台湾公立中小学教师工资制度的价值取向探究*

●　王雅蓓　于洪波



台湾公立中小学教师工资制度的价值取向探究*

●王雅蓓于洪波

摘要：台湾公立中小学教师工资制度作为教育的重要组成部分，曾获多方关注。针对台湾公立中小学教师工资制度的发展演变、改革现状及台湾教育者评价进行研究，从价值取向的视角审视台湾单一型与职位型相结合的混合型教师工资制度，可寻找到公平与效率、人文与功利的平衡点，以为大陆中小学教师工资制度改革提供些许参考。

关键词：台湾；中小学；教师工资；价值取向

王雅蓓/山东师范大学教育学院硕士研究生，主要研究方向为比较教育学

于洪波/山东师范大学教育学院教授，主要研究方向为比较教育学

*国家社会科学基金教育学一般课题：“先秦道家道德谱系及德育镜鉴——以“老子”为中心的考察”（课题号：BOA140024）的阶段性成果。

海峡两岸同属一脉，有着共同的文化根基，然而在公立中小学教师工资制度上，二者的价值取向却不尽相同。在台湾，公立中小学教师的工资几乎只受学历与年资的影响，尽管没有绩效激励，教师士气与教育质量却不减。

一、台湾公立中小学教师工资制度的发展演变

一般来说，按时间顺序划分，台湾公立中小学教师工资制度的发展演变大致可分为三个阶段。

第一阶段是1949年以前。在此阶段，教师工资以保障教师的基本生活为目的，薪额较低，无法源依据，发放时主要参考公务人员相关人事制度，如《文官俸给表》、《公务员叙级条例》等。

第二阶段是1949年至20世纪70年代。由于历史原因，国民政府迁台，资金不足，百废待兴，教师工资制度主要遵循并贯彻“量入为出”的原则。相比于前一阶段，此时期的教师工资水平依然偏低，仍未有法源依据，只能由教育行政机关以行政法规或律令的方式加以规定。由于有关教师工资的法规与律令深受公务人员人事制度的影响，故而在较长时间内，教师工资并未制度化，与前期状态颇为相似。直至1973年9 月13日教育部颁布《公立学校教职员叙薪办法》及六个附表，公立中小学教师工资制度方初具雏形。该《办法》将教师工资分为36个级别，并对教师的叙薪手续、起薪改叙、保留薪级等方面作出相应规定。

第三阶段是20世纪70年代以后。1986年7月16日，政府颁布《公务人员俸给法》，教师工资制度开始与公务人员工资制度有所分别。1989年，教育部与铨叙部颁布的《公立学校教师职务等级表》首次对教师薪额做出具体规定，此文件的颁布奠定了台湾教师工资制度的基调。据于此，至目前全台公立中小学仍旧沿用同一薪级表。

《公立学校教师职务等级表》之所以能够历时久远，成为一项标志性法案，与政府对教师的重视密不可分。通过对台湾教育学者的访谈，笔者得知，在蒋经国执政期间，即1978-1988年，为吸引优秀人才从教，公立中小学教师工资一提再提，由社会下层提升至中上层水平，确立了较高的工资水平。1989年的《公立学校教师职务等级表》确立并延续了之前的原则，是确保教师工资处于中高水平的重要文件。

目前，台湾公立中小学教师工资的发放依据仍是《公立学校教职员叙薪办法》。该《办法》自1937年颁布以来虽历经四次修正，但变动不大，其中规定，中小学教师工资包括本薪（含年功薪）、各类加给和奖金三个部分。本薪分为36个薪级，起始薪级由初任教师的学历决定，学历越高起始薪级越高；教师任职每满一年，在年终考核通过后薪级即可晋升一级，直至本职最高级别，工作繁简、责任轻重、努力多寡均与工资发放无关。加给包含职务加给、地域加给、学术加给等；每位教师都有学术加给，职务加给与地域加给则主要发放给兼任行政职务或从教于偏远地区的教师。奖金主要是指年终奖金，年终考核通过者即可获得高达一个半月薪额的奖金。实际上，只要未犯严重错误，如被拘留等，教师几乎都可以顺利通过年终考核，晋升薪级并获得年终奖金。[1]

