近五年来国内学术界关于党内法规的研究综述

农燕

摘要：党内法规是党内制度建设的重要组成部分，是党内各项规章制度的总称，对于规范党内事务和党员纪律具有重要意义。近五年来，国内学术界围绕党内法规的概念和特征、党内法规的主要功能、党内法规建设的难点问题以及党内法规的建设路径等方面开展了理论研究。这些理论研究取得了丰硕的成果，但在相关概念的辨析、党内法规制度体系的创新等方面还有待学术界继续深入研究。

关键词：中国共产党；党内法规；党内制度

中图分类号：D25

文献标识码：A doi：lO.3969/j.issn.1009-6922.2016.04.06

文章编号：1009-6922（2016）04-20-03

治国必先治党，治党务必从严，这是中国共产党治国理政的经验总结。新世纪以来，党面临着许多前所未有的新课题、新考验，从严治党的任务更加严峻。2009年召开的中共十七届四中全会对此明确指出：“落实党要管党、从严治党的任务比过去任何时候都更为繁重和紧迫。”由于党内法规建设在落实从严治党中具有至关重要的作用，因此，十七届四中全会之后国内开始有较多的学者关注党内法规建设的问题。而党内法规研究的大量成果则是出现在党的十八大之后，这与中共中央出台了一系列推动党内法规的重大举措有关，继十八大报告明确提出要加强“法律监督”之后，2013年《中央党内法规制定工作五年规划纲要（2013-2017年）》正式发布，2014年党的十八届四中全会则明确指出，全面推进依法治国必须“加强党内法规制度建设”，“党内法规既是管党治党的重要依据，也是建设社会主义法治国家的有力保障”。近几年来，国内学术界主要对党内法规的概念和特征、党内法规的主要功能、党内法规建设的重难点问题以及党内法规建设的路径等几个方面进行研究。本文就近五年的研究内容进行综述。

一、党内法规的概念和特征

早在1938年，毛泽东就使用了“党内法规”这个概念，针对当时张国焘破坏纪律的行为，为了使党内纪律严明，他提出：“为使党内关系走上正轨，除了上述四项最重要的纪律外，还须制定一种较详细的党内法规，以统一各级领导机关的行动。”可见，在毛泽东看来，党内法规与党内纪律都是协调、规范党内关系的重要手段。毛泽东对“党内法规”的这一论述为学术界研究党内法规的定义奠定了基础。党的十七届四中全会之前，已有学者就党内法规的概念进行了学术研究，认为党内法规专指由中央纪律检查委员会、中央各部门审议批准并发布的属于其职责权限范围内的党内法规。党的十七届四中全会之后，随着学术界对党内法规研究的日益重视，对党内法规的理解也出现了多种看法。一是认为“党内法规”是以党章为核心的制度体系和党内各类规章制度，是通过严格的立法程序制定出来的行为规范，用以规范和约束党员的行为；对党员和党内纪律具有“指引行为”的作用。二是把“党内法规”看成是党内的决议文件，包括对党员和党组织一样具有约束力的通知、意见、解释、答复以及经过法定程序而形成的决议文书；三是认为，“党内法规”是被吸收在中央文件里，领导人经常使用的约定俗成的概念。中国共产党作为执政党，对内依据党内法规来管理党的组织和党员，对外通过宪法法律治国理政。四是依据《中国共产党党内法规制定条例》对党内法规进行解释。有学者认为，“党内法规是党的中央组织以及中央纪律检查委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市党委制定的规范党组织的工作、活动和党员行为的党内规章制度的总称”，《条列》的这一规定明确了党内法规的定义包含了制定主体、规范对象和表现形式这三个要素组成，即制定主体必须是党的中央组织以及中央纪律检查委员会、中央各部门及省级党委，规范对象是党组织的工作、活动和党员行为，表现形式是党内成文规范。

