农村土地管理制度改革试验需要系统思维

陈美球，王庆日（1.江西农业大学农村土地资源利用与保护研究中心，江西·南昌 0045；2.江西农业大学MPA教育中心，江西·南昌 0045；.中国土地勘测规划院，北京 10005）



农村土地管理制度改革试验需要系统思维

陈美球1,2，王庆日3
（1.江西农业大学农村土地资源利用与保护研究中心，江西·南昌 330045；2.江西农业大学MPA教育中心，江西·南昌 330045；3.中国土地勘测规划院，北京 100035）

摘 要：土地制度本身的系统关联性决定了农村土地管理制度改革必须系统推进，现阶段农村土地征收、集体经营性建设用地入市、农村宅基地制度三项改革，同样是相互渗透，互为条件，只有将三项改革协同推进，才能取得成功的制度创新绩效。为此，应强化顶层设计，厘清相关土地制度改革之间的系统关联性；注重统筹试验，开展土地制度综合改革试点；开展核心问题的理论研究，为改革的协同推进提供指导。

关键词：农村土地管理制度；改革试验；系统思维；政策建议

现阶段，我国的农村土地管理制度改革已到了重要的攻关期，特别是农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革“三块地”改革试点的开展，标志着我国几项关键的农村土地管理制度改革正式拉开了序幕。近年来，我们对江西、贵州等省的农村土地管理制度创新情况进行了长期的跟踪调研。调研发现，农村土地管理制度改革是一项系统工程，涉及到土地管理制度的方方面面，以及财税、金融等相关领域，只有对各项改革系统设计、统筹试验、协同推进，才能取得较好的制度创新绩效。本文暂且不论财税、金融等相关领域，仅就各项土地制度改革的系统性作如下分析。

1　土地制度本身的系统关联性决定了农村土地管理制度改革必须系统推进

作为规范经济社会行为的一项基础性制度，围绕宏观经济发展目标、满足实际管理需求，土地制度本身也在发展演化，逐步分解出各种各样的具体制度，这些制度构成了一个系统的有机整体，共同为社会经济建设提供有效的土地要素保障。各项具体制度之间存在着相互依赖、相互制约的关系，如果机械地截断制度之间的关联性，孤立地试验某一项制度改革既不科学也不现实。

以集体经营性建设用地入市改革为例，据贵州湄潭和铜仁的改革实践，两地都是通过集体建设用地流转来撬动农村土地管理制度的系统改革。一方面在符合规划和用途管制的前提下，允许工商业主直接使用集体建设用地从事经营活动，改变了原有的征地格局，缩小了征地范围；另一方面，大量的闲置宅基地在转变为经营性建设用地的过程中实现了价值显化和高效利用，打通了宅基地分配、使用、退出等各个环节的死结。因此，集体建设用地入市改革必然涉及到征地制度和宅基地管理制度改革，三项制度相互渗透，互为条件，只有将三项改革协同推进，才能取得较好的制度创新绩效。

1.1 没有土地征收制度改革与农村集体经营性建设用地入市的同步推进，难以实现城乡统一的建设用地市场目标

一方面，如果不改革现行的土地征收制度，不把经营性用地排斥在土地征收的适用范围外，在与国有土地同等入市、同权同价的情况下，不论是地方政府，还是用地企业，都会选择走土地征收之路，从而导致农村集体经营性建设用地流转缺乏生存空间。这是因为，在“土地财政”现状尚未得到彻底改变的情况下，地方政府不得不担忧“在农村集体经营性建设用地流转中能获取多少经济收益”的问题，而土地征收则能获取稳定的收益，可继续扩充土地财政；对于用地企业而言，土地征收能确保抵押、租赁、入股等各项权利的实现，不必担心农村集体经营性建设用地是否拥有长期稳定的收益和处分权利。另一方面，单纯地试验征地制度改革，严格界定“公共利益”的征收范围，如果不放开农村集体经营性建设用地的入市，则缺乏非“公共利益”建设用地的供地途径。

