论习近平的制度治理思想

刘建伟

[摘 要]全面深化改革过程中遇到的制度性障碍与制度构建和执行能力不足之间矛盾的存在，以及融入全球治理的需要，是习近平制度治理思想形成的时代背景。习近平的制度治理思想内容丰富、富有创见，包括重视制度在国家治理中的作用，注重制度体系的构建和制度执行能力的提高，注意处理基本制度与具体制度、学习外国与“保持定力”之间的关系等。习近平关于制度治理的思想丰富了中国特色社会主义理论和国家治理理论，有利于从根本上系统性地扫除改革过程中的体制性障碍和制度性障碍，有助于为全球治理贡献中国智慧。

[关键词]习近平；制度治理；社会矛盾

[中图分类号] A849

[文献标识码] A

[文章编号]1007-8487（2016）04-0017-07

中国的制度可以做广义和狭义之分。广义的制度是指有中国特色的社会主义制度，包括根本政治制度、基本政治制度、经济制度、法律体系，以及建立在这些制度之上的经济体制、政治体制、文化体制、社会体制、生态体制等各项具体制度。狭义的制度特指具体制度，包括支撑基本制度的具体法律法规、规章制度，以及保障基本制度实施的体制机制等。我们说的制度治理是指在根本和基本制度指导下运用具体制度治理国家和社会，也即是在狭义上使用制度一词。本文通过梳理十八大以来习近平的系列论述，对其制度治理思想进行了整理、分析，以期从国家治理现代化的角度对习近平的治国理念进行阐释，揭示中国国家治理的革命性转型及现实意义。

一、习近平制度治理思想形成的时代背景

（一）社会矛盾错综复杂，需要治理方式和治理手段的转变

改革开放以来，中国遵循的是先易后难、“摸着石头过河”的渐进式改革路径。经过30多年的发展，阻力小、容易改的领域和方面已经改过，阻力大、一直未改的领域和方面却随着实践的推移而成本积累性后移，治理难度增大。特别是工业化、城镇化、市场化、执政党的建设与社会主义制度的完善五重任务浓缩在同一历史时期并迫切要求解决，问题的产生和解决缺乏足够缓冲的空间，导致科技创新能力不强、产业结构不合理、经济增长方式粗放、发展不平衡等发展中的一般性矛盾和深层次矛盾，以及既得利益固化、贫富差距、官员腐败、民生问题的解决难以达到人民的预期等发展中和发展起来后的问题集中出现，并交织、镶嵌、叠加在一起。而改革不彻底引起的政府治理不规范，政府和社会、市场治理之间关系扭曲等则加剧了社会矛盾，增加了国家治理的难度。另一方面，随着对外开放的深入和市场经济的发展，社会各个阶层参与国家治理的愿望不断增强，出现“政治参与浪潮”和“期望值的革命”[1]（P14），人们积极寻求管理国家、倾诉意愿的方式和渠道，甚至在正常渠道难以满足的情况下，出现“上访”、请愿、暴力抗法等“非制度性”的意见表达方式，这也给国家治理带来了风险和挑战。

面对新问题新情况，作为执政党的中国共产党角色尚未完全转变，革命党的思维和意识在一些方面表现得还相当突出，存在国家治理理念落后、治理手段不配套等执政风险。政府在社会治理过程中，习惯于运用下命令、作指示的方式进行社会控制，权力嵌入市场的情况严重，非政府组织的独立地位被制约，“政府职能难以匹配市场，国家权力无法协同社会，精英集团不愿容纳大众”[2]（P27）的情况不同程度地存在。而部分领导干部应对新形势无力，陷入“本领恐慌”之中，面对体制机制的痼疾、利益固化的藩篱，还沿用过去全能全控的“人治”型管理模式，无法有效地化解社会矛盾。回应我国经济社会发展要求、人民群众期待、日趋激烈的国际竞争趋势，全面深化改革必须启用新的谋划、新的方式，从根本上解决问题。

