长江三角洲地区“十三五”土地整治战略思考

严 宽，刘 静（1.上海市建设用地和土地整理事务中心，上海 200003；2.国土资源部土地整治重点实验室上海科研工作站，上海 200003）



长江三角洲地区“十三五”土地整治战略思考

严 宽1,2，刘 静1,2
（1.上海市建设用地和土地整理事务中心，上海 200003；2.国土资源部土地整治重点实验室上海科研工作站，上海 200003）

摘 要：长江三角洲地区作为全国经济最发达的地区之一，土地整治正处于前所未有的战略机遇期，也面临着诸多严峻的矛盾与风险隐患，亟需区域土地整治战略的指引。本研究立足长三角区域土地利用特点及经济发展趋势，基于“十二五”土地整治特征总结，及土地整治内在优势和劣势、外在机遇和挑战四个方面的战略背景分析，提出了“十三五”期间土地整治的五大战略方向转变和四个战略任务，并进行了战略实施保障机制设计，为提高长三角地区土地整治的前瞻性、引领性、针对性和科学性奠定战略导向支撑。

关键词：土地整治；战略规划；长江三角洲；十三五

土地综合整治战略是指导区域土地整治的基本方针[1]，不同国家和地区及同一国家的不同发展阶段，土地整治的目标和重点有所不同，但本质上都体现了对土地利用问题的解决和土地利用布局的调整和优化[2]。

长三角地区是全国发展基础最好、体制环境最优、整体竞争力最强的地区之一[3]，2014年，以占全国2%的陆域面积，承载了11.6%的常住人口，创造了20.25%的国内生产总值。当前长三角正处于响应“一带一路”、“长江经济带”等发展战略，承接“十三五”规划新任务，推进经济社会转型发展的重要战略机遇期，面临诸多矛盾和风险隐患。站在“十二五”时期长三角地区土地整治开创的局面和实践经验的基础上，以解决突出问题和服务区域发展目标为导向，以战略设定和任务实施为重点，以区域土地整治的前瞻性和引领性为核心，以战略实施保障措施为关键，提出长三角地区“十三五”时期土地整治总体战略，对提高长三角地区土地整治的前瞻性、引领性、针对性和科学性具有重要意义，对全国其他地区开展土地整治也具有引领效应。

1　长三角地区“十二五”土地整治特征

1.1 切实保障耕地数量和质量是重点

长三角区域人多地少，经济高度发达、建设用地需求旺盛、耕地后备资源匮乏，但同时又是我国的重要产区，高标准基本农田建设任务重，使得保障耕地占补平衡一直是长三角地区土地整治的共性重点工作。“十二五”期间，该地区一方面结合区位和自然资源特点，不断深入挖掘低丘缓坡开发、养殖水面和坑塘水域填埋、滩涂围垦的新增耕地潜力；一方面立足于地区社会经济发展水平和城乡空间布局情况，大力开展农用地整治、高标准基本农田建设、城乡建设用地增减挂钩工作，保障耕地数量和质量的目标实现。

1.2 探索农村建设用地整治是难点

在资源紧约束背景下，城乡建设用地无序外延扩张的发展模式不断挑战，为服务于社会经济的转型发展，长三角地区建设用地整治的重要性不断提升。农村建设用地整治方面，据全国及各省“十二五”土地整治规划测算，长三角地区农村建设用地整治计划规模占全国总量的1/5以上。江浙两省重点对农村居民点进行整治，推进节约集约用地[4,5]。上海市则为实现“全域建设用地减量化”目标不断探索上海版“超级增减挂钩”，通过政策引导、分类推进、合理补贴、有偿使用等做法[6]，对不符合土地利用总体规划要求且社会经济环境效益较差的现状工业用地及其他建设用地进行拆除复垦，腾挪出的土地指标，实现反哺农村、满足城市供地需求、促进城乡用地结构优化的目标。

1.3 推动郊野地区生态空间改善是亮点

较发达的社会经济发展阶段和较高的人民生活水平决定了长三角地区土地整治响应国家生态文明政策的积极性。上海市依据《上海基本生态网络规划》，在“十二五”期间先后确定了7个试点郊野公园，以土地综合整治为平台，以城乡建设用地增减挂钩为主要政策工具，注重生态优先、尊重自然风貌、有机整合农田林网、河湖水系等自然肌理的区域性土地整治，注重生态、生产和休闲游憩的多功能复合性。浙江省则编制了《美丽乡村建设行动计划（2011-2015）》，着力推进农村生态人居体系、农村生态环境体系、农村生态经济体系和农村生态文化体系建设，其中生态人居建设行动和生态环境提升行动中以土地综合整治工程项目为重要的抓手，着重推动农村人口集中、土地集约和生态环境改善。

