供给侧结构性改革的认识误区与改革重点

廖清成++冯志峰

[摘 要]推进供给侧结构性改革是适应经济发展新常态的内在要求与有效举措。在推进供给侧结构性改革进程中，存在着一些认识误区，影响了改革进程。为澄清对供给侧结构性改革的认识，就必须对供给侧结构性改革的主体、方式、目标等形成一个总体认知，并探索推进供给侧结构性改革的有效路径。根据产品供给侧管理的生产流程，从需求层面、要素层面、产业层面、制度层面和社会层面等五个层面重点突破，是推进供给侧结构性改革的重点举措，更是实现新经济增长的必然选择。

[关键词]供给侧；结构性改革；认识误区；理论内涵；改革路径

[中图分类号] F121

[文献标识码] A

[文章编号]1007-8487（2016）04-0054-07

推进供给侧结构性改革是适应经济发展新常态的内在要求，是破解经济发展问题的有效举措，更是有效化解经济社会发展矛盾的制度性创新。因此，要落实好供给侧结构性改革的战略部署，就必须廓清对供给侧结构性改革的认识误区，厘清其理论内涵，围绕改革重点领域，加快破除体制机制障碍，通过供给侧结构性改革提质增效，形成更可靠、更高效的资源配置机制，激发市场活力，释放社会创造力，实现经济稳定增长。

一、供给侧结构性改革的认识误区

自2015年12月中央经济工作会议提出“推进供给侧结构性改革”以来，学术界对之进行了各方面的解读。但由于供给侧结构性改革概念属于首次提出，社会各界产生了一些脱离其本意的“误读”，对供给侧结构性改革产生“认识误区”，对其定位存在“误差”，将会“误导”供给侧结构性改革的实践，导致广大干部产生“不敢为、不想为和不能为”的消极行为，严重制约改革的效果。

（一）“误读”供给侧结构性改革的“改革内涵”

因为对供给侧结构性改革的理论内涵缺乏真正理解，使得人们对之产生两种 “片面”认知。一种观点片面地认为供给侧结构性改革是“炒概念”，实际上沿袭的是改革开放以来的改革内容等，属于“新瓶装旧酒、换汤不换药”。这种观点看到了我国改革的延续性，却忽视了我国改革过程中的新问题、新矛盾和新趋势，未能把握供给侧结构性改革的理论实质。与之相对，另一种观点认为供给侧结构性改革属于新生事物，是我国在借鉴西方供给经济学基础上的改革创新。这种观点对供给侧结构性改革进行字面拆解，简单地将“供给侧”等同于供给经济学，“结构性”等同于结构主义，“改革”等同于制度主义。这种用西方经济学理论来“剪裁”中国改革实践的做法，实际上是将供给侧结构性改革等于简单的“减税、私有化或政府管制”等，没有抓住我国供给侧结构性改革的核心任务，混淆了供给侧结构性改革的真实目标、内在逻辑和理论机理。

（二）“误用”供给侧结构性改革的“改革方式”

供给侧结构性改革旨在减少政府对经济的过度干预以激活微观机制，提高企业生产效率，进而解决供需失衡的短期宏观经济问题。在政府引导企业发展过程中，由于从微观效率改进到宏观产出增长两者之间存在着较长的传导过程，特别是创新驱动发展需要政府提供或给予较大支持，就必须积极发挥政府的作用。而政府作用的发挥就必须运用计划手段，促使政府往往更为深入地干预企业生产，致使行政权力扩张，进而产生权力“寻租”或权力腐败行为，导致“萨伊定理”逻辑链条的“中断”[1]。例如，不加区分地通过行政手段强制供给老化企业关闭或破产，或“力挺”僵尸企业阻止生产要素向新供给转移，都将导致整个社会资源分配的扭曲和浪费。因此，现实社会中许多人就简单地将供给侧结构性改革视为“由政府计划或政府主导来确定供给结构，提供供给要素，增加产品供给，提高供给速度。这就有可能不仅达不到提高全要素生产率的效果”[2]，反而会引发更为严重的“权力寻租”问题，扭曲市场运行机制。这就不能让供给侧结构性改革回到计划经济或产业规划的老路上，而要发挥市场对资源配置的决定性作用。

