刑事被害人救助和社会救助关系之省思

刘灿华

刑事被害人救助和社会救助关系之省思

刘灿华*

刑事被害人救助和社会救助都是为处于困境的公民提供帮助的制度。目前两项制度具有较大差异，处于相互独立的状态。但这并非合理的制度安排，未来在对相关制度进行顶层设计时，应当将刑事被害人救助纳入社会救助的范畴内。

被害人救助社会救助实然关系应然关系

我国刑事被害人救助工作是在地方性探索的基础上逐渐发展起来的。2009年《关于开展刑事被害人救助工作的若干意见》（下文简称为《八部委意见》①《八部委意见》由中央政法委员会、最高人民法院、最高人民检察院、公安部、民政部、司法部、财政部、人力资源和社会保障部等联合发布。），有力地推动刑事被害人救助工作在全国范围内的铺开。而2014年《关于建立完善国家司法救助制度的意见（试行）》（下文简称为《司法救助意见》②《司法救助意见》由中央政法委员会、财政部、最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部等中央六部委联合发布。）公布后，我国刑事被害人救助被纳入“司法救助”的范畴，这也标志着刑事被害人救助工作进入了一个新阶段。《司法救助意见》指出，国家司法救助（包括被害人救助）要与其他社会救助相衔接。厘清二者的关系，是科学构建衔接机制的前提。二者的关系看似简单，但实际上还有许多需要进一步研究的地方。

粗略地看，刑事被害人救助和社会救助都是由国家向特定公民提供救助（包括给付金钱、提供特定服务等）的制度，二者似乎关系匪浅。但众所周知，两项制度在实践中存在较大差异，甚至可以视为两项不相关的制度。然而这种制度差异是否合理？同样是由国家财政保障的救助制度，二者间的差异是否会造成财政上的浪费，或者资源分配的不合理？由于两项制度的发展都处于初级阶段，未来在制度成熟时，应当如何科学界定二者之关系？诸如此类的问题，都是理论界需要深入思考的。

一、刑事被害人救助与社会救助的实然关系

（一）从资金保障主体来看，刑事被害人救助与社会救助均属于国家救助

刑事被害人救助与社会救助不仅都是对特定群体在经济等方面的救助，而且都是一种国家救助，即国家运用其财政资源对特定群体实施救助，以帮助其渡过难关。由于社会救助工作的制度化水平较高，社会救助目前有较强的财政保障。特别《社会救助暂行办法》第五条明确规定了县级以上各级人民政府在社会救助工作中的责任，建立了财政保障机制。该条规定：“县级以上人民政府应当将社会救助纳入国民经济和社会发展规划，建立健全政府领导、民政部门牵头、有关部门配合、社会力量参与的社会救助工作协调机制，完善社会救助资金、物资保障机制，将政府安排的社会救助资金和社会救助工作经费纳入财政预算。社会救助资金实行专项管理，分账核算，专款专用，任何单位或者个人不得挤占挪用。社会救助资金的支付，按照财政国库管理的有关规定执行。”

相比较而言，现阶段财政对刑事被害人救助的保障水平还比较弱，《司法救助意见》亦承认被害人救助工作存在“总体上仍处于起步阶段，发展还不平衡，救助资金保障不到位”的问题。为此，《司法救助意见》规定了较为详细的对策：“坚持政府主导、社会广泛参与的资金筹措方式。各地国家司法救助资金由地方各级政府财政部门列入预算，统筹安排，并建立动态调整机制。已经建立的刑事被害人救助资金、涉法涉诉信访救助资金等专项资金，统一合并为国家司法救助资金。中央财政通过政法转移支付，对地方所需国家司法救助资金予以适当补助。同时，各地要采取切实有效的政策措施，积极拓宽救助资金来源渠道，鼓励个人、企业和社会组织捐助国家司法救助资金。”可见，刑事被害人救助目前基本上由地方政府财政保障，中央政府并不承担主要的财政义务。需要注意的是，地方财政保障同样意味着刑事被害人救助属于国家救助，虽然从上述规定可以看出目前国家司法救助存在资金保障不足的问题。