（二）改革的持续深入，要求不断完善制度治理

“文革”结束以后，深刻反思建国后国家治理的曲折历程，特别是汲取极“左”时期人治代替法治、党政不分、以党代政、人民权利被践踏、社会秩序被破坏的教训，邓小平深刻认识到引致这些问题的根源是制度的权威和正常运转遭到破坏，要从根本上扭转这种状况，必须改革党的领导制度及其他具体制度，以扫除改革开放和现代化建设中的制度性障碍，解放和发展生产力。他指出，过去错误的发生固然与领导人的思想、作风有关，但是更重要的是制度，因为制度问题带有根本性、全局性、稳定性和长期性，“关系到党和国家是否改变颜色”，“制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面”[3]（P333）。他提出要用制度治理代替过去的人治，“使民主制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变”[3]（P146）。随着对市场经济认识的深化，邓小平又强调我们要及时总结经验，再花几十年的时间在各方面形成一整套“更加成熟、更加定型的制度”[4]（P372）。

经过几十年的实践，我国的国家治理制度不断完善，然而远未达到尽善尽美、成熟定型的程度，“一些体制机制对新形势新任务‘不适应‘不管用，新旧制度过渡交替期间出现‘制度漏洞‘制度缺失”[5]（P38-39）。具体表现在：第一，既有制度的层次性、系统性不够，完备的制度治理体系尚未形成；第二，既有制度的协调性不够，制度之间不衔接、不配套甚至打架的情况不同程度地存在；第三，既有制度的执行力不够，制度治理绩效不高。当前中国存在的治理危机本质上就是“合适规范真空”和“合适制度缺失”[6]（P347）的危机。推进国家治理现代化首先要转变制度范式，提升制度构建能力和制度执行能力，消除“制度失效”“制度危机”，重构国家和社会、政府和市场、国家和公民、公共权力与私人权利、协同治理与分级治理的关系。

（三）国家治理的一般性规律和普遍性做法要求强化制度治理

中国的国家治理一方面具有特殊性，与中国的历史传承、文化传统、经济社会发展水平密切联系，具有自身的特点和规律；另一方面具有一般性，在治理方法、手段和程序化建设方面与其他国家有相通之处。从世界各国特别是发达国家治理的实践来看，遵循制度伦理、制度逻辑和制度理性治理国家和社会是普遍规律，也是人类文明发展的必然要求。要适应全球治理发展的潮流、参与全球治理并在其中发挥更大的作用，必须修正、完善已有的治理格局和治理方式，重新评估制度在国家治理中的作用，强化制度治理。

二、习近平制度治理思想的主要内容

习近平继承马克思主义国家理论，吸收传统文化中国家治理的智慧，融合建国后党领导人民建设国家的基本经验，借鉴其他国家治理的理论和做法，并且在实践中不断赋予制度治理以新的内容，形成了富有创见、内容丰富的制度治理思想。

（一）重视制度在国家治理中的根本作用，“立治有体”

“治国者，圆不失规，方不失矩，本不失木，为政不失其道，万事可成，其功可保。”习近平曾经借古人的这段话说明规则在国家治理中的地位和作用。早在2006年给《浙江日报》“之江新语”专栏发表的短论中，他敏锐地指出，“改革的深化和各种利益关系的不断调整，对从法律和制度上统筹兼顾各方面利益提出了新的要求”[7]（P202），强调要发挥法律的全局性、先导性、基础性和决定性作用。十八届三中全会之后，习近平对制度治理的认识进一步深入，指出国家治理体系和治理能力也即是国家制度和制度执行能力，国家治理的现代化也就是国家治理的制度化、规范化，全面深化改革的目的就是使中国特色社会主义制度更完善。

在介绍十八届三中全会涉及的几个重大问题和举措时，习近平提及了十个方面，其中七个方面论述具体制度、体制。在主持召开的中央全面深化改革领导小组第一次会议上，他列举了全社会高度关注、各方面急盼解决的九大问题，其中六项是关于具体制度的。可以说，制度治理的思想和方法贯穿于习近平治国理政的各个层面。