1.4 统筹谋划郊野空间布局是创新

上海市在市区两级土地整治规划的基础上，借助“两规合一”的体制优势，整合运用城乡规划和土地规划编制方法，创设了“郊野单元规划”，以镇域为规划编制单元，形成了“市级土地整治规划—区县土地整治规划—郊野单元规划（乡镇级土地整治规划）”三级土地整治规划编制体系。规划主要依托土地综合整治平台，通过聚集相关政策资源，推进农村地区现状低效建设用地减量化，促进建设用地布局优化和利用效益提升、生态环境改善以及农村经济发展。

2　长三角地区土地整治战略背景SWOT分析

采用SWOT分析工具对长三角土地整治战略背景进行分析，SW代表内部因素，主要由长三角土地整治自身目前所具有的优劣势条件入手，着眼于整治开展的自身驱动力和阻碍原因分析；OT代表外表因素，主要分析长三角土地整治所处外部环境，着眼于政治、经济、文化以及生态环境对长三角土地综合整治的影响（表1）。

3　长三角地区“十三五”土地整治战略

为落实两省一市“十三五”规划要求，把握长三角经济社会经济转型升级的重要契机，提出走“资源节约、环境友好、文化传承”的绿色发展之路，推进五个战略转变，实施四个战略任务，将土地整治打造为长三角地区节约集约利用土地、统筹城乡空间格局、优化城乡产业结构、维护与治理生态环境和保护、提升郊区风貌与农耕文化的重要平台，助力新型城镇化、城乡一体化、社会主义新农村和生态文明建设，提升区域的整体竞争力，实现可持续发展。

3.1 五个战略转变

（1）土地整治对象由以农地整治为主向以建设用地整治为主转变

长三角地区耕地后备资源极度匮乏，新增建设用地空间有限，只有通过建设用地整治才能满足缓解占补平衡压力、优化建设用地空间布局、促进存量建设盘活利用、提升土地资源配置效率、服务地区转型发展的需求，建设用地整治已经成为长三角地区未来土地整治的重中之重。

一方面要大力推进农村高污染、高能耗、低效益的工业用地减量，合理有序推进农村居民点整治，盘活农村建设用地资源，探索集体经济组织和农民增收机制；另一方面，要将城镇低效用地再开发真正纳入到土地整治项目中去，探索推进城市更新型市地整治，优化城市空间和公共服务配置，激发城市的内生活力。

（2）土地整治方向由以农田基础设施建设为主向促进乡村全面复兴转变

广大的郊野地区是促进城乡一体化发展、推进生态文明建设的主战场。在郊野地区发展过程中如何充分发挥农村地区的资源、景观、人文等优势，增加郊野地区发展的内生动力，实现城乡优势互补和双向互动，是当前需要解决的迫切问题。

长三角土地整治应从过去将主要精力集中在田、水、路、林等农田基础设施建设向促进乡村全面复兴转变，主要聚焦三个方面：一是促进都市型现代农业发展；二是深度挖掘和培育乡村空间资源价值，实现生产、生活、观光、运动、休闲和旅游功能的有机结合；三是提供高品质、差异化的基础服务设施和公共服务设施，营造整洁、舒适、绿色的生产生活环境，实现整个区域生态空间、生产空间和生活空间的同步更新重构。

表1　长三角地区土地整治战略SWOT分析Table 1 SWOT analysis of land consolidation in Yangtze River Delta region

（3）土地整治目标由保障耕地数量、提升耕地质量向锚固城乡生态空间等综合目标转变

锚固城乡生态空间格局是长三角建设高品质“宜居、宜业、宜游”都市圈，提升国际竞争力的迫切需要。土地整治不能仅仅将目标限定在单纯的“提递增等”上，而应从长三角地区一体化的生态网络规划与建设出发，划定土地整治重点区域，依托大面积基本农田和重要生态节点，通过土地整治综合手段，借力刚性的耕地保护政策，强化对城市生态安全基本底线的守护[9]。加大生态景观建设力度，突出整治后的土地利用环境生态要求，提升郊野地区的生态功能。

