内蒙古草原矿产资源开发引发的社会矛盾及化解机制研究

马媛媛

[摘要]随着经济社会的快速发展，国家政策的倾斜，内蒙古草原矿产资源开发取得了很大的发展，但是，由于草原矿产资源开发中涉及的各利益方在自身利益的驱使下，很容易产生矛盾，并且这些矛盾具有突发性、复杂性等特征，因此解决这些矛盾就成为草原矿产资源开发过程中不可忽视的问题。

[关键词]草原矿产资源；社会矛盾；化解机制

[DOI]1013939/jcnkizgsc201621246

草原矿产资源开发要坚持可持续发展，可持续发展是21世纪最重要的问题之一，实施可持续发展战略是中国乃至整个世界未来发展的需要和必要准备。当前我国矿产业发展的可持续状况却令人担忧：后备资源日益紧张、经济效益下滑、矿床开发中资源损失巨大以及环境污染等一系列问题。近年来，内蒙古草原矿产资源开发已经取得了很大的发展，不论是草原矿产资源开发的数量还是规模都大大增加，但是在开发的过程中，也产生了一系列的问题，尤其是相关利益方的矛盾问题，成为草原矿产资源开发过程中的主要问题。如何解决这些日益突显的矛盾，已成为草原矿产资源开发中最主要的问题。

1矿产资源开发引发的社会矛盾的类型

11农牧民与地方政府的矛盾

在草原矿产资源开发过程中，农牧民与地方政府产生矛盾的原因主要有两个方面：一是由于农牧民群众对国家政策的理解不全面，不到位。二是由于地方政府与开发商协调的过程中，往往容易忽视农牧民的诉求与切身利益。

草原是农牧民赖以生存发展的物质基础，20世纪80年代以来，牧区为适应生产力发展的要求，实行以草原家庭承包为主的经营制，增强了广大农牧民保护和建设草原的主人翁意识。草原承包到户，从根本上改变了“草原无主、破坏无罪”的局面，有利于调动广大农牧民投资建设草原的积极性，改善草原生态，建设环境友好型社会。但是，这种政策的长久实施，使农牧民形成一种观念，那就是绝大多数农牧民都认为草原“人人都是所有者”，那就要进行草原矿产资源开发，就应遵循“谁占有，谁开采”的原则。这些错误观点也是农牧民与地方政府矛盾产生的又一原因。

2013年3月17日，习近平总书记在十二届全国人大一次会议闭幕会上强调，“中国梦”归根结底是人民的梦。国务院总理李克强在当天明确表示，不能以牺牲环境来换取人民并不满意的增长，不论是污染状况、食品问题，还是治理和处置效果，都要公开、透明，让公众、媒体能够充分、有效地加以监督，形成一种倒逼机制，来硬化企业和政府的责任。“民意”和“舆论”监督被提到新的高度，显示出坚持经济效益与环境保护、尊重民声相协调的科学发展观已成为普遍共识和明确的政策基调。因此，在草原矿产资源的开发过程中，也应该把民意、科学发展和经济效益有机地结合起来。

12农牧民与开发商的矛盾

农牧民与开发商的矛盾，往往是因为部分群众对开发商补偿费用不满意引发的纠纷。近年来，随着国家政策和地方政策的倾向，吸引了很多开发商来草原地区勘探和开发矿产资源。

农牧民与地产开发商的另外一个问题就是在开发过程中形成的环境问题。开发商在进行矿产资源开发的过程中忽视对当地环境的保护，因此导致生态环境的破坏已经严重影响到当地农牧民的生产生活的各个方面，农牧民对此极为不满，2011年5月在锡林郭勒盟发生的事件就是个别农牧民对开发商不满而引起的群体性事件。

13政府与开发商之间的矛盾

近年来，由于科学技术和物质资金的广泛投入，在内蒙古自治区内能够利用的耕地和草地都已经被开发和利用，农牧民要靠农牧业增收的可能性虽然有，但已开始弱化，今后农牧民要想增收，就需要拓宽增收渠道，引进开发商进行矿产资源开发就是其途径之一。政府一方面希望开发商能够进入草原矿产区发展，带动当地经济发展，增加农牧民和地方财政收入；另一方面又由于现行矿产资源开发利用及其管理体制改革滞后，使开发商的开采活动得不到有效的管理，这是政府与开发商之间矛盾的集中体现。