1.在“五位一体”格局的建设中，突出制度建设。十八大以后，我们党提出全面深化改革要加强顶层设计，而所谓顶层设计，就是对经济体制、政治体制、文化体制、社会体制、生态文明体制做出统筹设计，也就是从制度层面对国家发展战略做出部署。具体而言，在经济建设中，提出“花钱买制度而不是花钱买稳定，着力解决地区差异大、制度碎片化问题”[8]（P100），要求形成保障经济发展的完备制度，改革阻碍城镇化的户籍制度、土地管理制度等；在民主法治建设中，强调维护宪法权威、捍卫宪法尊严、保证宪法实施，凡属重大改革都要于法有据，将法治思维和法治方式贯穿于改革过程中，同时健全协商民主制度、完善人民代表大会制度和基层民主制度等；在先进文化建设中，提出培养和弘扬社会主义核心价值观，不仅要靠思想教育、实践养成，而且要“用法律来推动核心价值观建设”[8]（P90），包括健全行业规章制度，完善市民公约、乡规民约、学生守则，建立和规范礼仪制度等；在社会治理中，强调“无论处在什么发展水平上，制度都是社会公平正义的重要保证”[8]（P98），要求通过制度安排、法律规范、政策支持，克服人为因素造成的有违公平正义的现象；在生态文明建设中，强调“保护生态环境必须依靠制度、依靠法治”，“只有实行最严格的制度、最严密的法治，才能为生态文明建设提供可靠保障”[8]（P104），提出要建立责任追究制度，健全资源生态环境管理制度，加快建立国土空间开发保护制度、入海污染总量控制制度、海洋生态补偿和生态损害赔偿制度等。

2.在党的建设中，强调把“权力关进制度的笼子里”[8]（P71）。在中国，建设和管理好我们党，最根本的是要靠制度。对于如何加强制度建设，习近平认为：首先，党要依法治国、依法执政，做到党领导立法、保证执法、带头守法，党员干部要自觉掌握宪法知识，树立忠于宪法、遵守宪法、维护宪法的意识，让自己的活动在宪法和法律的框架内进行；其次，党章是党的根本大法，是全党的基本遵循，广大党员、干部特别是领导干部要自觉维护党章的权威性和严肃性，学习党章、遵守党章、贯彻党章，“内化于心、外化于行”；再次，构建和完善以党章为基本依据、以民主集中制为核心的一系列党的具体制度，包括领导干部问责制、干部人事制度、考核评价制度等；最后，把制度建设贯穿于党的思想建设、组织建设、作风建设和反腐倡廉建设之中。

3.在政府职能转变、科技发展、网络建设、群众路线教育活动中，重视制度引导。要求加强制度对转变政府职能的规范作用，坚持用制度管权管事管人，完善政务公开制度，推进依法行政；强调要着力完善科技创新基础制度，加快建立健全国家科技报告制度、创新调查制度，推动协同创新；提出要抓紧制定立法规划，完善互联网信息内容管理、关键信息基础设施保护等法律法规，依法治理网络空间；强调在群众路线教育过程中要有“法律思维”，在反“四风”中要“抓住制度建设这个重点”[8]（P72），以刚性的制度约束、严格的制度执行切实遏制各种违规违纪违法现象。

（二）构建完备的制度体系，使我们的制度“成熟而持久”

建设中国特色社会主义的重要任务和目标就是避免制度碎片化，建设一整套更完备、更稳定、更管用的制度体系，实现党、国家和社会各项事务管理的制度化。它的基本要求是将国家治理看成一项互相联系、有机配合的系统社会工程，通过制度建设推动各领域改革的联动和集成，在国家治理体系和治理能力现代化方面形成总体效应、取得总体效果。制度建设的基本路径是适应时代变化，既改革不适应实践发展要求的体制机制、法律法规，又把实践中行之有效的方针政策及时确立为制度，不断构建新的体制机制、法律法规，最终形成层次清楚、内容完整的制度体系。

