预算修正议案：寻找公共利益的平衡点

徐枫

中国现行的法律、法规对人大的预算修正权没有明确的规定，人大在表决预算草案时，只有“整体否决”或“整体通过”两种选择。如何加强人大预算审查监督？浙江温岭市预算修正议案制度，呼应了人大代表的资源申请，调整了政府的预算安排，优化了预算的支出结构，使人大的预算审查监督权进一步发挥了作用。

公共预算的审查监督是人大及其常委会的一项重要职权。浙江省温岭市新河镇率先在全国试水的预算修正议案，优化了预算的结构，使资金的安排更加贴近民意，也使人大这一掌握国库的核心权力真正发挥了作用。

中国镇（乡）人代会中的

预算修正议案

2005年7月，在民主恳谈与预算相结合的过程中，浙江省温岭市新河镇启动了参与式预算改革，在人代会召开之前增加了半天时间专门用于预算初审恳谈。

新河镇预算修正议案的程序由提出、辩论和表决三个阶段组成。在经过前期预算初审民主恳谈会，政府听取代表们的审议意见并进行修改之后，如果仍有不同意见的，在人大主席团规定的提交议案截止时间之前，通过5 名以上人大代表联名，可以提出预算修正议案。

预算修正议案必须对所提议案的案由、案据和具体方案作出说明，其修正的权限包括削减、否决或增加某项预算的收支。其中要求增加某项预算的议案，必须同时提出其他支出项目的削减，以保持预算的整体平衡。

预算修正议案提出之后，经人大主席团审查决定是否提交人代会全体会议表决。在表决之前，还要组织全体代表对即将付诸表决的修正议案进行集中辩论，由领衔代表向大会说明案由，让支持者和反对者的观点充分展示。最后，全体会议投票表决预算修正议案，获得出席全体会议代表过半数赞成即为通过，预算修正议案通过之后，镇政府就必须按此对整个预算作出修改。

2006年是新河镇人大代表行使预算修正权的第一年。当年，人大代表共提出8 件预算修正议案，其中6 件由于格式不规范、没有涉及到具体金额的调整、与预算内容无关等原因，被作为普通意见处理。仅有两件可提交表决，一是由赵敏华代表领衔提出的“把计生四项手术及外出调查经费100 万元中减少50 万元，增加对农村村庄整治50 万元”；二是由陈元方代表领衔提出的“垃圾清运经费追加50 万元，在镇预备费中划拨” 预算修正议案，提交大会表决，并均获全票通过。

中国市（县）级人代会中的

预算修正议案

在全面总结新河和全市各镇预算修正议案经验的基础之上，2015年，温岭市人大又进一步在市（县）级人代会上试行预算修正议案。

2015年3月8日，在温岭市第十五届人民代表大会第四次会议预备会议上，通过了《预算修正议案处理办法》，该处理办法共有十七条具体规定。

1、第四条规定了基本要求。代表提出预算修正议案，应当符合法律、法规的有关规定，遵循统筹兼顾，勤俭节约，量力而行，讲求绩效，确保重点，收支平衡的原则，优先保障民生项目。

2、第五条规定了基本条件：由代表十名以上联名向市人民代表大会提出；内容属于市人民代表大会预算审查职权范围内的事项；要求列入市人民代表大会会议议程的事项。

3、第六、七条规定了基本内容。

4、第八条规定了时间要求。预算修正议案应当在大会会议期间提出，由各代表团在大会规定的议案截止时间前送交大会秘书处。

以上第四条至第八条都属“条件修正”，构成了对预算修正的约束条件。其中第四条是法理方面的要求；第五条是意见充分性方面的要求；第六、七两条是资源有限性方面的要求；第八条是时间方面的要求。

5、第十、十一、十二、十四、十五条规定了基本程序。

在温岭市第十五届人民代表大会第四次会议上，共收到代表10人以上联名提出的预算修正议案9件，内容涉及：太湖水库清淤、白龙潭水库净水厂及管线建设、礁山港渔用码头建设等方面。经计划预算审查委员会审查，大会主席团研究，建议将林于法等12名代表提出的《关于要求增加城乡交通治堵经费的预算修正议案》作为大会预算修正议案，其余8件预算修正议案改作预算审议意见处理。

2015年3月13日，温岭市十五届人大四次会议举行全体会议，票决通过了《关于要求增加城乡交通治堵经费的预算修正议案》。

2016年3月24日，温岭市人大常委会组织住房和城乡建设规划局、交通运输局、城市管理行政执法局等部门（单位）负责人专程到市治堵办专题调研。大家一致认为：2015年预算修正议案调增的交通治堵项目经费500万元，重点用于交通治堵严管区域、严管路段整治、停车设施建设、公交优先、新建咪表车位、假日交通优化等，改善了交通硬环境，取得了一定成效。

镇（乡）与市（县）预算

修正议案的比较研究

1、对不符合基本要求的预算修正议案的处置

预算修正议案的提出，有时会出现不符合基本要求的现象，譬如：格式不规范、没有涉及到具体金额的调整、与预算内容无关等。这在镇（乡）一级试行时，经大会主席团审查，对不符合基本要求的，被作为普通意见处理，不列入大会票决。而向上延伸至市（县）一级时，则明确规定：退回代表，由代表决定修改后提出，或撤回。

2、辩论程序的设置

自2008年起，镇（乡）一级在预算修正议案票决之前，还增加了辩论这一程序，先由领衔代表向大会说明案由，然后让支持者和反对者充分辩论，并允许领衔人撤回议案。这有利于与会代表在投票时更好地把握自己的态度，使投票更具理性。

而这在温岭市《预算修正议案处理办法》上没有明确的规定，只是提到：领衔代表应当采取适当方式，使参加联名附议的代表了解预算修正议案内容。这可能与会议的规模有关。温岭镇（乡）一级的人大代表，人数一般在100人左右，而温岭市的人大代表则达到将近400人。

3、提交大会票决的修正议案多少才是合适的

无论镇（乡）还是市（县）一级，都设置了经大会主席团决定修正议案是否列入大会议程这一程序。当预算修正议案的门打开之后，往往会出现拥挤的“排队”现象，需要有一个“过滤”装置，这是必要的。问题在于多少才是合适的？多了便会有两个顾虑：时间和精力够不够？会不会对整个预算造成“伤筋动骨”？从实践来看镇（乡）一级一般是选择2至3个，这次温岭市一级是9个当中选了1个。

没有预算修正议案制度，代表提出的预算意见往往得不到足够的重视，而有了这项制度，符合要求的修正议案提出来之后如果不被采纳，会不会影响其积极性的发挥？

预算修正案呼应了人大代表的资源申请，调整了政府的预算安排，优化了预算的支出结构，也使人大的预算审查监督权真正发挥了作用。

预算修正议案的价值在于补“短板”。交通治堵是经济社会发展到一定历史阶段的产物，是新出现的问题，是“短板”所在。人大代表林于法关于要求增加交通治堵经费的预算修正议案，反映了这一社会民生问题的紧迫性，预算修正议案的表决通过，为补“短板”提供了可靠的资源保障，找到了公共利益的平衡点。

在温岭市的参与式预算实践中，在公众和人大代表通过“预算民主恳谈”“专题审议”等多种方式，对政府的预算报告“说长道短”之后，政府会主动修改预算，如果人大代表对预算仍“不满意”，可以通过预算修正议案进一步表达，预算修正议案一经表决通过，政府必须按此执行，这一“刚性”约束可以破解“霍布森选择”（没有选择的选择）的困局。

（作者单位：浙江省温岭市委党校）