（4）土地整治范畴由单一项目实施向区域综合整治转变

随着土地整治目标的多样化和综合化，若仍然着眼于单一项目的实施，不在更大的区域层面作好规划统筹部署工作，则将难以通过土地整治项目来实现区域内镇村体系布局优化、建设用地空间布局优化、产业空间布局调整、生态空间锚固、公共服务和基础设施改善、历史文化风貌保护等综合目标，而建设用地复垦比例的增大也决定了资金投入和平衡需要在更大区域内统筹，土地整治由单一项目向区域综合整治转变已势在必行。

（5）土地整治主体由单一化向多元化转变

随着长三角土地整治的难度和成本不断加大和社会大众对土地整治的要求不断提高，未来，土地整治的推进应该由项目实施操作向打造综合统筹平台转变，不仅要助力涉农资源整合，还要充分调动社会各界的广泛参与,形成土地整治万众创新的新格局。土地整治资金投入方面，形成以政府资金为引导，社会资金投入实施的土地整治资金保障体系。

3.2 四个战略任务

（1）实施城乡统筹型土地整治

以实现城乡土地要素的自由流动，平衡城乡利益格局，为推进新型城镇化提供有效的空间支撑和持续的资金保障为宗旨。发挥土地综合整治的政策融合、资金叠合、项目集合的平台作用，实施区域推进型土地整治。一是循序开展低效污染经营性集体建设用地整治，深化探索“增减挂钩”和规划政策工具，统筹用地指标使用，多渠道保障资金支持，健全完善集体经济组织利益保障机制，推进区域生态环境综合整治。二是有序推进农村居民点整治，逐步建立农村宅基地退出机制，创新宅基地多样化处置方式，鼓励居住向城镇集中、农民向市民转化，实现人的城镇化。

（2）推动乡村复兴型土地整治

以乡村供给侧改革为出发点，以土地整治促乡村土地空间功能、产业结构和社会组织结构更新。一是推动都市型农业发展，在稳定耕地总量、提高耕地质量、完成高标准基本农田任务的基础上，针对长三角地区已经涌现和“十三五”期间可能涌现的现代化农业业态，与农业园区、社区支持农业、农业综合体、微农业等新型农业项目深度融合，开展农业接二连三产业无缝对接的“订单式土地整治”，探索农地多功能复合利用，优化乡村土地空间布局和功能，促进农业生产和经营方式转变。二是充分结合农村生活生态环境改善的诉求，合理规划农居结构，改善交通状况，提升水体和农地的生态功能。三是抢救、修复、提升具有历史、地域特点的乡村生态和传统文化景观，挖掘乡村休闲、艺术体育、旅游观光、文化传承、教育体验、创意创新价值，充分发挥社会组显化乡村内在活力。

（3）创新景观生态型土地整治

以改善长三角区域生态环境、实现继承和保护当地自然肌理和历史文脉为目标，创新开展景观生态型土地整治。一是谨慎稳妥地开展低丘缓坡地、坑塘水面等垦造耕地及滩涂围垦类型的土地整治，评估并尽量避免对生态环境产生负面影响。二是以生态景观性土地整治项目实施为依托，在重要生态廊道区域开展生物多样性保护工程、农田防护生态工程、自然景观生态工程、农田污染防控工程等生态型土地整治工程，恢复和提高长三角地区的绿地系统、河流水层的生态功能。三是充分发挥郊野土地的景观作用，在提升生态功能的基础上，试点开展景观提升美化工程，满足长三角地区人民贴近自然、醉心田野的强烈需求。

（4）探索城市更新型市地整治

探索城市更新型市地整治，开展城镇闲置、低效利用建设用地整治，重点推进工业用地二次开发，建立基于权属边界重划的开发权益与增值收益分配机制，减少交易成本，设计土地用途转变的实施途径，提升存量土地绩效水平，提高城市宜居度。郊区有计划有步骤地推进“城中村”改造，加强配套设施和节地建设，加强土地权属管理，切实改善“城中村”人居环境。

