城管“贴单”绕不过的法律问题

赛马

也许有一天，你在街上看到贴罚单的是城管，并不需要感到很惊讶。

8月19日，由住建部牵头制定的《城市管理执法办法（征求意见稿）》在“中国政府法治信息网——公开征求意见系统”中公布，在城市道路上违章停车仅仅是未来城管执法六个方面行政处罚范围之一。

不过，该《办法》目前还处在征求意见阶段，征求意见将至9月18日止。

对于这一条文，有不少网友提出质疑。“城管是否对于交通违法有执法权？”“该《办法》是否与我国现行法律相抵触？”……

距 离

早在去年底，中央深改组第十八次会议就通过了《关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》，为我们期待已久的有关城市管理以及执法体制的改革开出了药方。其中第7点提出，城市管理部门可以实施与以下范围内法律法规规定的行政处罚权有关的行政强制措施，其中就包括“交通管理方面侵占城市道路、违法停放车辆等的行政处罚权”。

这次住建部发布的《办法》征求意见稿提出的执法范围正是对近20年来城管执法实践进行了系统的总结。但是，要真正做到像《办法》规定的那样持证上岗，就目前而言，还有一定的距离。

比如，城管暴力执法频发，城管部门大都将责任推诿至协管人员身上。据有关资料显示，目前全国城管执法系统协管人员大约100多万人，不具有执法资格，但又参与执法工作。因此，城管执法人员资格合格性问题，理应成为城管执法必须要跨过的一道坎。而此次的《办法》在城管执法人员的队伍建设中却没有涉及这一问题。

因为按现行法律要求，执法人员本人要具备公务员或者是参公事业编制的身份，并且要通过考试，取得省一级人民政府颁发的行政执法证才能上岗执法。

协 调

这些年来，城管执法已经或为公认的“天下第一难事”。究其原因，主要是我国城市立法工作进度缓慢，国家层面始终没有出台专门的法律法规。而目前我国执法大都是部门的规范性文件，而这些执法依据分散，有的长期未作修订，有的还存在着交叉重叠的问题。

《办法》作为一个部门规章，因为层级所限，所以对很多的事项是无法进行规定的，尤其是城管执法涉及到多个领域，它需要解决综合执法和专业部门执法之间的关系，“城管执法会涉及多个部门，用一个部门的部门规章进行规定，从立法层级上没有办法解决和多部门合作的问题”。

比如，对于“交通管理方面在城市道路上违法停放机动车辆的行政处罚权”，这其中的城市道路指的是非机动车道。中国城市管理协会会长罗亚蒙表示，十几年前国务院曾明确发布，机动车道上的违法停车行政处罚权归公安交管部门，非机动车道上的违法停车行政处罚权归城管部门。但是因为涉及利益问题，每个城市的情况不同，有些城市的公安交管部门交出了非机动车道上的违法停车行政处罚权，有些城市的没有交出。

“如果机动车道、非机动车道全部划给城管执法部门，算是有所进步，但又可能出现难以执法到位的问题。”这就涉及到多部门合作执法问题，而就此现象，我国尚未出台明确的多部门合作规范。

因此，城管执法需要协调，特别是当职能发生交叉时，该如何解决，都是部门规章不可能解决的问题。

当然，这个《办法》征求意见稿的出台还是令人振奋的，毕竟对于一些引起争议的地方实践各不相同的城管执法范围等作出了明确统一的界定。

跨 界

法律人士指出，仅凭现有的信息还无法判断《办法》是否符合法律规范，如果只看办法本身，那么它与现行的道路交通安全法是存在冲突的，因为道路交通违法行为的处罚权归属公安交通部门。

而且，赋予城管执法权的目的是让行政执法权相对集中，但需要获得法律授权。目前来看，还有几个疑问没有解答。一是住建部此次颁布的征求意见稿，属于部门规章还是一般性的规范文件；二是它是否取得了法律上的授权。

“还有一个问题是管理边界的问题。”一些执法人员告诉记者，目前一些违法行为往往呈现出“谁都能管，谁都不管”的局面，如果将一个本来就有明确执法部门的违法行为处罚权赋权给其他部门，容易出现“都不管”的情况。

即使如此，同一违法行为由不同执法部门管理，仍然容易造成市民对被赋权执法部门的不认可，市民的接受程度影响着执法效果。以城管查处出租车违法为例，不少驾驶员和乘客并不认可城管管理出租车，在取证时配合程度不高，导致执法“取证难”情况依然突出。

专业人士指出，基层执法本身是一门学问，联合执法还是跨界执法，需要经过慎重的研究。真正要使“城管贴单”发挥其被寄予希望的作用，首先需要理顺法律关系，依法授权；还要对执法方式、执法技巧等各方面细节加强培训与实践，同时大力宣传赢得市民的认同。

链 接

城市管理执法的行政处罚范围征求意见是这样规定的：

1、住房城乡建设——法律法规规章规定的全部行政处罚权；

2、环境保护——社会生活噪声污染、建筑施工噪声污染、建筑施工扬尘污染、餐饮服务业油烟污染、露天烧烤污染。城市焚烧沥青塑料垃圾等烟尘和恶臭污染、露天焚烧秸秆落叶等烟尘污染、燃放烟花爆竹污染等；

3、工商——户外公共场所无照经营、违规设置户外广告；

4、交通——在城市道路上违法停放机动车辆；

5、水务——向城市河道倾倒废弃物和垃圾、违规取土、城市河道违法建筑物拆除等；

6、食品药品——户外公共场所的食品销售和餐饮摊点无证经营、违法回收贩卖药品等。

看到这些，你是否开始对城管执法感到“畏惧”？不必担心太早，这毕竟还只是意见征求稿，并且从8月19日至9月18日，在面向社会公开征求意见时间内，你有意见都可提！