（三）“误解”供给侧结构性改革的“改革逻辑”

学术界有学者认为供给侧结构性改革是对“需求侧管理”的“纠偏”，因而将供给侧与需求侧对立起来，并以期消除产能过剩的问题，促进供求均衡。这种认识错误地将供给侧结构性改革的范围局限于“减税收、减管制、减垄断、减通胀”，忽略了需求侧管理的作用发挥，更忽略了我国供给侧改革实践的丰富内涵。例如，片面地认为供给侧结构性改革就是去库存，未能正确处理好去库存与增储备的辩证关系，只做“减法”不做“加法”。这就必须对供给侧结构性改革的重点与相应的政策配套予以区分。实际上，我国当前经济发展问题与美国经济危机的“滞涨”有着本质上的区别，应对方法也就不能仅仅采用美国供给学派开出的片面强调供给侧的“供给经济学”药方，而应积极促进需求侧管理与供给侧管理的有机结合，促进经济协调发展。

（四）“误导”供给侧结构性改革的“改革重点”

现在不少学者、官员把供给侧结构性改革简单理解为就是生产质量好的商品，诸如日本马桶盖、欧洲名牌包和美国苹果手机等。这种将供给侧结构性改革仅仅集中于生产名牌商品和提供优质服务的改革认知，极大地缩减了“改革范围”，将会误导企业仅仅生产屈指可数的几种政府引导的产业。因此，若单纯强调增加商品或劳务供给，这就必然会导致新一轮产能过剩，如近年的太阳能、风能、汽车等产能过剩就是前车之鉴。实际上，供给侧结构性改革的力量“不仅来自商品或劳务供给，更来自包括供给主体培育、要素投入、全要素生产率提升”[2]等组织管理方式。为此，改革必须调动企业家的积极性和创造性，激发市场活力，在淘汰落后产能的过程中培育新兴产业和新的经济增长点，促进供求均衡。

（五）“误判”供给侧结构性改革的“改革动力”

供给侧结构性改革目的在于通过生产组织的变革，激发经济发展新动力，促进产业转型，提高产品质量，增强产品供给的适应性和灵活性。这就必须把供给侧结构性改革与产业转型升级区别开来、与产品升级换代区别开来。但有的学者往往混淆它们之间的区别，进而混淆生产要素与全要素生产率之间的区别。而实际上“劳动力、资本、土地、创新、制度等要素并非同一层面因素，劳动力、资本和土地是生产要素，创新和制度则是影响全要素生产率的因素。而且，生产要素投入量的增加与质的提升有所不同”[2]，劳动力、土地、资本等要素主要是通过不断增加投入量来促进经济增长，而人力资本的提升、技术的进步、知识的增长等全要素的升级则是通过提高生产率不断促进经济增长。通过正确区分生产要素的性质与功能，才能有的放矢地推进制度改革，优化产业结构，提高全要素生产率。

二、供给侧结构性改革的理论内涵

供给侧结构性改革有其内在的逻辑结构和理论体系。所谓供给侧改革，就是从供给生产端入手，通过供给结构的调整、优化，不断降低企业的制度性交易成本（包括各种税费、社会保障成本、融资成本等），促进投资者更有效地进入各生产领域等改革措施，最大限度地释放生产力，提高全要素生产率，提升企业竞争力，创造新的经济增长点，恢复经济活力，实现经济社会可持续发展[1]。

（一）聚焦改革问题，把握一条逻辑主线

政府和市场关系，是任何国家现代化进程中不可避免的核心问题，也是发展市场经济的根本性问题。供给侧结构性改革的逻辑主线，实际上就是“处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”[3]。实际上，综观我国经济体制改革历程，所有的改革措施实际上都是围绕着政府和市场的关系展开的。处理好政府和市场的关系就抓住了供给侧结构性改革的本质内涵。我国经济体制改革的过程，就是坚持市场取向、向市场放权、向社会放权、向地方放权，还利于民、还权于民的过程。因此，推进供给侧结构性改革的内在逻辑应该是“欲富民需先赋私权，欲保私权需先限公权”[4]，推动政府向公共利益服务型的有限政府转变，促进“看不见的手”和“看得见的手”相互协调，在政府引导下发挥市场决定性作用。

