中国养老地产的发展趋势和法律分析

宋　敏（黑龙江省政法管理干部学院　黑龙江哈尔滨　150080）



中国养老地产的发展趋势和法律分析

宋敏
（黑龙江省政法管理干部学院黑龙江哈尔滨150080）

摘要：中国进入老龄化时代后，养老问题成为社会公众关心和研究的热点。养老地产是未来解决养老问题的重要途径，我国对此在政策上做出很多优惠。但是，仅仅从政策层面是远远不够的，最终必须建立养老地产的完备法律体系，才能使中国老年人能够接受和购买“养老地产”，为我国社会养老之路提供稳健的路径选择。

关键词：养老地产；法律分析；政策建议

养老地产是以一特定的地点、住所或设施为载体，在为老年人提供适老化居住环境的同时，也提供与老年需求相适应的日常生活服务、护理乃至医疗服务，与居家养老和社区养老不同，以养老地产形式提供的养老服务通常是一种机构养老（residential care/institutionalized care）。一般认为，只有当居住设施的适老化与老年照护服务两个要素同时满足，这样的老年居住设施才具备养老地产的内涵。今天讲的养老地产是指以养生养老为主题，地产为载体，适老化设计为标准，服务为核心价值的一种新型的地产[1]。它的主题是养老养生，因为现在人们更注重养老养生，地产是载体，主要是讲居住，这个设计和一般的设计不同，有适老化的设计，包括房屋结构的设计，户型的设计，配套服务设施的设计，最终体现出来还是服务，而不是仅仅卖房子。

一、中国养老地产的发展趋势

（一）老龄化社会的必然要求。2014年，中国老龄产业发展报告指出，2013年中国60周岁以上的老年人口数量已经突破了2亿，老年化水平已经达到了14.9%，我国基本上已经迈入老年社会了。中国老年人口约占世界老年人口总人数的1/5，每年还会以1000万的规模在递增，到2020年将突破2.6亿，所以人口老龄化也是非常严重的[2]。

老年人消费能力很强，市场需求也非常大，但是供应缺口也很大。中国养老产业规划指出，2030年，我国的养老服务业总产值要突破10万亿，有望成为世界上最大的养老养生服务业的市场。这个市场非常大，但目前的现状却很差。2013年，全国养老床位只有500多万张，按照2亿老龄化人口计算，也就是说，每千人只有25张养老床位。按照一般的国际标准的话，每千人要拥有40～50张。我们现在有一个规划，截止到2015年要达到每千人30张，也就是说，长远来看养老床位空缺接近一半，这是非常大的市场。而目前养老市场的机构档次比较低，服务也很差，配套设施很落后，缺乏现代化的管理。以前的养老院、福利院档次比较低，基本上只解决老年人生存的问题。

养老地产作为一种有别于传统的养老服务模式，老年人选择养老地产的原因较为多样化，通常还与老年人自身的特征有关。养老地产吸引老年人的优势主要来自于三个方面：1.养老地产能够提供良好的护理与医疗服务；2.能够获得护理医疗之外，养老社区还能够提供安全保障服务与各类社会活动的服务；3、老年人能够享受到入住养老社区所带来的自由，获得独立性，避免亲友带来压力或者不愿意给家人带来负担。

（二）国家政策的大力扶持。政府也积极重视养老产业，现在老龄化人口占总人口的15%，每年都在增加15%、18%、30%，接近30%的老年人，这是一个很大的问题。政府也非常重视这个事情，也提前在谋划。2011年，国务院办公厅印发了《社会养老服务体系建设规划2011～2015》，把养老服务体系的规划提上了日程。而且从2013年开始政策频出。2013年、2014年出了大量的关于养老方面的政策，包括土地方面，包括其他方面的一些政策。国务院发改委、民政部各个部门，或者单个发文，或者联合发文，解决养老地产养老项目投资融资难、用地难、用人难、运营难以及法律缺失各方面的问题。

1.完善投融资政策。2013年《国务院关于加快养老服务业的若干意见》明确规定了相应的一些政策支持的措施。比如说，完善投融资的政策，政府要加大投入，安排财政性支持，支持养老服务体系的建设。金融机构也要加快金融产品和服务方式的一些创新，国务院对银行已经提出了这方面的要求，要让他们拿出一些方案来，为养老的投入提供一些政策性的支持和资金的支持。同时，完善土地的供应政策，将各类养老服务设施用地纳入城镇土地利用总体规划和年度用地的计划，合理安排用地的需求。