14央企与地方企业的矛盾

开发商之间的矛盾大多是由矿界问题和矿权问题引发的。国有企业与当地企业存在很大区别，当地政府在税收争取方面与国有企业之间也存在很大的矛盾，设在地方的国有矿产资源开采企业主要是充当“矿产资源生产车间”的角色，而生产—运输—销售过程中的营业税、所得税及增值税并不留在当地，按照中央企业只有一个法人的企业治理现状要求，要上缴到企业所在地总部，在此过程中产生的收益地方基本无从获益；同时目前国家矿业权分配已基本完成，矿业权要在地方和企业间进行新一轮的配置，在中央企业和地方政府利益矛盾存在的背景下，双方出于各自利益考虑必然加强对矿业权的争夺。

首先，无论是农牧民、草原村委会成员、乡镇政府领导，他们都是理性的“经济人”，因此会尽可能地追求自身利益最大化。草原上的农牧民通过选举的方式，选出自身利益的代言人以期实现自身收益最大化的目标，同样草原村委会的成员也有谋求自身经济利益、政治前途等方面的要求。当前农牧民与草原村委会村官的关系实际上是一种“委托-代理”关系，与村民和民选村官的关系是一样的。

其次，在“乡政村治”格局下，草原村委会对于作为基层政权的乡镇政府本无行政隶属关系，而只是工作上的指导与被指导、协助与被协助的关系，但是由于乡村关系尚未理顺，草原村委会实际上承担着双重角色：它不仅要作为民选的合法组织对本地区公共事务进行管理，是民意的代表；还要接受政府的指导，承担一系列“准政府”的工作，如收取各种税费等。这使得村委会背离了村民的意志，成为乡镇政府在乡村的“一条腿”。

矿产资源开发中中央企业是中央利益的代表者，通过投资回报的形式向中央财政上缴利润，同时通过矿产经营活动获得企业的生存与发展。本地区企业是内蒙古地方利益的代表者，通过投资回报的形式向内蒙古财政上缴利润，为地方政府的利益服务，为其谋取财政和经济收入，以县级为主的国家行政权力开始频频出现在牧区中。代表国家权力的相关部门逐步建立和规范当地矿产资源开发的秩序，实现“矿产资源国家所有”应当分割的利益；导致地方政府往往变通国家政策，策略地与国家行政权力周旋，力求实现自身利益最大化。

2草原矿产资源开发引发的社会矛盾的特点

21草原矿产资源开发引起的社会矛盾具有突发性

在草原矿产资源开发的过程中产生的社会矛盾往往具有突发性。矛盾的突发性特点，就是指突然发生的，由多人参与，以满足某种需要为目的，使用扩大事态、加剧冲突、滥施暴力等手段，扰乱、破坏或直接威胁社会秩序，危害公共安全，应予立即处置的群体性事件。草原矿产资源开发中偶然的小摩擦、小纠纷，或敏感地带的风吹草动都可以使矛盾激化，产生对抗的局面。这种突发性的特点其实也是草原矿产资源开发过程中的小矛盾的积累和激化。

22草原矿产资源开发引起的社会矛盾具有复杂性

复杂性是草原矿产资源开发中的一个显著特点，各种矛盾的产生，往往不是单一的，是复杂交错的，例如，草原矿产资源开发中所涉及的各个利益方都是相互关联的，错综复杂，要想解决好任何一方的利益问题，就必须协调好与其他利益方的关系。

23草原矿产资源开发引起的社会矛盾具有连锁反应性

在内蒙古广大的土地上，蕴含丰富矿产资源的草地有很多，当某一地方的矛盾被激化后，其他地方也会被影响，甚至成为其他地方爆发矛盾的导火索，因为在矛盾发展的过程中，也是一个质变到量变的过程，有些地方的矛盾早已开始积累，但是可能没有爆发的契机，因此，当其他地方的矛盾爆发，就为这一地区矛盾的激化提供了契机。

24草原矿产资源开发引起的社会矛盾具有民族色彩

在内蒙古进行草原矿产资源开发的地区，大多数是在少数民族聚居的地区，这个地区有明显的地域特征，农牧民这一利益受众体，通常以民族为核心，民族聚居地有共同的语言、共同的地域、共同的经济生活和共同的心理素质，基于此，利益矛盾很有可能上升为民族矛盾，引发民族问题。

3草原矿产资源引发的社会矛盾的化解机制

（1）地方政府应积极主动听取当地农牧民诉求，组织宣讲教育讲座，提高农牧民的权利意识和法律意识，设立专门机构，研究制定合理的补偿机制。

第一，在草原矿产资源开发过程中，农牧民群众由于对国家政策的理解产生偏差，往往容易与地方政府之间产生矛盾，此时，地方政府要采取多种方式积极解决矛盾，可以采取上门走访，通过设置专门信箱、电话、网站等方式与群众交流，主动认真地倾听农牧民的诉求，了解农牧民之所想，并对农牧民群众提出的相关问题主动跟进解答，使问题及时解决，不要延长问题存在的时间，从而尽量使矛盾消灭在萌芽状态。这种农牧民与地方政府之间的沟通和交流要形成一种常态化，变成政府工作中必不可少的一部分，这样才对解决政府与开发商之间的矛盾有帮助。