（二）明确改革目标，把握两个改革方向

推进供给侧结构性改革的目标，就是降低制度性交易成本，形成有利于创新发展的体制机制，促进产业转型升级，实现经济稳定增长。这就必须着力健全社会主义市场经济运行的“供求机制、竞争机制、决策机制、风险机制和法治机制”，大力推进产权制度、国有企业制度、金融制度和财税制度的改革，通过制度创新来降低企业债务负担，积极促进供给侧和需求侧的同步结构性调整，促进供求平衡，实现“重创新、去产能、调税制、改金融、稳社会”的发展目标。

（三）培育改革动能，形成三大改革动力

供给侧结构性改革有其内在的逻辑机构，形成较为严密的理论体系。其中，“供给侧”是改革切入的重点方向，“改革”是其核心命题，“结构性”则是对改革方式提出的内在要求，实际上包含了“产业层面、要素层面和制度层面”三个层面的“改革”，形成“转型、创新、改革”三大动力。其中，转型是目标，创新是手段，改革是保障，三者紧密结合、相互联系、相互促进，通过创新供给结构引导需求的结构调整与升级，推动生产要素从供给过剩、供给老化的行业向新供给形成、新供给扩张的产业转移，从提高供给质量出发，通过改革不断推进结构的调整，矫正要素配置错位，培育出新供给，创造出新需求，形成新动能，进而不断催生新商业模式、新业态、新管理模式、新技术、新材料、新产品等新财富形态，形成了新商业价值，创造了新需求，形成了新市场的供给。

（四）优化改革方法，找准四大改革举措

供给侧结构性改革能否取得成功，很大程度上取决于改革方法的科学与否。这就要求各地在推进供给侧结构性改革进程中，必须将中央精神与本地实际有机结合起来，通过“承接、探索、落实和结合”等工作方式，对已经出台的改革方案要破除体制机制的束缚和利益纠葛的掣肘，突破“中梗阻”，做好改革的“加、减、乘、除”。“加”是通过发展高端制造业和现代服务业来增加产品的有效供给；“减”就是清理僵尸企业，压缩落后产能，化解产品过剩；“乘”就是通过创新机制来实现经济发展的“乘数效应”；“除”则是通过简政放权、破除垄断，消除财政金融风险，为企业减负，为企业发展营造有利环境。

（五）创新改革理念，破解五大改革难题

从供给侧方面来考察，供需错配问题主要源自于结构性障碍。因此，供给侧结构性改革必须创新改革理念，着眼于实体经济层面的调整，通过改革经济体制机制，大力推进技术创新来提高生产效率，增加人口供给来优化人口结构，释放消费需求，激活企业发展活力。这就必须深入解决目前存在着的“土地资源、人口构成、金融资本、技术创新、制度变革”五大改革难题，简政放权加强监管，优化生产要素配置，实现市场出清，促进经济稳定增长。

为此，推进供给侧结构性改革就必须把握“一条主线、两个目标、三大动力、四个举措、五项载体”，不断探索行之有效的改革路径，真正发挥市场在资源配置中的决定性作用，激发创新驱动力，促进经济转型升级的关键性改革。

三、供给侧结构性改革的实践路径

根据经济增长理论和市场经济运行理论可知，市场经济运行机制可分为“生产、分配、流通、消费”四大环节，主要包括“个人需求、生产要素、产业结构、制度管理和社会共享”五个层面。习近平总书记指出，“推进供给侧结构性改革，是一场硬仗。”“要把握好‘加法和‘减法、当前和长远、力度和节奏、主要矛盾和次要矛盾、政府和市场的关系”[5]。这“五对”关系强调的就是要把握好改革的起点、重点、难点、焦点和着力点，做好“去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板”的工作。因此，推进供给侧结构性改革，必须将人民为中心的发展思想体现在经济社会发展各个环节，完善市场运行的新机制，加大简政放权力度，从生产环节入手，促进产业优化重组，创新生产方式，真正做到“去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板”，推动新技术、新产业、新业态蓬勃发展。