这一制度体系的基本特征，习近平认为应体现在三个方面[9]（P62）：其一，“系统完备”。即制度建设避免零打碎敲调整或碎片化修补，必须注重顶层设计，明确根本制度、基本制度和具体制度之间的地位和功能，确立它们彼此之间既自行运行又互相联动的机制。其二，“科学规范”。即制度的制定必须具有科学依据，适应时代特征、国家形势和人民需要，符合国家治理的规律，经过实践检验并得到大多数人认可。其三，“运行有效”。即将各方面制度优势能够转化为管理国家的效能，使形成的制度行得通、指导力强、能长期管用。

习近平认为，不仅要建设总的国家制度体系，而且还要建设具体领域的国家治理制度体系。如在反腐败方面，他提出尽快形成“内容科学、程序严密、配套完备、有效管用的反腐败制度体系”[8]（P74），健全和完善党内监督、民主监督、法律监督和舆论监督体系，最大限度地减少体制性障碍和制度漏洞；在反“四风”方面，提出完善以公务接待、财务预算和审计、考核问责、监督保障等为基本构成的“立体式、全方位的制度体系”[8]（P72），从根本上杜绝公款消费现象；在对外经贸方面，强调要牢牢把握国际通行规则，加快形成“与国际投资、贸易通行规则相衔接的基本制度体系”[8]（P136）。

（三）增强制度执行能力，莫把制度当“纸老虎”“稻草人”

要真正发挥制度的作用就必须实现制度构建和制度执行的有机统一，仅有精良的制度没有有效的执行机制，则制度效能低下，形同虚设。习近平特别看重制度执行的效果，他在2004年专门发表短论“莫把制度当‘稻草人摆设”，开宗明义地指出：“各项制度规定了，就要立说立行、严格执行，不能说在嘴上，挂在墙上，写在纸上，把制度当‘稻草人摆设，而应落实到实际行动上，体现在具体工作中。”[7]（P71）十年以后，面对制度执行力依然偏弱的现状，习近平痛陈其“已经成为影响我国社会主义制度优势充分发挥、党和国家事业顺利发展的重要因素”[8]（P29）。他在分析依法治国存在的问题时指出，症结“不在于立法不够、规范无据，而在于有法不依、失于规制乃至以权谋私、徇私枉法、破坏法治”，再次重申“不讲责任，不追究责任，再好的制度也会成为纸老虎、稻草人”[8]（P81）。

另外，针对具体的问题，习近平也多次论述了制度执行的重要性。在谈到群众路线的贯彻问题时，他指出作风问题具有反复性和顽固性，必须要建立健全长效机制，强调“制度一经形成，就要严格遵守，执行制度没有例外”[10]，确保改进作风不走样、能持续、可延伸。在谈到宪法的贯彻和落实时，他要求宪法确立的制度和原则必须长期坚持、全面贯彻、不断发展，努力形成维护宪法权威、依法执政、依法行政的良好氛围。在论述反腐败问题时，他强调遵守党的纪律是无条件的，要让纪律成为没有特殊的“高压线”，而非“软约束”或是“束之高阁的一纸空文”[11]。对于生态环境治理问题，提出要完善经济社会发展考核评价体系，建立责任追究制度，对那些不顾生态环境盲目决策、造成严重后果的领导干部予以惩戒。

（四）处理好基本制度和具体制度、学习外国和保持“定力”的关系

基本制度和具体制度是密切联系的，前者是后者的依据，后者是前者的具体化。首先，基本制度是具体制度的基本遵循，决定着具体制度的目标和性质，具体制度特别是各种体制机制以根本制度和基本制度为依据构建。其次，具体制度是基本制度的具体化，往往根据经济社会领域出现的新情况新变化，在具体内容、表现形式、运行机制等方面及时加以调整和完善。最后，具体制度的改革必须以基本制度为基本遵循，“怎么改，改什么，有我们的政治原则和底线，要有政治定力”[8]（P49）。也就是说，具体制度的变革要有方向和底线，要符合中国特色社会主义基本制度的精神，不能偏离或背离。