从起初以公务人员的简荐委任制为依据，到后来依靠经验法则规定教职员工资等级，再到最后单一型与职位型相结合的混合型教师工资制度的确立，台湾教师工资制度的发展演变并非一个简单的过程。虽在制度化的进程中，教师工资制度几经变化，但依据年资确定薪级的评定标准并未改变，这也是台湾教师工资制度的重要特征及一以贯之的原则。与绩效工资制度相比，这种单一与职位混合型工资制度的好处是显而易见的，即其避免了不必要的人事纠纷和为晋升而做的种种杂务，使教师能够安心工作。然而，激励作用不够，易使教师安于现状等，则成为此种制度的弊端之所在。

二、台湾公立中小学教师工资制度的改革现状

现代社会对效率的强调和民众对更高教育水平的期待，无形中敦促着“一成不变”的公立中小学教师工资制度进行改革。在全球教师绩效工资制度改革如火如荼的今天，台湾也试图通过改革克服现行工资制度的弊端，激发教师工作积极性。对此，台湾学者进行了多方尝试。

（一）教师分级制度

早在1978年，学者王鸿年就提出教师分级制的构想，主张教师分级与教师工资制度挂钩，后蔡培村等学者提出教师职级制度的设想[2]。2000年12月，教育部颁布《高级中等以下学校及幼稚园教师分级及审定办法（草案）》。该《草案》第三条指出分级制度“以建立教师生涯发展阶梯及鼓励教师终身进修为目的，配合学术研究费之支给实施晋级审查”，其中包含着将分级制度与教师工资挂钩的取向。在规划中，教师将被分为四级，晋升依据主要是年资，同时规定教师必须达到相应进修时数方可晋级。与之前仅将教师年资作为晋升依据不同，教师的教学水平、科研能力等均被列为晋升参考依据。虽所占比重很小，但可以看出教师职级（薪级）的晋升开始有意识的向绩效方向倾斜，试图避免以前过于看重年资的弊端。在此种流动模式下，教师的晋升渠道被拓宽，即由以前的只能通过提高学历改叙薪级，发展为除了取得更高学历，还可以通过提高业务水平提升职级、获得更高的工资与地位。

《高级中等以下学校及幼稚园教师分级及审定办法（草案）》引起了教育界关于教师分级制度的大讨论。在此过程中，反对方以绝对优势压倒支持者。由于反对者以一线教师居多，民间的教师工会也对分级制度的实施造成巨大阻力，加之立法难以跟进、教育经费欠缺等因素，该《草案》的实施最终只能不了了之。虽然《草案》最终未得以确立并实施，但在对分级制度的讨论与辩驳中，涌现出一大批对当地及其他国家与地区教师工资制度的研究者，促使更多的人开始关注教师工资制度改革。

（二）教师评鉴制度

教师评鉴制度是依据一定的标准，对教师表现进行评鉴的制度。这一制度本身不涉及分级，更不与教师工资挂钩，因较少涉及利益冲突，故在部分地区得以开展。台北市在1998年便计划开展教师评鉴，高雄市则在2000年通过了教师专业评鉴的试行要点。为减小改革阻力，提高参与度，具体评鉴标准由各学校制定并各自遵守。[3]目前台湾的教师评鉴制度与《公立高级中等以下学校教师成绩考核办法》存在部分重合，教师年终考核主要依据此《办法》进行，是否通过考核是能否领取奖金的关键。如此，教师评鉴制度只能算部分实施。

（三）教师专业成长评鉴

教师专业成长评鉴是如今台湾公立中小学正在推行的一项改革。其操作流程与教师分级制度类似，步骤相对简单，采取自愿参加的方式。评鉴主要以课堂教学为主，由参加评鉴的教师自由选择评鉴人，通常都会选择自己比较要好的同事。评鉴人根据评鉴表格上的项目，如教学设计、器具应用、课堂走动等，对参评教师进行课堂观察并做出评价。除评鉴人外，参评教师本人还需进行自我评价。

评鉴分为四个等级，等级越高，评鉴项目越多，评鉴时数越长。由于评鉴既不与工资挂钩，也不会对教师地位造成影响，并且是自愿参与，因此并未遭到多数教师的反对。笔者在访谈过程中发现，大多数公立中小学教育工作者都认为教师专业成长评鉴是为教师评鉴制度造势，其最终目的是实施教师分级制度，并认为其一定会与教师工资制度相联结。

（四）《教师待遇条例（草案）》

一直以来，台湾教师工资制度都无法源可循。《教师法》（2006年修订）第二十条规定：“教师之待遇，另以法律定之。”教育部据此拟定《教师待遇条例（草案）》。由于该《草案》存在争议，故而三次提交立法院审议均未通过。