（一）注重个人层面创意需求，激发经济发展的原动力

供需错配是供给侧结构性改革的产生背景，供需匹配则是化解供需错配问题的有效方法。历史实践证明，人类社会所经历的“农业文明、工业革命和信息时代”内在地包含着供给侧从生产力到生产关系发展的逻辑过程，也就是供给侧回应需求不断升级的进程。

由此可知，需求与供给之间的内在互动是创新的源泉，也是经济社会发展的原动力。供给侧与需求侧是矛盾统一体的两个方面，必须在供给侧和需求侧两端推进结构性改革。面对供给结构老化和来自外部的新供给新动力挑战，供给侧结构性改革就必须从财富的原点再出发，创新发展理念，不断回应需求信号，发掘经济增长的真动力。现代社会是信息社会，这就必须促进数字化与实体经济的有机结合，“推动中国制造向中国创造、中国速度向中国质量、中国产品向中国品牌转变”[6]，积极发挥消费引领作用，发展新经济，形成以人为中心的创新驱动能力，提升传统产业、创造新兴产业、打造品牌产业，释放财富源泉的动力。

国内消费“外溢”的现象表明，我国居民收入不断增加，消费方式不断升级，消费有效供给不足，供需错配现象较为严重。这就要求我们必须客观地审视数字时代特征，发挥市场的决定性作用，促进传统制造业向数字制造业的转型，让人们参与产品的决定权，跟紧市场潜在需求，将产品生产由“小众”变为“大众”，使产品满足多元化、多层次的需求，实现产品由大批量定制向个性化生产转变，通过“市场导向”将新产品即时“导向市场”，将产品兴奋点转移到智能手机、移动互联、移动自媒体、手机打车软件、新电影等新产品、新业态、新商业模式上，拓展“众创”空间，带动实体经济。因为，在个性化生产成为制造业发展主流的时代，必须通过不断满足人们的内在需求来提高产品的创意设计水平，才能创造新供给满足新需求。

（二）注重要素层面改革创新，强化要素配置的带动力

社会主义市场经济体制的形成，有赖于形成体制完备、运行灵敏、信息发达的生产要素市场。一般而言，生产要素主要包括人力、资本和土地三大要素。而生产创新、组织创新、技术创新等要素带来的科技进步，则属于促进全要素生产率的因素。因此，要想彻底破除生产要素领域存在着的体制机制障碍，就必须深化生产要素领域的改革，建立要素自由流动、平等交换的现代市场体系。

一是培育人力资源市场，服务企业发展。推进以就业准入、登记管理、就业服务、技能培训、社会保险和政策扶持为主要内容的城乡劳动者平等就业制度建设。加强公共就业服务信息网络建设和专业化队伍建设，形成省有数（人力资源总体数据）、市有库（人力资源和就业、创业、培训实名制信息库）、县有档（人力资源、技能培训、农村劳动力转移和城镇新增就业档案）、乡镇（社区）有台帐（就业创业人员信息资料台帐）的人力资源信息网络体系[1]，为实体企业发展提供有效的人力资源供给，缓解“用工难”问题。

二是改革土地制度，健全土地市场。应根据节约集约利用土地的原则，建立用地指标挂钩制度，增加土地供应主体，建立土地动态监控机制，按照“供一宗、录一宗、备一宗、示一宗”的要求，将供地率与建设用地计划指标相挂钩[7]。要统一城乡土地市场，赋予农民自主的土地出让权和抵押权，建立农地产权流转交易市场，盘活土地资源，提高供地能力，真正实现农村土地和城镇土地的“同地、同价、同权”。

三是推进金融改革，发展多层次资本市场。针对金融市场的结构失衡问题，必须着力推进金融改革，健全多层次资本市场体系，构建多层次、广覆盖、可持续的政策性金融服务体系。要探索以资本项目可兑换和金融开放为目标的金融制度，加快发展服务小微企业的中小金融机构，推动金融服务业对符合条件的民营资本和外资金融机构全面开放，发挥好金融的杠杆作用。通过发展多层次股权市场，深入推进并购重组市场化改革，规范发展债券市场，稳妥推进期货及衍生品市场发展，扩大资本市场双向开放，为支持中小微企业发展搭建综合金融服务平台。积极利用互联网等手段，通过“投贷联动”“投保联动”等服务机制，促进企业与银行、证券、保险、私募、资管、担保、保理等金融业态合作，形成“投智+融资”的平台，促进资本市场更好地服务实体经济。