中国的制度治理不能固步自封、自弹自唱，而应博采众长，勇于学习世界上其他国家优秀的理论和做法并融入中国的元素加以创造性改造，形成中国作风、中国风格。邓小平曾经指出：“我们的制度将一天天完善起来，它将吸收我们可以从世界各国吸收的进步因素，成为世界上最好的制度。”[3]（P337）习近平也谈到：“中华民族是一个兼容并蓄、海纳百川的民族，在漫长历史进程中，不断学习他人的好东西，把他人的好东西化成我们自己的东西，这才形成我们的民族特色。”[12]无论是“吸收”还是“化成”，都蕴含转化再创造的内在要求，而非亦步亦趋、盲目照搬，因为国外的理论和做法是与本国的国情和人民的选择密切相关的，都是在该国历史传承、文化传统、经济社会发展的基础上长期发展、渐进改进、内生性演化的结果。我国要坚决摒弃在制度借鉴过程中，“看到别的国家有而我们没有就简单认为有欠缺，要搬过来”，“看到我们有而别的国家没有就简单认为是多余的，要去除掉”[13]的简单片面做法，在国家治理中“有主张、有定力”，抵制和批判一切有违“政治底线”的做法，不断完善中国特色社会主义根本制度和基本制度。

三、习近平制度治理思想的时代价值

（一）丰富了中国特色社会主义理论和国家治理理论，是对中国共产党执政规律、社会主义建设规律和人类社会发展规律认识的深化

对于社会主义国家如何治理，马克思、恩格斯尽管做了一些阐述，但大都是基于当时世界和欧洲情势所做的预测性论断，缺乏实践的检验和进一步论证。后来列宁做了初步探索并积累了部分经验，然而后继者并没有继承他的精神和做法，始终没有探寻到与人民期望一致的国家治理有效方式，所以尽管取得了一些成绩，但根本的社会矛盾并没有得到解决，并最终酿成历史悲剧。新中国成立后，中国共产党由革命党转变为执政党，在建设国家的道路上曲折前进，特别是1966年以后，党和国家的正常民主生活被破坏，法制被践踏，以阶级斗争为纲，无序的政治运动代替了规范的国家治理，给国家和民族带来了深重灾难。

改革开放以后，我们党及时总结建国后国家治理的经验教训，不断构建、修改、完善各项具体制度，以推动国家治理的规范化，并取得了巨大成就，“中国模式”很大程度上表现为“制度模式”。新时期，习近平在继承党的制度建设思想的基础上，在三个方面有所发展：其一，将制度建设上升为制度治理，并将制度构建和制度执行有机结合起来，提出制度为国家治理体系和治理能力现代化的基本遵循，关系全面深化改革总目标的实现；其二，由过去零散的制度建设到注重顶层设计，提出构建系统完备、科学规范、运行有效的国家治理制度体系，更加注重制度建设的系统性；其三，将制度治理的思维贯穿于中国特色社会主义建设的各个方面，提出更管用、更有效、更成熟、更定型的要求，更加注重制度的执行力和有效性。

制度治理思想是习近平新时期国家治理理论的重要组成部分，是面对新形势新任务做出的新部署新决策，是科学社会主义的基本原理同中国实际相结合的优秀理论成果，它不仅丰富了中国特色社会主义理论和国家治理理论，同时反映了我们党对共产党执政规律、社会主义建设规律和人类社会发展规律认识的深化。