法源的缺失使得台湾军工教工资制度始终无法分途，部分中小学教师工资的规定和调整仍然由行政院与军人、公务人员的工资一起决定。教师的专业性无法在工资制度上得以体现，无法可依的工资制度也在一定程度上阻碍了教师专业化的发展。

三、台湾教育工作者对公立中小学教师工资制度的评价

笔者曾针对公立中小学教师工资制度问题对台湾地区教育工作者进行了一对一访谈与焦点访谈，访谈对象包括台中地区5所公立中小学的3位校长、3位主任、17位教师和2所师范类高校的4位教授、5位硕士研究生、1位本科生，台南地区的4位公立中小学教师，台东地区的3位公立中小学教师，台北地区的2位公立中小学教师。结果如下：

（一）一线教师

一线教师对现行教师工资制度总体感到满意，他们认为教师工资制度最重要的功能是保障教师生活，使教师安心教学。对于薪额，多数教师认为当前薪额能够满足日常所需，有助于自己安心工作。极少数中年教师因生活压力期待提薪，但在现行工资制度下，除了增加年资、提高学历、兼任行政工作三种方法外，几乎没有其他途径可以提高工资。

总体来说，一线教师对现行工资制度的评价很高，认为其科学合理，可以保障生活所需，可使教师安心工作。少数教师表示提薪渠道过少，希望增设绩效奖金。此外，没有教师希望实行绩效工资制度。

（二）教育行政工作者

教育行政工作者专指公立中小学校长与主任①。相比于专任教师，兼任主任虽每月可领职务加给（约1000元人民币），但加给远无法与超额的工作付出相平衡，因此几乎没有教师自愿兼任行政职务。在受访的3位主任中，2位表示自己是“被”兼任主任——校长多次拜托才不得已兼任这一职务。另一位则是因有考取校长资格的打算，所以才兼任主任②。在谈及教师工资制度时，3位主任均表示对现行工资制度比较满意，但也认为其缺乏激励作用，改革将是未来大趋势。至于何时能够进行改革，他们均认为现在各方面条件很不成熟，尚需要很长时间的等待。

受访的3位校长认为现行工资制度运行良好，虽缺乏激励作用，但对教师们的工作士气影响不大，因此对工资改革的期待并不强烈。与主任一样，校长也认为绩效改革是未来趋势，只是时机尚未成熟；不同的是，校长并未表示出对职务加给的不满。

（三）专家学者

受访的4位教育专业的教授认为，现行的教师工资制度在薪级晋升方面衡量标准太过简单，无法激励教师提升业务水平，很容易使得年长教师止步不前，年轻教师失去工作积极性。他们主张进行绩效工资制度改革。在提及一线教师对绩效改革的态度时，学者们纷纷表示，绩效工资制度的试行势必会增加教师工作压力，相比于现在的“大锅饭”，教师自然更喜欢没有压力的状态。学者们也认为绩效工资制度改革是未来趋势，即便不能进行彻底改革，现行的教师工资制度也应加入绩效考量，适当考虑教师的教学与科研能力。

此外，学者们强调，绩效工资制度必须有好的评鉴方式，否则将会走上形式化的道路，不仅不能激励教师提高业务水平，相反会增加负担，使教师产生负面情绪。

（四）教育专业大学生

通过对多位教育专业在校本科生与硕士研究生的访谈，笔者发现，他们的择业取向多为教师。受访学生表示，工资和教育理想都是自己选择从教的原因。虽然稳定可观的收入并非根本原因，但这却能给自己的教育理想提供可靠的生活保障。如果工资太低，多数学生表示会另择他业。但有一位学生认为，教师工资不宜过高或缺乏激励，因为如果单纯用高薪资和稳定性来吸引人才从教，那么将会引来不少看重物质、不求上进的从业者。

综合以上四方对教师工资制度的评价，可以看出除专家学者外，一线教师、教育行政工作者及教育专业大学生对现行工资制度的满意度比较高。他们认为制度很好地保障了教师生活，能够吸引和留住人才从教，但在激励方面存在明显弊端。事实上，当局正试图朝绩效方向进行改革，改革的阻力多来源于一线教师。他们并不认为绩效改革能够提升教师素质，其中多数认为现行工资制度激励作用不够的缺陷可以通过教师自我职业道德约束弥补。一线教师产生这种观念的主要原因有二，一是不想改变现有的舒适状态；二是对评鉴者及评鉴方式的不信任。可见台湾公立中小学教师工资制度改革是一场效率与公平、功利与人文的拉锯战。