（二）从实证法的规定来看，刑事被害人救助不属于社会救助的组成部分

首先，从现行法律规范和立法趋势来看，刑事被害人救助并没有进入社会救助立法的视野中。无论是已经通过并生效的《社会救助暂行办法》，还是《社会救助法》（草案），都没有刑事被害人救助的具体内容。对此我们可以有两种不同的解读：解释为刑事被害人救助不属于社会救助的范畴；或者是解释为刑事被害人救助不具有特殊性，没有必要在社会救助立法中予以特别规定。但从刑事被害人救助实践来看，前一种解读似乎更符合立法原意与现实状况，否则政法机关也没有必要单独开展刑事被害人的救助工作。

其次，《八部委意见》对于被害人救助与社会救助的关系，似乎有着矛盾的规定。一方面，《八部委意见》指出，“开展刑事被害人救助工作是在当前相关法律制度尚未建立的特殊时期，为解决刑事被害人特殊困难而采取的一种过渡性安排，既不同于国家赔偿，也有别于现行其他社会救助。”从这一表述来看，刑事被害人救助工作与“其他社会救助”是并列关系，似乎暗示着刑事被害人救助是社会救助的一种。另一方面，《八部委意见》要求，“各地要将开展刑事被害人救助工作与落实其他社会保障制度结合起来。对于暂时未纳入救助范围的刑事被害人或者实施救助后仍然面临生活困难的，要通过社会救助途径解决其生活困难；符合城乡低保、农村五保条件的刑事被害人，刑事被害人户籍所在地的民政部门要及时将其纳入低保、农村五保范围；对于参加社会养老、工伤、医疗保险的刑事被害人，刑事被害人参保地的社会保险经办机构要按规定及时向其支付社会保险待遇。”从这一表述来看，《八部委意见》似乎将刑事被害人救助与其他社会保障制度并列起来，而所谓的其他社会保障制度指的是社会救助制度；换言之，刑事被害人救助与社会救助是并列关系，二者互不隶属。

最后，《司法救助意见》明确提出，“对于未纳入国家司法救助范围或者实施国家司法救助后仍然面临生活困难的当事人，符合社会救助条件的，办案机关协调其户籍所在地有关部门，纳入社会救助范围。”可见，国家司法救助与社会救助制度是两项并列的制度，因此属于国家司法救助一部分的刑事被害人救助，就不属于社会救助法律制度的调整范围。

（三）从运行机制来看，刑事被害人救助与社会救助各有一套相对独立的运行机制

刑事被害人救助与社会救助程序看似相同，一般都包括申请、受理、审批与发放等步骤。但二者的运行机制实际上存在很大差异，尤其是代表国家主管和实施救助工作的主体不同。具体而言，代表国家实施刑事被害人救助工作的主要是政法机关，其中党委政法委员会在实践中发挥着重要的作用；而在社会救助中，代表国家实施救助工作的是行政机关，具体由民政部门主导。主管部门的不同，决定了刑事被害人救助机制与社会救助机制属于不同的机制，决定了目前我国并行不悖地运行着两项国家救助机制，决定了刑事被害人救助制度与社会救助制度目前是两项独立的制度。

（四）从权利的角度来看，刑事被害人救助权仍没有被法律所承认

社会救助权是现代国家通过法律所保障的一种基本公民权利。具体而言，社会救助是基于生存权而发展出来的一项重要权利，是人权保护原则的具体体现。生存权是最基本的人权，是其它人权的基础，因此保障公民生存权是国家保障人权义务中的首要任务。生存权既包括生命安全得到有效保障的权利，也包括基本生活需要得到满足的权利。③王家福、刘海年主编：《中国人权百科全书》，中国大百科全书出版社1998年版，第531页。社会救助权更多地属于后一种权利的组成部分。作为一项宪法权利，生存权使国家和公民之间确立了救助与被救助的权利义务关系。当然，这项宪法上的权利义务关系需要具体的法律制度即社会救助法律制度来实现。具体而言，我们可以从以下两个方面阐释社会救助与生存权的密切关系：