（二）有利于从根本上系统性地扫除改革过程中的体制性障碍和制度性障碍，缩小改革成效与人民预期之间的差距

制度治理是法理型权威治理的具体体现，是民主法治不断健全的产物，也是国家治理现代化的根本要求。它不是治理手段、治理工具的简单创新，而是治理思想、治理范式的根本转变。与单纯的专制主义管理和威权主义管理相较，制度治理更科学、更规范、更有效，治理成本最小而收益最高。当然，一个国家在什么时期采用什么样的治理模式、治理手段，与该国的传统文化、基本国情和历史任务有关，不能笼统说采用哪种治理方式更好。当前，全面深化改革触及深层次的社会关系和利益调整，要破解发展中面临的难题、化解各种风险和挑战，推进经济社会持续健康发展，必须破除各方面的体制机制弊端，弥补全面深化改革过程中的“制度缺失”“制度真空”，化解“制度失范”，推动“制度转型”。

强化制度治理就是要从全能全控的传统治理模式中解放出来，从制度维度思考国家治理现代化建设，既改革不适应实践发展要求的制度，又不断根据实践构建新的制度，不断提高党科学执政、民主执政、依法执政水平，不断完善政府治理结构和功能，提高政府治理的合法性、规范性和有效性。最终，通过制度建设，确立政府、市场、企业、民间组织、公民在国家治理中的地位和职能，明晰各自界限及联动机制，减少国家治理的摩擦成本、行政成本，使得人民主权、公平正义、和谐共生的价值理念得以贯彻，市场经济、民主政治、先进文化、和谐社会和生态文明得以协同发展，多头分管、责任不清、职能交叉的体制机制弊病得以缓解，党和政府改革的目标和成效与人民的期望趋向一致。

（三）有助于为全球治理贡献中国智慧，提升中国的国际形象和国际影响力

国家治理能力是国家综合国力中越来越重要的组成部分，推进国家制度治理不仅是应对国内治理困局的需要，也是提升国家形象、提高国际影响力的需要。特别是随着全球化的发展，整个世界紧密联系在一起，国际化与本土化、全球治理与国家治理互相渗透、相互交织，民族国家面临的社会矛盾和社会问题既具有特殊性，也具有一般性。中国作为最大的发展中国家和社会主义国家，通过对制度治理实践的不断总结，积极探索既具有中国特色又反映国家治理一般规律的中国做法，既可以为其他民族国家提供国家治理的经验借鉴，又可以为全球治理增添中国色彩。同时，也有助于消解中国与西方发达国家的意识形态“阻隔”，让他们在国家治理现代化的维度下重新审视中国道路、中国理论、中国制度，减少分歧、增进认同、深化认识。

参考文献：

[1]何增科.理解国家治理及其现代化[J].马克思主义与现实，2014，（1）.

[2]时和兴.国家治理变迁的困境及其反思：一种比较观点[J].当代世界与社会主义，2014，（1）.

[3]邓小平文选（第2卷）[M].北京：人民出版社，1994.

[4]邓小平文选（第3卷）[M].北京：人民出版社，1993.

[5]中共中央宣传部.中国特色社会主义学习读本[M].北京：学习出版社，2013.

[6]严强.国家治理与政策变迁：迈向经验解释的中国政治学[M].北京：中央编译出版社，2008.

[7]习近平.之江新语[M].杭州：浙江人民出版社，2007.

[8]中共中央文献研究室.习近平关于全面深化改革论述摘编[M].北京：中央文献出版社，2014.

[9]本书编写组.《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》辅导读本[M].北京：人民出版社，2013.

[10]党的群众路线教育实践活动工作会议召开 习近平发表重要讲话[N].人民日报，2013-06-19.

[11]习近平.强化反腐败体制机制创新和制度保障 深入推进党风廉政建设和反腐败斗争[N].人民日报，2014-01-15.

[12]习近平.改进完善国家治理体系 我们有主张有定力[N].人民日报（海外版），2014-02-18.

[13] 习近平.毫不动摇坚持和完善人民代表大会制度 坚持走中国特色社会主义政治发展道路[N].人民日报，2014-10-06.

责任编辑 李业根