第二，政府可以通过多种手段加强对农牧民相关法律、法规和政策的教育宣传工作，积极主动地引导和教育农牧民知法、守法、懂法、用法，在潜移默化中使广大农牧民增强法律意识和法律观念，并善于通过法律手段解决矛盾，例如当农牧民自身权益受到侵害时，或是面对涉及自身利益已经出现的草场纠纷，应当通过这种宣传教育让农牧民群众通过法律程序和手段维护自身权益，杜绝采用非法行为解决矛盾纠纷。同时，地方政府如发现问题，应该及时把可能发生的矛盾和纠纷隐患疏导在基层、化解在萌芽状态，不使矛盾激化、扩大。

第三，针对草原矿产资源开发中特有的特点，地方政府应全力建立健全矿产资源的有效补偿机制。按照“谁污染，谁收益，谁补偿”的原则，矿山企业是开采矿产资源直接的也是主要的收益主体，他们在开采矿产资源时不可避免地会造成一定的生态环境污染和生态系统破坏，应该由它们来承担一定的矿区生态环境补偿义务，并对开采区居民因环境破坏导致的生活成本的增加进行一定程度的补偿。[4]（P73）

（2）健全草原矿产资源开发审批制度，完善矿产资源开发利用的法律法规，加强企地共建，引导企业投身地方经济社会建设。

严格规范准入制度。对新进矿产资源开发商的条件的限制，采取先评价，后建设。开发商进入草原进行矿产资源开发时，必须先进行环境影响评价，制定环境保护和治理方案，并由相关部门审核、论证；严格考察开发商的资质和能力，要求开发商必须有一定的技术力量，合格的开采设备，可靠的资金来源，对于不符合开发要求的开发商一律不予审批。坚决制止无证开采、乱挖乱采的非法采矿活动。

对于已经进入的矿产资源开发商也要认真审查，审查出来的不符合标准的高耗能、高污染、低效益的企业，在规定的时间内必须整改，规定时间过后不整改或整改无效果的企业，要坚决采取关停取缔、拆除生产设备等有力措施，彻底淘汰落后产能和产业。

在对开发商进行多方面约束时，也应给予一定的政策扶持，可以鼓励企业加入到草原矿产资源开发地区的经济建设中，帮助当地地方政府和农牧民群众解决生产生活中的实际困难，尽最大努力办实事、办好事。

（3）加快政府职能转变，规范地方政府行为，通过构建良好的大环境，推动农牧民自治有序发展。

在处理政府与农牧民之间的矛盾时，要切实转变地方政府职能。首先，要明确地方政府的职责范围。地方政府不能管和管不好的领域，不能越权行使，要充分与上级沟通，进一步明确地方政府和中央政府的权限范围；其次，地方政府作为现行利益格局下的既得利益者，由于利益的驱使，地方政府本身很难对自身进行变革，因此在与开发商沟通的过程中往往会使自己的利益最大化，若这种最大化利益的度把握不好，就会损害农牧民的利益，并使矛盾激化，产生更大的纠纷，为此中央政府不仅应通过上层制度改革，加强对地方政府的管理和约束，规范其行政行为，更要通过对基层制度的健全，完善草原村民自治制度，充分发挥村民自治对地方政府的牵制作用。

对乡镇政府政绩考核机制进行改革。地方政府应树立一种“服务”意识，把主动领导转变为主动服务，时刻关注农牧民的需要，推动草原村民自治发展。对于地方政府的政绩考核，不能以单纯的经济增长和经济总量为考核的指标，而应把农牧民的满意度放在考核评价体系中去，这样才有助于建立农牧民和地方政府之间的和谐关系。

参考文献：

[1]常振亮内蒙古矿产资源开发利用的现状及对策[J].北方经济，2005（3）

[2]中国人民银行锡林郭勒盟中心支行课题组草原生态环境保护背景下的矿产资源开发问题研究：锡盟个案[J].内蒙古金融研究，2008（5）

[3]郭爱英中国矿产资源开发及社会影响[J].河北地质学院学报，1996（3-4）

[4]宋蕾矿产资源开发的生态补偿研究[M].北京：中国经济出版社，2012

[5]张银政中国矿产资源收益分配研究[M].北京：经济日报出版社，2013

[6]陈建宏矿产资源经济学[M].武汉：中南大学出版社，2009