首先，社会救助是实现公民生存权的重要保障。从内容上，我们可以将生存权分解为以下三个方面：其一，生存能力和生存权利。即公民自己有生存的能力，其他公民、国家不能非法剥夺他人的生存权利。其二，国家有责任为保护公民生存权提供积极的保障，保证公民享有生命健康保障和良好生活条件。其三，国家有义务积极救助无生存能力的公民，尤其是老弱病残、鳏寡孤独等，以维持弱势群体的生存权利。至于在权利的实现方式上，公民实现生存权的途径有两种：第一，自我实现的方式：公民通过劳动获得财产，通过财产维持生存，即“劳动——财产——维持生存”模式。第二是国家帮助方式：请求国家予以救助，国家决定给予救助并以此维持生存，即“物质请求——国家帮助——维持生存”模式。④韩德培主编：《人权的理论与实践》，武汉大学出版社1995年版，第379页。在当今社会中，两种公民生存模式并存着，而在第二种模式中，“国家帮助”的重要方式是向有需要的困难群体提供一定的物质帮助或者服务，而这种物质帮助与服务，就是所谓的“社会救助”。可见，社会救助在第二种公民生存模式中起到关键性作用，是实现公民生存权的一个重要途径。

其次，社会救助权是生存权的一项重要内容。生存权包括尊严权、物质帮助权与劳动权。⑤陈泉生：《论现代法律重心的推移——保障生存权》，载《云南大学学报法学版》2001年第2期。其中，我国宪法第四十五条规定了“物质帮助权”：“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。国家和社会保障残废军人的生活，抚恤烈士家属，优待军人家属。国家和社会帮助安排盲、聋、哑和其他有残疾的公民的劳动、生活和教育。”这一规定明确了物质救助权是公民的基本权利，而由于社会救助权是物质帮助权的一部分，因此上述规定也成为社会救助权的宪法依据。

在刑事被害人救助领域，虽然有关的救助工作已经开展了一段较长的时间，但是“刑事被害人救助权”的概念并没有被广泛地承认，甚至被有意地回避。《八部委意见》指出，“开展刑事被害人救助工作，在刑事被害人遭受犯罪行为侵害，无法及时获得有效赔偿的情况下，由国家给予适当的经济资助，既彰显党和政府的关怀，又有利于化解矛盾纠纷，促进社会和谐稳定。”由此也可看出，目前我国实践中与法律上并没有承认“刑事被害人救助权”是公民的一项权利，国家对刑事被害人进行救助并非出于履行职责的需要，而只是一种“恩惠”、或者是一种解决社会矛盾的方法，因此也注定了刑事被害人救助只能脱离于以实现公民社会救助权为目的的社会救助法律制度。

二、刑事被害人救助制度与社会救助制度相分离的原因探索

刑事被害人救助制度与社会救助制度相分离的局面，是由多种因素综合造成的：

首先，刑事被害人救助工作指导思想仍然比较滞后。社会救助制度是以国家责任理念为基础的，而刑事被害人救助则还带有国家关怀性质与“维稳”目的。如前文所述，社会救助权已经成为公民的一项基本权利，因此提供社会救助也成为了国家不可推卸的责任。我国刑事被害人救助制度发展较晚，一开始就以预防恶性报复事件或者久访不息事件为目的，国家并没有承认自己有承担救助刑事被害人的责任，相反只是将其视为一种关怀性质的抚慰措施。这就造成实践中，许多地方的救助机关（政法机关）在认识上过于功利，把救助作为息诉罢访的工具，甚至以息诉罢访或者接受调解结案为给予救助金的“潜规则”，⑥李科：《刑事被害人国家救助制度在我国的构建——以无锡、宁夏实践模式为视角》，载《法治研究》2013年第5期。而并没有在刑事被害人救助工作上树立起国家责任的理念，也因此使刑事被害人救助游离于社会救助法律之外。

其次，社会救助是一项带有普遍适用性质的制度。但目前我国刑事被害人救助工作整体上处于试点阶段或者初级阶段，发展速度不快，还没有形成普遍的、统一的制度。另外，我国还没有对刑事被害人救助制度从宏观上进行整体的反思，仍没有全面推广刑事被害人救助的构想，而是安于现状，同时运行着刑事被害人救助与社会救助两项机制。