4　长三角地区“十三五”战略实施保障

4.1 创新土地整治政策机制

积极创新资金筹措机制。建立国土整治部门统筹平台，整合国土、农业、水务、财政、建委、经委的政策资金。构建跨地区城乡要素平等交换平台，探索新增耕地指标和建设用地整治指标平等交易的相关政策支持。建立健全社会资本准入和退出机制，制定社会资本投资土地整治项目的激励政策，理清权属关系，做好利益分配。

探索构建公众参与机制。“开门做项目”，借助新媒体和社会相关组织机构的力量，通过“线上+线下”的宣传手段，在项目布局、规划设计、工程实施、效益评价和后期管护各个阶段争取本地农民、经营承包主体、社会公众和专家学者的参与，实现土地整治项目的公众性、包容性和多样性。

完善土地整治财政补偿制度。探索制定合理的低效建设用地补偿标准、基本农田保护补偿标准、生态保护补偿标准、和污染土壤检测和修复补偿标准。

4.2 优化土地整治管理手段

推进土地整治法制建设。推进地方《土地整治条例》编制工作，加强法制顶层支持，对土地整治工作的主要内容和重大问题进行规定，明确土地整治的工作机制、工作程序、管理体制、中介机构、权属调整、公众参与等内容和要求，提升土地整治工作站位。定期对部门规范性文件执行情况进行评估、修订。

升级土地整治工程技术标准体系。在国家土地整治标准体系大框架指导下，聚焦发达地区土地整治创新性前沿工作，从生态景观建设、现代农业发展、现代乡村发展和良好人居环境建设方面入手，推进标准能级的提升[10]。重点制定综合型土地整治工程建设标准、生态型土地整治工程标准、耕地质量评价监测标准、污染土壤改良利用标准等。

4.3 提升土地整治工程技术手段

重点开展建设用地整治技术研究。创新完善新时期工业用地和农村居民点整治潜力测算方法，重点提升建设用地复垦技术，探索研究建设用地整治新增耕地的土壤检测、表土剥离、土壤修复技术和后续土地利用方式。

强化景观生态型土地整治工程规划设计和施工技术。规划方法上，强化生态景观功能评价、生态景观格局诊断和重构，营建区域绿色基础设施。施工技术方面，研发河道防护、农田防护、梯田设计、道路绿化、沟渠绿化、边坡绿化[11]等不同生态化技术，引入农业面源污染防治技术。

5　结论

“十二五”时期，长三角地区作为我国经济实力最强的地区之一，其土地整治在致力于保障耕地总量和质量的同时，在建设用地整治、生态空间改善、统筹区域发展方面均有所创新。“十三五”时期，面对前所未有的机遇和严峻的挑战，长三角土地整治对象应由以农地整治为主向以建设用地整治为主转变，土地整治方向应由以农田基础设施建设为主向促进乡村全面复兴转变，土地整治目标由保障耕地数量、提升耕地质量向锚固城乡生态空间等综合目标转变，土地整治主体应由单一化向多元化转变。具体任务包括实施城乡统筹型土地整治，推动乡村复兴型土地整治，创新景观生态型土地整治和探索城市更新型土地整治。为保障土地整治战略的实施，需从提升建设用地整治和生态土地整治工程技术手段，创新资金筹措、公众参与、财政补偿政策机制，推进土地整治法制和标准体系建设三个方面强化保障。

致谢：非常感谢上海市建设用地和土地整理中心顾守柏主任的悉心指导，感谢浙江省土地整理中心、江苏省土地整理中心同仁的大力支持。

参考文献(References)

[1] 严金明,夏方舟,李强.中国土地综合整治战略顶层设计[J].农业工程学报,2012,28(14):1-9.Yan J M,Xia F Z,Li Q.Top strategy design of comprehensive land consolidation in China[J].Transactions of the Chinese Society of Agricultural Engineering,2012,28(14):1-9.

[2] 吴海洋.土地整治理论方法与实践[M].北京:地质出版社,2014:3.Wu H Y.Theory method and practice of land consolidation and rehabilitation[M].Beijing:Geological Publishing House,2011:3.

[3] 国家发展改革委.长江三角洲地区区域规划(2010-2015)[Z].2010.Development and Reform Commission of China.Yangtze River Delta Regional Planning(2010-2015)[Z].2010.

[4] 王艳松,沈俊.看城乡统筹下的农村土地整治—以浙江省嘉兴市为例[J].中国土地,2012,(2):46-48.Wan Y S,Shen J.Rural land consolidation under the coordination of urban and rural:Case study of Jiaxing City,Zhejiang Province[J].China Land,2012,(2):46-48.