关于党内法规的特征，学术界主要从法的一般特征以及党内法规的特殊性两个方面进行讨论。一是党内法规具有法的一般特征，它是以党章为核心的制度体系。之所以说党内法规体系本身仍属于“法”的范畴，具有其内在的法治内涵。首先在法的形式上，法治之“法”不仅仅是国家之法律，还包括社会的基本规律与基于规律和法律的规则，只要遵从了社会基本规律和规则就是遵从了法治的精神和原则；相应地，法治之“治”更倾向基于人们对法治的信仰和自觉的维护，而非仅限于国家强制力的强迫。从这个角度来理解，党内法规体系所具有的“法”的一般特征就较为清晰了。因此，党内法规对党员具有外在约束力。党内法规对党员的普遍约束力体现在任何党员只要违反党内法规，都将会受到党纪的制裁。二是党内法规区别于法的一般特征的独特特征，首先是初步建构起以党章为核心的党内法规制度体系；其次是党内法规建设由侧重惩治、侧重治标向惩防并举、注重预防转变；再次是党内法规建设由侧重制定向立、改、废并举方向全面推进。最后是党内法规建设日益尊重和保障党员的民主权利，彰显人本化。有学者认为，党内法规在对党员进行约束的同时，充分尊重和保障党员的民主权利，规定了党员具有知情权、参与权、决策讨论权、表决权、工作的建议权、倡议权等等，为保障党员的权利，出台专项法规，确保党员能够享有民主权利。

二、党内法规的主要功能

党内法规的功能是学术界关注的重点，党的十七届四中全会以来，学术界主要从以下三个方面论述了党内法规的功能：第一，党内法规是提高党的建设科学化水平的重要前提。在党内法规建设过程中，既要注重黨内实体法规建设又要注重程序法规建设。切实增强制度的刚性，减少制度执行的自由裁量空间，推进党内法规制度建设的科学化、规范化、程序化。党内法规制度的规范化和科学化，能有效提高党的建设科学化水平，为党的建设完善了制度基础。第二，党内法规是党的先进性和纯洁性的基本保障。学者们认为，党的先进性和纯洁性的保持需要党内法规制度的制约，党内法规是党保持先进性和纯洁性的基本保障。第三，党内法规能有效提升民众对执政党的信心。学者们认为，群众是历史的创造者，也是革命的拥护者。干部手中的权力是人民赋予的，他们在行使权力的过程中，必须接受人民群众的监督；另一方面，人民群众的眼睛是最亮的，任何腐败行为都逃不过他们的眼睛。党的建设离不开群众的拥护和支持，新时期党的自身建设更离不开群众的监督，只有群众对执政党充满信心，才能使党内建设顺利进行；也只有群众的信任，才能使党内各项规章制度更加健全和完善。因此，党内法规制度的严格执行，党风廉洁，才能有效提升群众对执政党的信任。第四，党内法规的实施能有效地推进依规治党。有学者认为，依法治国必先依规治党。中国共产党的执政目标是要建设一个法治国家，而一个法治国家的执政党必然要带头遵守国家的宪法和法律，因此要依法治国，必先依规治党。第五，有助于全面推进依法治国及其总目标的实现。党内法规的完善是我国深入推进依法治国、进一步改进党的建设、大力完善社会主义民主的切实需要，是新时期加快国家改革发展，应对社会转型的必然要求。注重发挥党内法规在党的建设方面的作用，提高党内法规的执行力度，重点解决人民群众的利益诉求，更好地谋求发展，为建设社会主义现代化国家增光添彩。

三、党内法规建设的难点

近年来，随着党内法规建设的深入推进，党内法规建设面临的难点问题也引起了学术界的高度重视，并提出了当前最为迫切需要解决的问题。

（一）党内法规制度“供给过剩”问题

有学者认为，所谓制度供给过剩，并非泛指整个社会的制度生产已经处于供过于求的溢满局面，而是特指相对于某一社会的制度需求而言，一些制度的生产是不必要的，一些已经全部或局部失效的制度不仅没有被扫进历史的垃圾堆，反而作为一种被人为固化和强化的现实力量强制性地规约着人们的言行举止，一些本应被制度加以塑形以求得更健康发展的领域却迟迟不能迎来制度建设的春天，可见。表面上制度供给的繁荣以至于过剩的问题，实质上乃是社会制度需求有效满足不够的问题。

（二）党内法规执行的逻辑悖论问题

有学者认为，党内法规执行主体和被监督者同构现象，被监督者恰恰是进行监督的主要组织实施者的悖论；党内法规制定部门化、部门利益化的“立法”质量悖论问题；党内法规实施情况的自我评估的客观真实性悖论；党内法规和规范性文件长期试行却得不到及时总结概括或是否修改、废止的明确答复；在执行过程中，当各级组织和部门对同一规定的含义理解存在分歧或歧义时，需要建立党内法规解释常态化机制；等等。这些都是党内法规建设过程中出现的比较典型的逻辑悖论问题。