再次，虽然从理论上来说，刑事被害人救助与社会救助的责任主体都是国家，但实际的实施主体却不同。承担社会救助的主体（主要是民政部门）并没有特别关注刑事被害人的需求，而将其与其它生活困难群体等同看待，因此也不会主动追求建立一套独特的刑事被害人社会救助制度。承担刑事被害人救助的主体（主要是政法机关）由于在其本职工作即办案过程中经常遇到陷入困境且可能造成社会“不稳定”(如不断上访)的被害人，所以最早提出要建立刑事被害人救助制度。但由于职责所限，政法机关难以推动改革。另外，若将刑事被害人救助纳入社会救助制度当中，政法机关可能就会失去一个解决上访等社会问题的手段，因此可能造成政法机关不愿意改革的局面。

又次，刑事被害人救助一般采用属地救助的原则，不论申请人的户籍所在，原则上都由案件管辖地实施救助工作；而社会救助一般由公民户口所在地国家机关进行。实践中，许多案件的管辖地与被害人户口所在地属于不同的两个地方，这就造成被害人户口所在地的社会救助机构难以及时有效地帮助被害人度过困境,而只能依靠不同于社会救助的制度——刑事被害人救助制度对被害人实施支援。

最后，在理论研究上，存在社会救助研究与刑事被害人救助研究的隔阂。研究刑事被害人救助的多为刑法学、犯罪学等从事刑事法学研究的学者，他们从一开始关注被害人国家补偿，逐渐地拓展研究领域至“被害人救助”。这些学者很少有从事社会救助研究，以至于一些学者将社会救助理解为社会力量（如慈善组织）的救助，⑦周世雄、段启俊、王国忠：《刑事被害人救助机制研究》，载《湖南社会科学》2010年第2期。而非国家与社会力量共同救助的总称。另一方面，长期以来，关注社会救助的多为社会学或者经济法、社会法学的专家，他们很少关注刑事被害人救助问题。目前有关社会救助的著作、论文等理论文献基本上都没有在社会救助法律框架内探讨刑事被害人救助问题。“知识决定命运”，理论研究的隔阂客观上为制度的分离打下了理论基础。

三、刑事被害人救助与社会救助应然关系的理论分析

虽然刑事被害人救助与社会救助相分离是由多种因素所造成的，但这并非一种科学的制度安排，被害人救助在性质上应当属于社会救助的一种。

（一）刑事被害人救助符合社会救助的“定义”

刑事被害人救助是国家与社会力量向刑事被害人无偿提供物质帮助或者服务的制度。社会救助则是指国家与社会依照法律规定，向处于某种困难的特定群体无偿提供物质帮助或者特定服务的制度。可见，两项救助措施的主体都是国家与社会力量，且主要主体是国家；内容都是向有关人员提供物质帮助与服务；救助的性质都具有非义务性，接受救助的公民无需支付对价；刑事被害人救助的对象——刑事被害人，属于社会救助的对象——“处于某种困难的特定群体”之一。因此，从逻辑的角度来看，刑事被害人救助完全属于社会救助的外延之内，被害人救助属于一种具体的社会救助措施。

（二）刑事被害人救助权是社会救助权的有机组成部分

首先，社会救助权是一项综合性的开放的权利体系，可以也应当随着经济社会的发展而吸纳新的权利类型。相对而言，被害人救助权是一项较新的权利，但目前已经得到国际社会的普遍认可。联合国大会1985年11月29日通过的《为罪行和滥用权力行为受害者取得公理的基本原则宣言》（第40/34号决议），（通常也称之为《联合国被害人人权宣言》）强调被害人人权的重要性，强调国家有补偿、救助被害人的义务。由此可见，从国际法的角度来看，被害人享有的社会救助权是被害人人权的重要内容。作为一项新的权利类型，我们固然要加以重视，但并不意味着这是一项全新的、完全独立存在的权利。事实上，作为一个权利体系的社会救助权，完全可以将被害人救助权纳入其中。换言之，刑事被害人社会救助权的产生，既是被害人人权得到保障的标志，也是社会救助权不断发展的体现之一。