四、现行台湾公立中小学教师工资制度的价值取向及启示

（一）价值取向

价值取向是指人们依据价值观和自身需要，在进行教育活动的判断与选择时所表现出的倾向性与行为总和。它引导着教育目的的树立、教育标准的形成以及教育活动的进行。[4]台湾公立中小学教师工资制度的价值取向大致可以概括为：兼重公平与效率，重人文轻功利。

首先，兼重公平与效率。公平包括起点、过程与结果的公平。在教师工资制度层面，本文主要讨论的是结果公平，以下涉及到的“公平”一词均指结果公平。结果公平是指每一位教师都能够取得与其付出相当的工资，若每一位教师对此都比较满意，基本就可算作达到了结果公平。公平的衡量标准可以分为主客观衡量标准与度量标准，本文主要采用主客观标准对公平进行衡量。主观标准主要是指工资发放差距是否适度，客观标准是指所得工资是否与工作付出成正比。效率是指投入与产出的比例，其衡量标准有二。其一，是否能够实现资源的最优配置。在教育活动中表现为：一方面使每位教师都能受益，而非在一方利益最大化的同时损伤其它教师利益；另一方面使教师与学生均受益，而非牺牲任何一方利益。其二，能够促进财富增长，在教育这一特殊领域中，则具体表现为能够提高教师与学生素质。

台湾公立中小学教师工资制度属于单一型与职位型相结合的混合型工资制度，学历与年资是工资发放的最主要依据。学历高则起薪高，年资长则薪级高，很好的体现了知识的价值和教师的职业发展周期[5]。虽然教师的工作努力程度与教学成就并未在工资制度中体现，但这并不意味着这种工资制度完全倒向平均主义，因为学历与年资本身也是教师素质的一种体现。从经济学角度看，劳动者素质越高，效率越高，产出的物质或精神财富就越多，因此也应获得更多的报酬。为了提升自身业务水平、取得更高工资，大多教师都会进修取得硕士学位，教师之间的收入差距便通常只受年资影响，因年资所差的各薪级之间的差额不大，因此教师之间的收入差距也不大。由于无须准备绩效评比材料，教师反而更可以专心教学，保证效率。可见，此种工资制度在偏重公平的同时，效率也是有所体现的。

其次，重人文轻功利。“功利”是指由工具理性所导致的功利主义价值取向；“人文”是指与之相反的价值取向。在绩效工资制度中，为了追求有效性，各项规定事无巨细，教师在各项细则的完成中疲于奔命。量化成绩、各项晋升材料挤占了教育理想的位置，提薪的背后或许是一群在试卷中叫苦连天的学生和锈迹斑斑的教育梦。

台湾公立中小学教师工资制度体现出对教师人格的极大尊重，它没有将教师定义为一个需要靠功利驱动的逐利群体，而是默认教师有高度的道德自觉性。没有提薪的“引诱”，教师职业道德反而更容易彰显；没有绩效的压力，教师有更多选择教育方式的自由，也有足够的时间和精力潜心于教学活动。教师在实现教育理想过程中的每一个小成就都会给自身带来极大的职业幸福感，而这种幸福感又会反过来让他更加投入的工作。这在一定程度上也体现出对教师培养与选拔系统的信任。

在台湾，高校的教育类专业不仅关注准教师专业知识和技能的掌握，也注重专业精神的树立，加之教师入职的高门槛也是对教师的一种筛选，故而入职教师通常具备较高的专业素养以及职业道德感与责任感。

（二）启示

首先，明确教师职业定位。制度的制定要关注问题的本源，教师工资制度的改革要从教师的职业定位着眼。改革开放后，在市场经济的冲击下，能够产出即时利益的职业倍受瞩目，而具有迟效性的教育工作不被重视。教师职业并不被尊重与看好，甚至有许多教师辞职“下海”。在经济发展到一定的水平后，人们开始意识到教育是发展的根本。虽然教育的长效性和迟效性使得教育成果难以即时展现，但却可以从根本上提高生产者素质，进而提高生产力，教师职业被放到了聚光灯下。然而对教师职业的定位却多了一些功利，少了几分人文。人们关注更多的是教育的经济利益，即认为教育可以提高生产者素质，产出更多的物质财富，教师则是批量生产高素质劳动者的“计件工人”。可以说，教师在显性物质财富上的重要性被逐渐发现，但在精神塑造上的地位却被忽略。