（三）党内法规中各要素之间不衔接、不协调问题

有学者认为，党内法规与国家法律衔接不够，出现断层和空当。比如，领导干部的选拔、调动制度与各级人大的干部任命法律程序等衔接问题，关于“双规”措施的有关规定、如何保障“双规”人员的合法权利、如何与司法机关密切配合等问题，仍需从法规本身进一步加以完善。因此，要解决这些不衔接问题，就要及时以党内法规制度的形式作出明确的规定，来解决国家法律未作出的规定，体现出党内法规的灵活性和针对性强等优势。

（四）党内法规体系不完全配套，程序性法规偏少

现有的党内法规还是以实体性法规居多，与之相配套的程序性法规偏少；法规粗线条规定较多，具体的配套措施偏少。

四、加强党内法规建设的路径

党内法规建设是一个漫长的过程，针对党内法规建设面临的突出问题，学术界探究党内法规建设的几个重要路径。

（一）形成思想建党与制度建党的有机统一

在党内法规制度建设和党的其他各项建设之间的关系中，最关键、最容易忽视的是正确认识和把握党内法规制度建设和党的思想建设之间的关系。有学者认为，要把思想建党和制度治党紧密结合起来。重视思想建党，是我们党独有的特点和优势，在长期的战争环境下，依靠强有力的思想政治工作，抵制了党内非无产阶级思想的侵蚀，保持了党的先进性和纯洁性。因此，有了思想建党的前提，如何把其與制度治党有机结合起来，就成了关键点。而这一关键点就在于监督管理的执行力，大力加强监督力度，有的放矢，就能把思想建党和制度治党很好地连系起来。

（二）完善党的法规制度体系，提高可操作性

有学者认为，党内法规制度的权威来自于法规制度的执行力，因此，对于党内法规制度建设来说，法规制度体系的完备固然重要，但落脚点还在于法规制度的贯彻落实。也有学者认为，完善法规制度体系，关键是要完善党内法规中的党纪责任规定。中国共产党通过党内法规规范、约束自身权力，把自己的权力关进法治的笼子里，党内法规是规范依法执政的重要依据，要保证依法执政深入扎实推进，不仅执政行为要遵循法律依据，而且要对违反法律的执政行为追究法律责任。从法理上看，没有责任追究，法律就不可能发挥威慑力，没有强制威慑力，依法执政就可能在实践中打折扣，因此，必须建立依法执政的责任追究机制。也有学者认为，完善党内法规制度就要建立健全党的领导机关和领导干部的职责体系，必须对党政之间、主管领导和分管领导之间、正职和副职之间、上下级之间、部门之间、岗位之间、个人和集体之间的职责进行科学的划分，要按照权责对等的要求，合理划定责任的边界和范围。

（三）提高法规系统的协调性，避免法规制度冲突

有学者认为，党内法规制度要相互配套，形成网络，并使法规制度系统内部协调，就必须注意法规制度之间的相互衔接，统筹兼顾各项法规制度之间的关系，避免法规相互冲突，对此，在党内法规制度的制定过程中一定要考虑新老制度之间、不同制度之间的协调。

（四）加强监督检查力度，推进党内法规制度的落实

要贯彻落实党内法规制度，就必须加强党员的党内法规意识，有针对性地对党员进行党内法规的教育和意识培养。当前党内法规制度存在着重制定、轻落实的现象，而要解决这一现象的根源就在于提高制度的执行力。因此，提高执行力在党内法规制度落实方面具有重要作用。

五、评述与展望

近年来学术界关于党内法规的研究有了丰硕的成果，但是也有一些不足之处。第一，学术界关于党内法规与相关概念之间的辨析较少，例如党内法规与国家法律、党的制度、党的政策等等这些相关概念之间的辨析比较少，甚至有些概念之间的辨析很笼统，没有一个系统的答案来解释这些相关概念，容易让读者混淆视听，这方面的研究还不够细致。其次，对于党内法规制度的贯彻执行没有得到较充分的实践总结。尽管很多学者都提到了党内法规建设过程中出现的一系列问题，同时也提出了解决这些问题的措施和路径，但是对于这些措施和路径是否可行或者执行得如何，学者们并没有提到，并且没有针对某些制度实际执行情况进行系统的实践总结，只是停留在理论基础上，没有说服力。最后，针对党内制度体系加以完善的创新力度不强。很多学者提到了要健全和完善党内法规制度体系，但是创新力度不强，没有比较可行的方案，强制性较明显，说服力不强。虽然有一些不足的地方，但是总体还是很好地系统阐述了党内法规的基本脉络，取得了很大的成效，值得我们学习和借鉴。