其次，从社会救助权的内涵来看，社会救助权指的是，当公民因遭受到自然危险或者社会危险而陷入基本生存需要无法满足的状态时，有从国家和社会获得生存保障、享受福利救助的权利。而犯罪正是公民所不能遇见的一种重大社会危险。根据平等原则，因这种危险而受到伤害的被害人，也应当有从国家和社会获得生存保障、享受福利救助的权利。

最后，社会救助权的根据在于保障公民生存与发展权的现实需要；社会救助权的逻辑存在于现代国家与公民的关系之中。国家是制度的供给者，是正义的守护人，当公民处于贫困和危难之中，国家有责任予以救助，最终体现和促成制度正义。⑧占美柏：《论社会救助权》，载《暨南学报》2012年第8期。当刑事被害人通过刑事司法制度无法实现正义，尤其是无法得到有效赔偿而陷入生存困境时，国家有责任予以救助，以弥补刑事司法制度的缺陷，实现实质正义，保障公民受到犯罪侵害后的生存权以及因犯罪受害后能够重新适应社会进而实现个人的发展。可见，社会救助权与刑事被害人救助权的内在根据和逻辑是一致的，刑事被害人救助权是社会救助权在刑事司法领域的具体体现。

（三）刑事被害人救助与其它社会救助措施有相似或者相同之处

刑事被害人救助与一些具体的社会救助工作具有相类似甚至是相同之处，我们不应该将它们人为地割裂开来，而应该是在“社会救助”这一大平台上，将刑事被害人救助与其它社会救助措施进行整合。

例如，当前的刑事被害人救助工作与最低生活保障有着共同的旨趣。当前向刑事被害人提供的经济救助，一般以被害人或其家庭陷入生活困难为前提。可见，刑事被害人救助更多地旨在维持刑事被害人的基本生活，而这正是最低生活保障的目的所在。这与国际通行的被害人国家补偿制度有所不同。《为罪行和滥用权力行为受害者取得公理的基本原则宣言》第12条规定，“当无法从罪犯或其他来源得到充分的补偿时，会员国应设法向下列人等提供金钱上的补偿：(a)遭受严重罪行造成的重大身体伤害或身心健康损害的受害者；(b)由于这种受害情况致使受害者死亡或身心残障，其家属、特别是受扶养人。”可见，被害人国家补偿并不以被害人或者其家庭陷入生活困境为前提。如果我国建立起这种刑事被害人救助制度的话，它与最低生活保障就有较明显的区别。不过这也不意味着被害人国家补偿已经突破了社会救助的辅助性原则，因为得到补偿的也只是全体犯罪被害人中的一小部分，而且往往是陷入某种困境如重伤、残疾的被害人。换言之，被害人国家补偿仍然可以视为社会救助措施之一。

刑事被害人救助与“受灾人员救助”亦有相似之处。第一，被害与自然灾害一样具有突发性和偶然性，这也决定了被害救助与受灾救助工作具有紧急性。第二，两种救助的方式具有多样性。受灾人员救助不仅包括灾难发生时、发生后的救助以帮助受灾人员度过难关，而且包括帮助受灾人员回复正常的生活，即灾后重建工作。刑事被害人救助也具有类似的特征，即既包括提供紧急救助以帮助被害人度过因犯罪受害而造成的生活困境，也包括协助被害人走出受害阴影，恢复正常的生活方式。

此外，从某种角度来看，刑事被害人救助属于一种临时救助，可以适用有关临时救助的法律规定。根据《社会救助暂行办法》的规定，临时救助的对象是“国家对因火灾、交通事故等意外事件，家庭成员突发重大疾病等原因，导致基本生活暂时出现严重困难的家庭，或者因生活必需支出突然增加超出家庭承受能力，导致基本生活暂时出现严重困难的最低生活保障家庭，以及遭遇其他特殊困难的家庭”。而根据目前刑事被害人救助的实践，接受救助的被害人的家庭一般都属于“基本生活暂时出现严重困难的家庭”或者“遭遇其他特殊困难的家庭”。至于犯罪是否属于上述规定的“因火灾、交通事故等意外事件”的一种，在解释上可能存在争议。不过将因犯罪受害而陷入生活困境的被害人解释为“遭遇其他特殊困难的家庭”之一，在理论上应当是没有争论的，只不过在临时救助制度建立之初，似乎是没有考虑过这种情形。同时，从临时救助制度的功能来看，它本身就属于一种兜底性的救助措施，因此，在刑事被害人救助还没有被规定为一项独立的社会救助措施之前，在临时救助的框架内实施被害人救助，应该是一个可行的方法。

