保证社会组织按照自己章程和内部决策行事，从而有效化解党的领导与社会组织自主性的困境。因此社会组织内部的党组织要善于运用民主协商、法律规范等手段引导社会组织内部成员正确处理整体利益与个人利益、长远利益和现实利益的关系，而非采用简单的行政命令的方式，结果反而造成党组织威信的下降，造成党组织与社会组织成员的冲突。

（四）治理现代化要求转变政党角色，不断加强服务能力建设

邓小平同志认为：“什么叫领导，领导就是服务。”这是其对新时期领导工作最本质的概括。社会组织内部党组织就是要以为人民服务为根本宗旨，倾听群众呼声和意见，不断为社会组织所联系的群众排忧解难，满足群众物资文化生活需要，化解社会组织发展进程中的各种难题。“有为”才能“有位”，只有党组织及其党员在社会组织内部真心为社会组织发展及成员利益献言献策、尽心尽力，才能获得社会组织及其成员的衷心拥护。因此在社会组织中加强党的建设，要注重服务本领和党的政策服务能力的建设，使其真正做到“服务改革、服务发展、服务民生、服务群众、服务党员”的要求。通过服务型党组织建设，既可以提高党在基层执政能力，也是弥补我国民间组织发展先天不足，克服社会组织内党的影响弱化，加强对跨国社会组织领导，使社会组织紧密团结在自己外围，扩大党的群众基础的必然要求。此外党通过加强政策上对社会组织的帮扶和供給，也是克服社会组织党建内在冲突的重要环节。

社会组织产生发展是社会发展的重要标志，面对社会组织党建的内在冲突，当前应以治理现代化为指导，完善社会组织党建，使社会组织真正在“参与社会事务、维护公共利益、救助困难群众、帮教特殊人群、预防违法犯罪的机制和制度化渠道”等方面发挥着其他组织不可替代作用，不断维护人民群众的切身利益。