中小学校长职级制改革中存在的问题及其应对策略

汪文哲

1.石河子大学师范学院，新疆石河子，832000

2.宿州学院人事处，安徽宿州，234000



中小学校长职级制改革中存在的问题及其应对策略

汪文哲1，2

1.石河子大学师范学院，新疆石河子，832000

2.宿州学院人事处，安徽宿州，234000

摘要：中小学校长职级制改革自20世纪90年代试点以来，在一定程度上理顺了学校与地方教育主管部门的关系，促进了校长职业化体制的初步形成，提高了学校教育教学质量。但是，在各地试点改革中也存在着不少问题，如角色定位不明确，保障措施不到位，职称序列不规范和考评细则不科学等。针对这些问题，提出了坚持顶层设计与基层创新相结合的原则，建立第三方社会评价机制，完善校长资格准入制度等应对策略。

关键词：中小学;校长职级制;考评;资格准入

著名教育家陶行知先生曾经说过，校长是一个学校的灵魂, 要想评论一个学校, 先要评论他的校长。 陶行知的这一名言可以作如下理解：有什么样的校长, 就会有什么样的学校, 就有什么样的教师和学生。从某种角度来说，一位校长的办学能力决定了一所学校的办学水平，校长的思想境界决定了他所办学校的层次，因此校长是影响一个学校层次和办学水平的关键因素。那么，什么样的人才能成为一名合格的校长，如何才能成为一名好校长呢？我国中小学校长职级制改革是近年来教育系统大力提倡和促成的一项重大教育改革，目的在于通过校长职业化、去行政化，以提高中小学校长在学校管理中的主导地位和作用。当前，国家并未出台职级制改革的具体实施办法，部分省市教育行政部门分别进行了中小学校长职级制改革试点，成效优劣不一。本文在回顾中小学校长职级制改革试点的基础上，分析改革过程中存在的问题并提出一些应对策略，希图为深化教育改革提供参考。

1中小学校长职级制改革及其试点情况

中小学校长职级制改革是近年来教育制度改革的热点问题之一，也是扩大校长办学自主权、推行校长去行政化的重要举措。我国现行的校长级别按照所属中学的类别挂靠行政机关级别而定，如地级市重点中学属于正处级单位，其校长便享受正处级干部工资和待遇。这项制度自1985年执行至今，已经30年了。中小学由于受到地方政府和教育行政部门的指令性规定约束，校长的办学自主权在一定程度上受到掣肘，校长在学校管理中行政化倾向严重。特别是近些年来，社会呼唤教育改革、扩大学校办学自主权的呼声越来越强烈，实施校长职级制改革已成为一项紧迫的改革任务。

所谓中小学校长职级制，是指在“普通中小学设置校长职务序列，对具备任职条件的校长进行科学考评并依其德识、能力、水平、实绩确定或晋升到相应校长职务等级的事业单位人事管理制度”[1]。其核心内容是取消学校行政级别，校长级别不再挂靠任职学校的行政级别，而是通过对个人的综合能力、办学业绩等评估，确定其校长等级，为校长的任用、奖惩、工资待遇等提供依据和标准。

我国校长职级制改革试点工作发起于上海，作为第一个“吃螃蟹”的地区，上海市于1993年提出“加强中小学校长队伍建设，实行校长职级制”的工作思路，继而在卢湾区和静安区先行试点，并逐步扩大到其他普通中小学。此后，“逐步推进校长职级制”的意见得到教育主管部门特别是教育部的肯定。1999年，中共中央、国务院发布的《关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》明确提出“试行校长职级制，逐步完善校长选拔和任用制度”的要求。《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020 年)》也提出“完善普通中小学和中等职业学校校长负责制”[2]。另外，在国家教育部发布的多项文件中，都有关于实行校长职级制改革的表述。

自上海市中小学校长职级制试点以来，全国各地20多年的中小学校长职级制试点历程大致如下：1999年，北京市西城区教育局首先对区属中小学进行了中小学校长职级制改革的试点；2004年，山东潍坊市全面推行职级制，近千名校长脱“官帽”；2013年，青岛市首批35所市属学校48名校长被摘掉官帽，取消以往处级、副处级、科级的官衔，推行校长职级制；2014年，苏州市教育局等部门出台《关于推行中小学校长职级制的意见(试行)》，宣布加入改革试点行列。从各地校长职级制改革的初步经验来看，进一步理顺了学校与地方教育主管部门关系，促进了校长职业化体制的初步形成和学校教育教学质量的提高。

2中小学校长职级制改革中存在的问题

回顾20多年的中小学校长职级制试点历程，不难发现改革仍然停留在“点”上，教育部仍旧没有出台统一的推进措施，各地教育行政部门也缺乏统一改革的行动勇气和动力。其原因是多方面的，改革涉及到组织、人事，收入分配，流动对接，地区差异等诸多因素，特别是建国60多年来形成的关于中小学办学的传统思维定势，使改革困难重重。