总之，社会救助体系具有开放性的特征，我们不能囿于社会救助制度的现有条条框框，将被害人救助排除在外。正如有学者指出的那样，“作为社会保障制度体系的一个子系统，社会救助制度必须随着系统内外大环境的变化而变化，对自己的目标、对象、范围和标准适时地进行调整。……社会救助实际上是一个持续的过程。”⑨杨思斌：《中国社会救助法立法研究》，中国工人出版社2009年版，第155页。随着我国经济、社会、法治的发展，被害人人权保障观念深入人心，国家责任理念不断加强，我国应明确承认刑事被害人有获得社会救助之权利，并将刑事被害人救助纳入到社会救助法的调整范围之内。

四、将刑事被害人救助纳入社会救助法律制度的必要性

将刑事被害人救助纳入社会救助法律制度，不仅仅是理论上、逻辑上的要求，同时也具有很重要的现实意义：

第一，将有助于整合各方资源，节约成本。在社会救助体系之外增加一个“刑事被害人救助”，虽然可能不会增加救助的直接成本，但是由于要新增加一套救助机制，所以在总体上会增加制度的运行成本。这种成本的增加其实是没有必要的，是一种资源浪费。因此，将刑事被害人救助纳入社会救助法律制度，有助于降低制度的运行成本，将有限的救助资源救助更多有需要帮助的公民。

第二，将有助于完善刑事被害人救助法律制度。首先，与刑事被害人救助相比，社会救助法律制度更加完备，有关工作经验更加丰富，假如将刑事被害人救助纳入社会救助法律体系当中，必然会提高刑事被害人救助工作的制度化与规范化水平。其次，由于社会救助机制比刑事被害人救助机制更加完善，所以若通过社会救助机制实施被害人救助，将使刑事被害人救助工作更加顺畅和有效率。此外，废除目前的刑事被害人救助特殊机制，可以减轻政法机关的负担。虽然政法机关在办案过程中可以了解到被害人是否需要接受帮助，但是实施救助工作并非政法机关的法律职责。政法机关的主要职责在于公正地处理每一件案件；同时政法机关工作人员也缺乏救助的专业知识，由他们来实施救助工作只会功倍事半。因此，由社会救助工作的承担者（主要是民政部门）负责被害人救助工作，将会减轻政法机关不必要的负担，同时有利于办案人员专心办案，并在办理刑事案件中能坚持依法办事，避免出现因为顾及被害人救助而违法办案的情形。最后，相对于被害人救助资金来说，社会救助拥有更雄厚的资金支持，因此社会救助机制事实上能够给予被害人更加优质的救助。

第三，将有助于健全社会救助法律制度。将刑事被害人救助纳入社会救助法律制度之中，一方面可以丰富社会救助的体系，使社会救助体系更加符合社会的需要，更好地保障公民的社会救助权。另一方面由于处于同一体系内，被害人救助与其它社会救助措施的衔接机制将能更好地建立起来。例如在有关“医疗救助”的法律条文中，可以增加刑事被害人救助的特殊条款，规定国家在何种情形下对被害人、特别是因犯罪而受重伤的被害人实施医疗救助，以更好地保护犯罪被害人，而无需专门或在被害人救助法律中规定被害人医疗救助的问题。

(责任编辑：钟婉曼)

*中国社会科学院法学研究所、中国应用法学研究所博士后，中国法学会法律信息部助理研究员。本文是国家社科基金项目《社会救助法律问题实证研究——以犯罪被害人救助为视角》（11BFX120）的阶段性研究成果。