（三）注重产业层面转型升级，培育企业发展的竞争力

推动产业从中低端迈向中高端是发展生产力的核心步骤。推进供给侧结构性改革，就必须“顺应全球产业变革和国内外产业分工变动趋势，大力推进产业结构战略性调整，以新型工业化为核心，协同推进现代农业和现代服务业加快发展”[8]，大力推进产业结构转型、科技创新和人才队伍建设，建立起“倒逼、扶优、引导”等一整套产业转型升级机制。

一是以创新推动产业结构优化升级。要按照企业主体、政府推动、市场引导、依法处置的办法，研究制定全面配套的政策体系，因地制宜、分类有序处置，妥善处理维持社会稳定和推进结构性改革的关系，深入推进结构性改革，兼顾需求侧管理，深入实施创新驱动发展战略，依靠创新加快调整优化产业结构，引领带动产业转型升级，提高产业整体竞争力，化解产能过剩。要积极发展集约节约工业型体系，促进工业结构向特色优势型、循环经济型、创新驱动型转变，推动传统优势产业转型升级，提高资源开发效益。坚持走现代科技农业发展道路，积极发挥“生态+”优势，积极推动农业生产经营科技化，提高农业综合生产能力、抗风险能力、市场竞争能力，维护我国粮食产能安全。积极落实“互联网+”战略，完善信息基础设施、推动服务业发展与消费需求高水平对接，推进服务业规模化、品牌化、网络化经营。

二是推动科技体制机制创新。实施创新驱动发展战略、提高全要素生产率是发展生产力的根本之举。提高全要素生产率必须通过推动技术进步、人力资本提升、知识增长等要素升级来实现。这就必须构建市场导向的产学研用协同创新体系，推进产学研用协同创新，强化企业新主导地位，聚焦科技创新关键领域研究突破，实行严格的知识产权保护制度，“推进创新链与产业链、资金链有机衔接，促进科技与经济深度融合、创新成果与产业紧密对接，全面提升科技创新对经济增长和产业升级的贡献度”[8]。

三是建立健全企业家培育机制。供给侧结构性改革的主体是企业。政府应继续提升企业家法律地位，加快建设职业化、现代化、国际化的高素质企业家队伍。政府要做市场机制的建设者，通过“清廉执政”“亲近服务”的方式构筑新型政商关系，营造市场化的经营机制和投资环境。激发企业家的创新精神、市场敏锐性和商业智慧，鼓励企业开展个性化定制、柔性化生产，培育精益求精的工匠精神，增品种、提品质、创品牌，以私人订制形成新的增长点，实现新的商业价值、新的需求、新的市场，进而形成新供给和新动力。

（四）注重制度层面简政放权，释放市场机制的驱动力

深化行政体制改革，就必须将推动简政放权、放管结合、优化服务改革向纵深发展，“简除烦苛，禁察非法” ，切实为企业经营创业活动“松绑”“减负”，确保所有行业税负“只减不增”，使人民群众有更平等的机会和更大的创造空间，激发微观经济活力。

首先，完善现代市场机制。结合当前企业的实际情况，应以自贸区建设为标杆，根据“负面清单”原则，推动全国统一的行政审批标准化改革，建立全国性信息信用系统，执行统一的市场监管规则，重点在“减权、清权、行权、制权、控权”五个方面对行政审批制度改革下功夫，全面清理行政事业性收费和政府性基金项目，最大程度地减少社会交易成本。要充分发挥市场决定性作用，通过价格杠杆激发市场主体的积极性和创造性，着力“形成企业自主经营、公平竞争，消费者自由选择、自主消费，商品和要素自由流动、平等交换的现代市场体系”[1]的“三自一清”市场，提高市场配置效率。放宽市场准入，按照机会均等的原则，通过并购、重组等形式，降低成本，促进国企民企平等竞争。依法有序放开具备竞争条件的商品如水、电力、交通、电信及自然资源等领域价格，让人民群众在改革中受益。