2.税收优惠政策。作为政府来说，养老服务设施建设用地已经纳入了城镇土地利用总体规划，也完善了一些税收的优惠政策。比如说对养老机构提供了养护服务，免征营业税；对非盈利性的养老机构自用房产，免征房产税、城镇土地使用税；对非盈利性的养老机构按规定免征企业所得税；对非盈利性的养老机构建设要免征有关行政事业性的收费；对盈利性的养老机构也要减半征收有关行政事业性收费。

3.完善人才培养就业的政策。教育部门、人力和社会保障部门、民政部门要求高等院校和中等职业专科学校要增设一些养老的课程。我国现在面临着投资把养老的社区建起来，但是没有护理人员、服务人员的窘境，这方面人才有很大的缺口。所以有一些做得比较大的企业，就会自己去建这种学校，或者跟一些技工学校、职业培训学校合作，否则这个项目运行不起来。因为现在的老年人有一部分有自理能力，对护理的需求比较低。但是75岁以后，80岁以后，有一些高龄的，还有一些残疾的老龄人员必须要有护理人员。现在从社会上来说，大家没有这个意识，年轻人一般不愿意干这个事情，愿意干的不会干，所以整体体系里面人才培养也是一个很重要的环节。

4.鼓励公益慈善组织支持养老服务。鼓励公益慈善组织支持养老服务，引导公益慈善组织重点参与养老机构的建设。养老产品的开发，养老服务的提供，可以引导一些慈善机构、一些公益机构往养老方面发展，建一些老年院或者建一些老年的设施、设备。

中央养老政策总体脉络是推动社会化养老服务体系的构建与发展；从单纯强调支持社会化养老服务体系建设，到越来越重视对社会养老服务体系的监管、分类管理与标准化建设，表明中央的养老政策在总体上朝着有利于社会化的机构养老事业的发展，也有利于养老地产的健康发展。

中央的养老政策也存在一些问题：（1）缺乏统筹和预见性，养老政策明显缺乏顶层设计和战略部署。（2）缺乏可操作性，对民间资本投资兴办养老设施的支持政策，包括用电、土地供应、税收优惠、补贴等方面，基本都是原则性的要求或泛泛的规定。（3）政策的法律效力普遍不高，除了《老年人权益保障法》上升到了国家法律的层面外，当前国家层面的涉老政策大多以“通知”“意见”“决定”等规范性文件的形式出台，基本上都是国务院部委机构发文，法律效力较低，导致政策的贯彻实施难以达到预期效果。（4）政策呈现碎片化，在我国，主管老年事务包括了民政部和全国老龄工作委员会办公室两个职能部门，可谓是双头管理体系[3]。

（三）房地产企业转型升级的需要。目前传统的住宅市场是不景气的，即使各地纷纷解除限购，房子仍然还是很不好卖。在这种情况下，开发商也面临着转型升级，要在服务、设计、理念等方面进行全面的转型升级。房地产开发商开发养老项目，优势是对房地产这个行业很熟悉，对客户比较熟，但是他的劣势在于，对服务内容不清楚。养老地产作为一种融合复合地产和现代服务业的产业，尽管发展潜力巨大，但其系统性和复合度很高，在中国仍处于初级发展阶段，现行养老服务政策更强调福利性和公益性，对养老服务业的资本属性和产业属性关注尚待加强；国内各类业态企业已经涉足养老地产业，从未来策略来看，投资企业还需在权衡社会价值与商业价值，以及创新养老地产盈利模式与发展模式等方面着手把握养老地产市场投资机会。

二、养老地产的法律分析

（一）养老地产用地的法律分析。

1.集体土地。在国土资源部印发的《关于养老服务设施用地指导意见》里面有养老服务设施用地。养老服务设施用地的范畴是指专门为老年人提供生活料理、康复护理、托管等服务的房屋和场地设施占用土地，可以确定为养老设施用地。这个是指专门为老年人提供生活料理、康复护理、托管服务的房屋和场地设施用地，这个是一个法定概念。