2.1难于确定的三个角色

建国以来，地方教育行政部门一直集三种办学角色于一身：管理者、主办者和评价者。校长职级制改革的核心是去中小学校长行政化、扩大学校办学自主权。从试点经验来看，这项改革一直是地方政府自发的试验性行为，政府部门既是管理者，又是主办者、评价者。改革中如何重新确定这三个角色，至少存在以下几方面的问题。

首先，在国家层面尚没有具体的配套措施出台前，地方教育行政部门缺乏自觉分离主办者和评价者职能的动力，社会也缺乏担当主办者和评价者的主体。其次，由于长期的学校行政化，中小学校长不愿意打破当前的利益链，把“多年媳妇熬成婆”的权力拱手让出。最后，在近20年的国家教育规划、纲要、决定中，对中小学校长职级制改革只是笼统性提倡、号召，具体实施制度不健全，保障机制不完善，实施办法出台尚无时间表。

因此，一些地区进行的教育改革还是形式主义的，老百姓对学校去行政化、校长职业化的评价是“换汤不换药”。改革后，学校还是根据类别赋予不同的行政级别，没有真正意义上实现学校办学自主权的扩大。正如学者熊丙奇所说：“真正的去行政化校长应该公选，由选拔委员会选拔，考核应该由学生和老师来考核。改革最终还是要落实到教师自主权和学生选择权。”[3]因此，这项只有号召尚无动力、助力和勇气的改革只能在试点中蹒跚前行。

2.2难于摸索的具体措施

“试行校长职级制，逐步完善校长选拔和任用制度”和“完善普通中小学和中等职业学校校长负责制”等关于实行校长职级制改革的表述只是粗线条的勾画，因此，试点单位只能“摸着石头过河”，摸索改革的具体措施。中小学校长职级制试点20多年来，国家层面关于中小学校长职级制的文件和材料中一直缺乏具体的政策支持，如何推行中小学校长职级制改革，大部分地方政府和教育行政部门缺乏有效的作为。中小学校长在既定的位置上缺乏改革推进的动力，自然也无法为自我改革创造良好的环境氛围。某些地方政府和教育行政部门存在求稳定、怕出事的心理和习惯，在制定教育行政政策和法规时，尤其是涉及到具体的人事和工资制度，基本遵照上级政府和教育行政部门的大政策、大制度，不敢越雷池一步。校长职级制改革作为一种来自国家层面的教育改革规划，在实施过程中由于受到大框架的限定，导致各项具体辅助和配套措施缺位，严重影响了校长职级制的顺利实施。

2.3难于制定的考评细则

在对实行校长职级制试点地区的校长访谈中可知，校长们对考核的内容和方法意见较大。意见可以归纳为两个方面：一是考评机构不公正。在人情社会的大背景下，教育行政部门及其组织的考核委员会难以摆脱人情和关系的影响，由此造成的考核结果不合理、不公平，这为很多中小学校长所诟病。校长们对考评内容有意见和建议，然而这些诉求又不是很完善和统一，当地教育行政部门也难以统一制定一种让校长、教师、社会、教育行政部门和政府都认可和满意的考评标准。二是考评内容不合理。现有的考评内容没有照顾到学校自身条件和所处地域的差异。众所周知，重点学校的师资、学生素质和教学条件远远优于一般学校，因此，重点学校的办学成绩绝对不能与非重点学校同等量化。如何合理设置各项考评内容比重，很难取得统一的意见。

2.4难于解决的校长职称序列

进行职级制改革，校长的任命、管理、培训和报酬必须纳入教育行政部门统筹规划之中。取消校长行政级别虽然有利于实现校长办学的自主权，但校长职级改革后的待遇问题还需要与其职称序列挂钩，即校长们较为看重的还是高级教师、特级教师等职称。校长们在失去行政级别后，如何提高其待遇是改革中必须关注的问题之一。一方面，办学治教占用了校长绝大部分精力，另一方面，推动校长职级制改革，必须“确立将校长职级制作为校长专业技术评聘制度的地位，以保证校长职级制的制度化、规范化推行”[4]。这就是说，校长们为了提高自身待遇，必须提升职称，那么校长们的职称指标从哪里来？如果校长占用本校的职称指标，势必造成校长与教师争名额、争荣誉的局面，从而引起学校领导与普通教师的关系紧张。是否要建立全国统一的校长职级体系呢？还有，校长跨区域流动后，工资、待遇的确认问题，校长晋升教育行政部门和其他政府部门的出路问题，也可能使校长们面临困境。

3中小学校长职级制改革的应对策略

实施中小学校长职级制必须坚持顶层设计与基层创新相结合的方式，改善行政环境和行政体制、完善人事制度配套措施，切实解决校长资格准入、培训、考核评价等问题，从而充分发挥政府、教育行政部门、校长与教师等各方面的积极性，真正实现“教育家办学”“校长去行政化”的改革目的。