其次，改革财政税收制度。就宏观调控来看，要从以货币政策为主转向以财政政策为主，通过货币政策“从紧”和财政政策的“从宽”的“松紧搭配”，以短期负债扩大来支持降成本，引导市场预期，推进经济新业态的发展，达到“减税是为了加税”的“拉弗曲线”目标。各地应该公开预决算，实施全面规范、公开透明的预算制度。清理、规范、整合省级财政专项资金，大力压缩财政专项资金的规模和种类。推进财税体制改革，将“营改增”范围扩大到建筑业、房地产业、金融业和生活服务业等领域，落实小型微利企业减半征收企业所得税优惠政策[9]，适当降低社会保险费率，降低企业债务负担，提升企业产品竞争力。

最后，强化法治保障。必须坚持法治思维，依法预防、化解和处置风险。应对错综复杂的风险隐患，要坚持民意为先、问题导向，以市场化为导向、以市场所需供给约束为标准简政放权，“从减少审批向放权、监管、服务并重转变，统筹推进行政审批、投资审批、职业资格、收费管理、商事制度、教科文卫体等领域改革”[10]，从分头分层级推进向纵横联动、协同并进转变，着力发展问题。特别是要通过加强党风廉政建设，清除政府权力不良行为，解决重点领域的突出矛盾，激发市场活力和社会创造力。

（五）注重社会层面发展共享，增强政府治理的调控力

推进供给侧结构性改革，必须统筹好“政府、社会、市民”三者之间的关系，使政府有形之手、市场无形之手、市民勤劳之手同向发力，共同抓好“结构改革、民生短板和社会稳定”，形成全面建成小康社会的强大合力。

着力完善社会保障和救助机制。推进供给侧结构性改革难免会带来“阵痛”。这就要求在改革过程中，必须坚持“共享发展”的原则，充分发挥微观改革政策措施的灵活性，实施精准扶贫工程，让广大人民群众有更多获得感。要积极完善政府公共福利政策和养老保障体系，全面实施城乡居民大病保险制度，增加公共产品与服务供给，普及高中阶段教育，为人民群众编织一张社会安全网。

为促进人的全面发展，在满足人民物质保障的同时，还必须不断满足人民群众精神层面的需求。这就要求各地准确把握人民群众文化需求，建立健全公共文化服务机制，以社会主义核心价值观为引领，让文化演出企业、庄户剧团等成为文化市场主体，充分发挥文化类社会组织、行业协会、文化志愿者的主体作用，促进各地群众的“文化走亲”、交流合作，形成文化教化关联现实生活的良性机制和“多维辐射”的组织运行系统[11]，不断提升人民群众的幸福指数。

参考文献：

[1]冯志峰.供给侧结构性改革的理论逻辑与实践路径[J].经济问题，2016，（2）.

[2]李佐军.推进供给侧改革 谨防陷入误区[J].中国经贸导刊，2016，（1）.

[3]魏礼群.正确认识处理政府和市场关系[N].全球化，2014，（4）.

[4]田国强.中国经济发展中的深层次问题[J].学术月刊，2011，（3）.

[5]习近平.一手抓结构改革 一手抓补民生短板[N].解放日报，2016-03-09.

[6]张建龙.推动“三个转变” 唱响质量主旋律[N].中国国门时报，2014-09-15.

[7]冯志峰.提高城市园区土地资源利用率的三个维度[J].长江论坛，2012，（1）.

[8]中共江西省委关于制定全省国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议[J].江西省人民政府公报，2015，（12）.

[9]卢轶，岳才轩.房地产税等将成县市主体税种 深化预算制度改革[N].南方日报，2014-11-12.

[10]政务云2.0时代 如何用云合促政通[N].中国政府采购，2015，（12）.

[11]王立洲.社会主义核心价值观教育模式：主体性文化教化[J].求实，2015，（3）.

责任编辑 刘云华