土地征收改革与农村集体经营性建设用地流转是一个因果互动的关系，必须同步推进，才能朝着城乡统一的建设用地市场目标前进。

1.2 没有农村宅基地流转与农村集体经营性建设用地入市的同步推进，难以构建有效的农村就地城镇化土地资源配置机制

人口聚集是形成农村集体经营性建设用地流转市场需求的基本前提，然而目前缺乏流转的农村宅基地管理制度已成为了制约人口聚集的最主要因素。一方面，位于小城镇和新型农村社区建设规划区的闲置、低效利用农村宅基地难以盘活，不仅影响着农村集体经营性建设用地流转规模的形成，而且影响着新型城镇化的基础设施建设，制约着对农村转移人口的吸纳能力，甚至还可能产生新的“城中村”，给社会管理带来不便。另一方面，小城镇和新型农村社区建设规划区之外零星分散的农村宅基地，由于子女上学和外出务工，一些农户纷纷搬往小城镇居住，导致这些村庄的空置率很高。由于不能有偿流转或村集体有偿回收，这些宅基地难以为农户向小城镇聚集提供任何资金帮助，无偿放弃又心不甘，最终成为了农户的“鸡肋骨”。因此，在推进集体经营性建设用地入市改革的同时，创新宅基地管理制度，打通低效、闲置宅基地与集体经营性建设用地转化通道，实现农村宅基地有偿流转或村集体的有偿回收，一方面为小城镇和新型农村社区建设规划区的农村集体经营性建设用地入市形成规模创造条件，激活了市场需求；另一方面也盘活了闲置、低效利用的农村宅基地资产，提升了农户向小城镇聚集的财力支撑，有利于促进农村地区的就地城镇化。

农村宅基地流转和农村集体经营性建设用地流转是一对互为促进的关系，必须同步推进，才能构建有效的农村就地城镇化土地资源配置机制，推进人口城镇化与土地城镇化的同步协调，实现以人为本的新型城镇化战略。

1.3 没有土地利用总体规划调整完善的同步开展，农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地三项制度改革将缺乏科学的试验基础

土地利用总体规划是土地利用与管理的龙头，是土地制度实施的基础，现行的土地利用总体规划难以满足农村土地征收制度、集体经营性建设用地入市、宅基地管理制度三项改革的需求。

一是“公共利益”的征收范围和农村集体经营性建设用地入市的对象难以明晰。现行的土地利用总体规划与区域城乡建设发展规划并不衔接，且土地利用总体规划中的用途管制中也没有区分是集体经营性还是宅基地用地或公益性建设用地，既无法在空间上界定“公共利益”的征收范围，也难以评判“符合规划和用途管制”这个农村集体经营性建设用地入市前提条件。二是如果以现状用途确定农村集体经营性建设用地入市范围，由于潜力较小将使改革缺乏现实意义。从工矿仓储、商服等经营性用途的集体土地现状存量看，潜力很小，特别是没有经历乡镇企业蓬勃发展时期的内陆经济欠发达省份，又在上世纪90年代中期的产权调整政策中，对位于城镇规划范围内的供销社、食品厂、粮站等集体商业性建设用地都转为了国有土地，剩下保留集体性质的建设用地，基本上都是规划建设用地之外的土地。以江西省赣县为例，据全面的摸底调查，目前全县共有农村集体经营性建设用地116宗1057.42亩，用途杂乱，涉及砖厂、采石（沙）厂、养猪场、建材加工厂、搅拌站、沥青库、榨油厂、机米厂、碾米厂等40多种。其中规模小于1亩的宗地为50宗，占总宗数43.1%，宗地规模小限制了规模化流转。另外，80% 存量经营性集体土地分布在城乡建设规划范围之外，入市缺乏规划依据。三是宅基地流转缺乏规划依据。目前广大农村的居民点体系规划普遍缺失，更没有在土地利用总体规划得到体现，哪些宅基地属于建设规划范围允许进一步流转，而哪些宅基地不在建设规划范围之内，必须进行复垦而不允许流转，没有判断的依据。