对于集体土地，《土地管理法》第63条规定，农村集体所有土地使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。《土地管理法》的规定现在还没有修改，但各地都有一些试点的办法。流转里面就提到了集体土地使用权可以出让、出租、作价入股、可以联营抵押。集体土地使用权，所有权属于集体经济组织，2/3以上的村民代表同意才能够进行流转，这个是跟国有土地是不一样的。原则上是比照国有土地在进行出让、转让及抵押，如果说有两个经营性用途的，要走招拍挂程序。出让有一个年限限制，比照国有土地设定40年、50年，但是没有70年。这些试行办法很明确一点，流转集体土地不能搞住宅开发。住宅开发就是小产权房，如果我们拿集体土地搞房地产住宅开发卖给城里人就是小产权房，各地的试点办法都是明令禁止的。但是搞一些商业、工业项目，比如，建一个渡假村、酒店，或者建一个工厂，这些都可以。

2.国有土地。相对来说国有土地开发养老比较灵活，如果是出让的住宅，很多项目是打着养老地产的名义，实际上搞住宅开发，就是卖房子，这个没有限制。我们养老很重要一点，退休之后身体比较健康的这些老人，他们有很大的需求。比如说夏天到哈尔滨去住一个月，冬天去海南住一个月，春天到昆明住一个月，部分老龄人员具有流动性，一些大型的综合实力比较强的房企在做这个事情。

这里面有很多法律关系，旅游地产，也跟养老地产有关，就是一种交换的模式。这里有几个法律关系：销售法律关系、回租法律关系。对于养老地产首先很重要的一点要研究清楚法律关系。把法律关系研究清楚，法律关系定好了，才能够确定权利义务。

3.工业项目用地。养老设施用地里还鼓励用工业项目做一些养老。工地的厂房可以不改变工业性质，只要房子还能用，就可以做为养老地产。

养老在出让经营性土地上是比较混乱，在文件里面提出了一个养老服务设施用地的概念，专门为老年人提供生活料理、康复护理、托管等服务的房屋及场地设施占用土地。养老服务设施用地办理供地和土地登记时，土地用途在新的土地利用现状分类里面是确定为“医疗卫生慈善用地”的范围。2007年土地利用现状分类更细。公共服务用地中的医卫慈善用地可以安排和布局养老服务设施，公共管理用地、公共服务用地里面可以安排养老服务设施，这就是用地范围。

（二）养老地产的开发模式。

1.养老地产开发的模式。第一种是专门开发的综合性养老社区。专门为老年人提供包括多种类型的养老居住产品以及相应的配套设施，通常建在市郊，环境较好，产品类型包含养老住宅、养老公寓及养老护理机构等，可以为各类身体状况的老人提供持续性生活照护，社区中为老人配有完善的公共服务设施，如老年活动中心、老年医院和老年大学等。北京太阳城、东方太阳城是这类代表。

第二种是在新建普通居住区中配套开发养老住宅及相应服务设施。如在社区中配建老年人居住组团、老年公寓及老少户套型等。在普通社区里配建各种养老产品，同时这里面提到老少户住宅，就是在同一城里面，或者同一单元里面，两套房子一大一小的设计。年轻人住一套，老年人住一套，方便互相照顾，同时又让大家能够有一个区隔，互相不干扰。这种开发模式使老人能够居住于“混龄”社区，保持与外界的联系；同时，老人还可与自己的子女相邻居住，互相照顾，因而也被称为多代亲情开发模式。

第三种是结合旅游、养生资源开发的度假型养老社区。这类社区通常可根据自身的资源特色搭配相应的养生、康复服务，例如，农业采摘、温泉水疗等。老人可以在一年当中的某个季节或时段来此居住，是一种具有时令特征的居住形式。

第四种是医养综合体。这种模式主要是针对高龄老人、有疾病或者慢性病康复的老人而设计，医是指中医、康复医院、老年病医院，养是指专门的护理院。在这类社区中，医和养配套缺一不可[4]。

2.养老社区的相关配套设施。养老的模式与相关设施来配设的，护理医疗跟养老社区紧密结合。医疗机构与教育机构配套。很多老年人是有知识的，希望年纪大的时候学自己喜欢的东西，因此很多养老地产附设老年大学。与旅游商业地产结合的项目，旅游风景区开发老年养老居住产品，以旅游、休闲、养生相结合，主要是把养生养老加入一些旅游地产开发项目。