教师职业具有公共性和专业性的特点，公共性是指教师职业不仅是谋生手段，更肩负着社会进步和学术发展的重要使命；专业性是指教师职业并不是简单的技术性职业，其职业的特点使得只有经过专业培训、取得入职资格、具备专业素养的人才能胜任。基于此，教师的职业定位不应仅局限在经济领域内，还应看到其对社会历史发展以及人类文明进步的作用和贡献。

第二，寻找公平与效率、人文与功利的平衡点。教育活动的特殊性决定了将经济领域中的绩效工资制度生搬硬套到教育领域是行不通的。看似公平的“优绩优酬”的绩效工资制度，其前提是“绩”的量化。只有将“绩”量化后，付出与收获之间才可以进行对等转化。由于教育活动无法“计件”或“计时”，这使得教师工资制度更应该侧重公平。注重公平并非忽视效率，对于效率的强调也应在工资制度中表现出来，否则就会走向绝对平均。

影响教师劳动的因素可分为显性因素和隐性因素。与显性因素相比，隐性因素往往是很难衡量的，其主要包括教师的道德素养、职业责任感、教育理念、知识储备等。隐性因素不是绝对无法衡量，它沉淀附着在教师身上，难以显现却无时无刻不指导着教师的行为，并会通过教师的行为“发声”，这是绩效得以实施的基础。虽可衡量，但隐性因素的长效性又决定了它不可能被全部察觉，所以也要注意绩效评量的度，不可完全倒向效率。

绩效工资制度以机械目的论作为哲学基础，即认为功利诱因可以使从业者付出更多努力。然而在“利诱”之外，人还可以通过道德认知约束自身行为，做出价值判断与价值选择，一味强调绩效，无疑是对人文的抹杀。由于教育结果难以即现和量化，工作付出多的教师不见得一定能够取得明显的教学成绩，效率的强调可能会导致教师间人际关系的不和谐、教师工作情绪的不稳定，最终影响教学质量。过分注重外部绩效评量也会导致教师自我评价的缺失，一名教师的真正成长并不仅仅是通过被动的外部评量就能够实现的，更是在其主动发现问题与解决问题的过程中得以实现。片面强调效率的绩效工资制度忽视了教育的特性，易误导教师只看眼前利益，追求现时的量化成绩，缺乏自我反思，使教育走向功利。基于此，教师工资制度还是要以人文考虑为主，功利只是锦上添花，就像台湾公立中小学教师自己所提到的那样，绩效工资制度很难与教师职业的特殊性适配，“绩效奖金”不失为一种恰到好处的激励。

第三，加强师德建设。制度再完善也只能停留在机械的层面，其灵活性始终无法与人的不确定性相调配。若一味通过完善制度寻求工资制度的最优化，必定会钻进机械主义的死胡同。道德是社会生活的共同契约，在法制无能为力的弹性边角，道德是最好的帮手。制度只能维持社会表面的和谐，人们道德意识的觉醒以及对道德规范的自觉遵守才是实现社会由内而外和谐的不二途径。

与此相同，教师工资制度的改革不仅要着眼于制度本身，更要从教师的道德建设着手。教师有意识地提高职业道德和责任感，认识到自身职业的重要性，自觉提高专业素质，既是体现制度人文性的途径，也是实现公平分配的前提。只有这样，功利才不会走入机械化的迷途，绩效才会真正有效。

注释：

①台湾公立中小学主任分为两种，一种属于政府公务人员，如人事科主任，只从事学校行政工作，没有教学任务，工资发放遵循公务人员工资制度；另一种是由教师兼任，在进行教学工作的同时承担一定的行政事务，工资发放标准与专任教师相同，唯一不同的是每月可领职务加给。在中小学，后者情况居多。

②台湾公立中小学实行校长甄选制度：由担任主任满3年及以上的教师通过考试取得校长资格，在有校长职位空缺时方可报名参与甄选补缺。

参考文献：

[1]林晓莹.我国中小学教师待遇制度之研究[D].台湾：国立嘉义大学，2001，（7）.

[2]曾素秋.功绩薪给制对我国中小学薪俸制度之启示[J].教育研究，1997，（5）.

[3]钟亨龙.从参访交流谈教师专业评鉴制度[J].师友月刊，2004，（9）.

[4]周婷.20世纪美国大学教师教学评价价值取向研究[D].甘肃：西北师范大学，2010，（6）.

[5]张慧洁.从价值取向看美、英、日三国高校教师工资制度改革[J].教师教育研究，2009，（7）.

（责任编辑：金传宝）