要以“多规合一”的土地利用总体规划调整完善为契机，把社会经济发展规划、城乡建设总体规划、城乡体系建设规划、生态保护规划、产业发展规划等相关规划，与土地利用总体规划结合在一起，特别是突出农村居民点体系布局规划和新型农村社区建设规划，明确区分经营性建设用地和公益性建设用地，并体现在土地利用总体规划的用途管制之中，从而为农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地流转三项改革提供规划依据。

2　推进农村土地管理制度改革系统试验的建议

2.1 强化顶层设计，厘清相关土地制度改革之间的系统关联性

充分尊重土地制度系统关联性的客观规律，对当前迫切需要推进改革的农村土地征收、集体经营性建设用地入市、农村宅基地使用、土地利用总体规划调整完善等多项土地使用制度，从理论上阐述清楚相互之间的依存关系，绘制出清晰的制度系统关联性脉络图。在顶层设计阶段，就要加强制度之间的协调，在分别制定农村土地征收、集体经营性建设用地入市、农村宅基地使用、土地利用总体规划调整完善的改革试点实施细则时，除了突出不同制度改革的自身需求外，还必须对不同实施细则之间的协同性和耦合性进行科学论证。

2.2 注重统筹试验，开展土地制度综合改革试点

综合改革试点是验证土地制度系统关联性的最好实践，也是探索形成可复制、可推广改革成果的最好途径。建议国家在选择农村土地管理制度改革试点时，要注重统筹试验，确立农村土地征收、集体经营性建设用地入市、农村宅基地使用、土地利用总体规划调整完善等四项土地管理制度综合改革试点。只有通过综合改革试点，才能提高改革的系统性和完整性，形成改革合力。

2.3 开展核心问题的理论研究，为改革的协同推进提供指导

农村土地管理制度改革的系统思维，不仅体现在不同土地制度之间的协同，也体现在土地制度与外部环境的系统关联中，特别是对现阶段农村土地管理制度改革涉及的核心问题，应加强理论研究。一是村集体经济组织的建设。为了避免以往农村集体建设用地流转试点乡镇基层政府的越俎代庖，以及土地征收、宅基地流转中村集体主体地位的缺失，加强村集体经济组织建设是开展农村土地管理制度改革绕不过的核心内容。二是利益分配机制的构建。利益分配是农村土地管理制度改革中核心而敏感的问题。兼顾国家、集体、个人利益是土地制度改革的基本目标之一，“农民利益不受损”，也是开展试点的三大底线之一。但农民到底有多大利益？包括哪些具体表现？在农村土地管理制度改革试点中，如何避免土地使用者的“漫天要价”？村集体经济组织及其它村集体经济组织成员的利益如何体现？这些都迫切需要在理论上加强研究，为实践操作提供指导。

Reforms in the rural land management policy based on the system strategy

CHEN Mei-Qiu1,2,WANG Qing-Ri3
(1.Research Center on Rural Land Resources Use and Protection,Jiangxi Agriculture University,Jiangxi Nanchang 330045,China;2.MPA Education Center,Jiangxi Agriculture University,Jiangxi Nanchang 330045,China;3.China Land Surveying and Planning Institute,Beijing 100035,China)

Abstract:The relevance of the land use in a system determines the rural land management policy.Any reform must adhere to the overall system strategy.The three reforms of rural land expropriation,collective management of construction land,and rural residential land use should be carried out simultaneously for them to work successfully within a system.Therefore,it is necessary to strengthen the system from top-down (with sound policy) and clarify the correlation among the various land reform systems.Close attention must be paid to the overall strategy to carry out a comprehensive reform of the land management system.The core problems should be researched and used to guide the reform.

Key words:rural land management system;reform experiment;system strategy;policy suggestion

基金项目:江西省高校哲学社会科学创新团队建设项目;江西现代农业及其优势产业可持续发展的决策支持协同创新中心项目

作者简介:陈美球(1967-),男,博士,教授,博士生导师,江西农业大学MPA教育中心主任,江西农业大学农村土地资源利用与保护研究中心主任,主要从事农村土地资源管理研究.

修订日期:2016-01-31

收稿日期:2016-01-27

doi:10.3969/j.issn.2095-1329.2016.01.001

中图分类号：F301

文献标志码：A

文章编号：2095-1329(2016)01-0001-03

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