[5] 刘斌,施振斌,徐翠兰,等.统筹城乡协调发展,促进节约集约用地——江苏省整体推进农村土地整治示范建设成效调查[M].北京:社会科学文献出版社,2015:100-105.Liu B,Shi Z B,Xu C L,et al.Coordinated development of urban and rural areas,promote conservation and intensive land use:Survey of the effect in promoting the overall progress in rural construction land consolidation in Jiangsu Province[M].Beijing:Social Sciences Academic Press,2015:100-105.

[6] 国土资源部土地制度创新专题调研组.“超级增减挂钩”:探索建设用地减量化实施之路——上海松江实践探微[J].中国土地,2015,(11):12-16.Land system innovation research group of Ministry of Land and Resources."Super increase and decrease of urban and rural construction land":exploring the reduction road of construction land[J].China Land,2015,(11):12-16.

[7] 温祖良,范志昂,孙彦伟.土地整治在上海城乡一体化发展中的路径选择研究[J].上海国土资源,2013,34(2):10-14.Wen Z L,Fan Z L,Sun Y W.Paths for land consolidation andrehabilitation for promoting the integration of urban and rural areain Shanghai[J].Shanghai Land &Resources,2013,34(2):10-14.

[8] 顾守柏,刘伟,夏菁.PPP模式在上海土地整治中的运用[J].中国土地.2015,(9):43-46.Gu S B,Liu W,Xia J.PPP model in Shanghai land consolidation[J].China Land,2015,(9):43-46.

[9] 庄少勤,史家明,管韬萍,等.以土地综合整治助推新型城镇化发展——谈上海市土地整治工作的定位与战略思考[J].上海城市规划,2013,(6):7-11.Zhuang S Q,Shi J M,Guan T P,et al.Promoting the development of new-type urbanization with land comprehensive remediation:Discussion on the location and strategic thought of land comprehensive remediation of Shanghai[J].Shanghai Urban Planning Review,2013,(6):7-11.

[10] 孙彦伟.新时期上海土地整治工程体系的调整策略[J].上海国土资源,2014,35(3):31-35.Sun Y W.Adjustment of the strategy for the Shanghai land consolidation engineering system in the modern era[J].ShanghaiLand &Resources,2014,35(3):31-35.

[11] 谷晓坤,陈百明,王秀芬.生态综合型土地整治肌理与模式[M].北京:社会科学文献出社,2015:323-331.Gu X K,Chen B M,Wang X F.Land consolidation of comprehensive ecological texture and model[M].Beijing:Social Sciences Academic Press,2015:323-331.

The strategy of land consolidation in Yangtze River Delta region during the thirteenth five-year period

YAN Kuan1,2,LIU Jing1,2
(1.Centre for Shanghai Municipal Construction Land and Land Consolidation,Shanghai 200003,China;2.Scientific Research Workstation for Key Laboratory of Land Consolidation and Rehabilitation,Ministry of Land and Resources of China,Shanghai 200003,China)

Abstract:At present,there are unprecedented strategic opportunities for the Yangtze River Delta land consolidation.However,it is also facing many serious conflicts and potential risks,which need to be resolved using strategic guidelines from the Yangtze land consolidation.Based on the summary of the land consolidation features during the twelfth five-year period,this paper has analyzed the strengths,weaknesses,opportunities and challenges of the Yangtze River Delta land consolidation,and suggested five changes in the strategy and four strategic tasks of land consolidation at the regional level for the thirteenth five-year period.It has also designed a mechanism for the safeguarding of the land consolidation strategy,which provides strategic support for better perspective,leadership,relevance,and a scientific basis for land consolidation in Yangtze River Delta region.

Key words:land consolidation;strategic planning;Yangtze River Delta;thirteenth five year

基金项目:国土资源部土地整治中心2015年度科研支撑项目“长三角地区国土整治战略布局研究”

作者简介:严宽(1989-),女,硕士,助理工程师,主要从事土地利用和土地整治研究.

修订日期:2016-03-01

收稿日期:2016-02-01

doi:10.3969/j.issn.2095-1329.2016.01.003

中图分类号：F301.2

文献标志码：A

文章编号：2095-1329(2016)01-0009-05

电子邮箱:kateyankuan@163.com

联系电话:021-63193188×13338