（三）养老地产合作转让的法律问题。

1.以土地使用权作价入股的问题。在养老地产的合作转让的过程中以土地使用权作价入股的问题。从《公司法》27条来说，土地使用权可以作价，可以入股。《城市房地产管理法》第28条也规定，土地使用权可以作价入股。但是这里我们要强调一点，土地使用权作价入股第一要评估、第二要过户，过户和交付这两个是必须有的行为。两个条件都要具备，一个是过户，产权登记到土地使用证项目公司名下，第二个要交付使用，出资的金额是一个很重要的评估过程。

以划拨土地使用权作价入股时，原则上划拨土地使用权不能直接作价，这个是《土地管理法》禁止的。《房地产管理法》第40条里规定，在没有批准人民政府同意缴纳土地出让金，办理土地出让手续之前作价入股是不可以的。这两种模式，一种是原土地方申请出让，原来是划拨，自己申请变成出让土地，补缴土地出让金，变成出让土地之后可以去合作的。还有一种直接在转让的过程中，补缴土地出让金，这两种模式都是允许的。

2.转让条件。项目转让的必要条件很清楚，《城市房地产管理法》39条规定，土地出让金取得占用地使用证书，投资达到25%。25%有很多讲究，首先投资达到25%是指投资开发总额，你的投资首先不包括地价。投资开发一般来自发改委的立项文件，发改委立项的时候有投资总额的概念，通常一般人特别民营企业对这个数字是不敏感的。

还有一些情况，地方政府招商引资希望你写多一点，来了一个大项目，投资120个亿或投资90个亿，合作协议都签了，但是真正投不了那么多钱。所以地方政府签一个80个亿的投资，明年招商引资的任务都完成了。但是我们项目总账的过程中问题就来了，25%就达不到了，投资总额120个亿，25%是30个亿，没达到30个亿不能转。

总之，在法律方面我们要重点从以下几个方面进行制定和修订相关法律。

第一，土地法规。它包括土地获取与住宅规划两个方面。在土地获取层面，关键是便于养老社区开发机构取得合理定价的土地。在规划层面，政策部门迫切需要解决的问题是，在普通住宅中加入适老化设计规划。

第二，金融政策。国内的养老地产供应商和消费者都面临相当大的金融政策法规障碍。中国目前的养老地产投资来源主要是房地产开发商和保险商，开发商的资金相当部分依赖于银行贷款，开发商从银行的贷款却极易受到国家宏观调控和房地产行业调控的影响。尽管一些地方已经在试点“以房养老”，但由于其试点的范围和力度都非常有限，事实上，美国的发展经验表明，“以房养老”也只能是作为一个补充性的手段。

第三，财政税收政策。财政税收政策的完善应建立在养老服务的分类管理体系上，根据老年人的需求与照护等级，确立不同的养老设施类型，以此作为制定财政补贴、税收优惠政策的依据。

第四，标准化建设与监管。养老服务的标准化建设与监管是密不可分的，标准化建设的目标应着眼于市场的的细分与产品的细分，据此建立不同的评估体系，再利用这样一套评估体系去监管市场行为。

参考文献：

[1]冯占联,詹合英.中国城市养老机构的兴起：发展与公平问题[J].人口与发展,2012(6).

[2]盖国凤,丁莉,邓湘雪.中国养老地产盈利模式研究综述[J].吉林工商学院学报,2013(4).

[3]高晓路.城市居民对养老机构的偏好特征及社区差异[J].中国软科学,2013(1).

[4]王元元.养老地产三足鼎立[J].瞭望东方周刊,2014(11).

[责任编辑王占峰]

The Developmentand Legal Analysisof China’s Endowment Property

Song Min
(Heilongjiang Institute of Political Science and Law Management Cadre, Harbin, Heilongjiang 150080)

Abstract:After China’s entering the aging time, pension problem is becoming a hot spot of social public concern and research. Endowment real estate is the important way to solve the problem of pension, which enjoys a lot of preferential policies in our country. Only from the policy level, however, is not enough. We must eventually establish the complete legal system of endowment real estate, to make the elderly can accept and buy “endowment real estate”, providing our country social endowment a robust path selection.

Key words:ndowment real estate; legal analysis; policy suggestions

中图分类号：D45F293

文献标识码：A

文章编号：2095- 0438（2016）05- 0021- 04

收稿日期：2016-03-19

作者简介：宋敏（1976-）,女，黑龙江齐齐哈尔人，黑龙江省政法管理干部学院副教授，研究方向：经济法教学。