3.1坚持顶层设计与基层创新相结合的改革原则

所谓顶层设计，指用系统论的方法，统筹考虑某一任务或者某个项目各层次和各要素，追根溯源，统揽全局，集中有效资源，采取有力措施，高效快捷地实现目标。它与“摸着石头过河”的最大区别在于强调从根本上、源头上设计出中小学校长职级制改革的具体措施，统筹政府、教育行政部门和学校的改革规划，有针对性地解决近20年试点中存在的中小学校长职改问题。顶层设计是宏观上的把控，而基层创新则是微观上的实践反馈和有效补充。任何设计最后也要落实到“人”来操作，失去积极性和动力的改革领航人和水手，不但不能把改革进行到底，也难以为完善顶层设计提供参考和依据。20余年的试点经验表明，中小学校长职级制改革失去顶层设计与基层创新相结合的改革原则，就会出现管办难分、考评不科学、具体政策缺位和改革环境阻力加大等问题，改革之船就会面临动力缺失、方向偏离和阻力加大的处境。

3.2建立第三方社会评价机构

目前，中小学校长定级评价和考核在政府和教育行政部门主导下进行，这种评价机制存在以下问题：一是教育行政部门与学校间有千丝万缕的联系，教育行政部门的角色可能既是“裁判员”又是“运动员”，在当前社会环境下，“关系”和“人情”可能影响评价的公平性；二是教育行政部门人手有限，派出的考评人员难于摆脱专业限制，也导致职级制的评价工作效率不高。因此，从国外成熟的经验和做法来看，必须成立具有独立法人地位的第三方社会评价机构，组建在基础教育领域具有高级职称的教育专家，采取规范科学的数据采集、整理、分析和研究方法，在充分论证的基础上，对学校教育成果和校长业绩进行评价，从而确定等级。目前国内还没有这样的社会中介性评价机构和队伍，这需要随着职级制改革的试点逐步建立。

3.3完善校长资格准入制度

校长资格制度的核心是资格证书，是“国家对专门从事学校教育教学管理的校长的基本要求，是有志成为校长的人士获得校长工作岗位的法定前提条件，资格认证不仅要考核校长人选的学历水平，还要考核思想政治表现、职业道德水平、领导管理能力、教育教学能力、身体条件和个性特征等”[5]。我国校长资格准入制度虽然要求完善的呼声很高，但并没有得到教育行政部门的重视。1991年6月25日，原国家教育委员会首次提出校长任职标准，从三个方面对校长任职条件作了明确的规定，然而，真正可以称之为“资格准入”的只有第2条，规定了不同类型的中小学校长需要不同的学历、“从事相当年限教育教学工作的经历”和任前岗位培训。虽然不同地域的教育行政部门根据原国家教育委员会提出的校长任职标准进行了具体的补充，但离校长专业化和去行政化的要求还很远，完善校长资格准入制度中仍然存在问题：个别地区的中小学校长竟然从乡镇干部和其他行政部门选拔，不尊重教育、教学规律的行政命令干扰中小学教学的现象时有发生，校长任前岗位培训变为任后岗位培训，有志于成为校长的人才离开行政任命难于实现自己的目标，校长储备队伍难于建立，等等。借鉴国外成熟的经验，教育行政部门应建立一套完善的校长资格准入、培训考核、任期留用、奖惩等制度。

3.4规范校长培训制度

规范校长培训制度需要解决谁来培训、什么时候培训和培训什么内容三个方面的问题，同时要把校长任前培训和任后培训结合起来。“现行的校长培训制度，注重的都是管理与政策方面的培训，培训理念多数定位在校长个人素质的提高上”[6]，尚待建立全面的培训体系。教育部人事司2008年启动了《中国中小学校长专业标准研究》项目，上海师范大学现代校长研修中心2011年对“专业标准”进行了详尽的解读，包括规划学校发展、营造育人文化、领导课程教学、引领教师成长、优化内部管理、调适外部环境、网络时代教育等方面，关键是把如此详细的培训内容转化为科学的培训课程。教育行政主管部门应统一评估认定校长职业资格培训机构，同时要积极借鉴国外校长培训工作经验，保证培训的规范性和权威性。同时，建立统筹规划的培训周期，抓好基本培训、提高培训和骨干研修的培训节点，任前培训和任后培训相结合，为校长职业生涯规划提供有力的社会支持。

中小学校长职级制改革作为当前教育改革的重点内容，无论是制度的顶层设计，还是地方教育行政部门的初步试点，都存在很多问题，希望本文的分析能为今后进一步深化改革提供政策和经验依据。

参考文献：

[1]赵正元.《北京中小学校长职级制试点工作的意见》出台 西城区在区属中小学校试行校长职级制[J].北京教育，1999(11)：7

[2]国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020 年)[M].北京：中国法制出版社，2010：23

[3]中国新闻网.校长脱“官帽”恐徒具式[EB/OL]．[2015-08-28]．http://edu.qq.com/a/20130808/015592.htm

[4]彭勇.中小学校长职级制研究[D].上海：上海师范大学教育科学学院，2005：32

[5]王洪强.专业化视野下我国校长管理制度的研究[D].南京：南京师范大学教育科学学院，2007：19

[6]宋希庭.中小学校长职级制实施现状与对策研究：以山东省潍坊市为例[D].山东：鲁东大学教育科学学院，2012：29

(责任编辑：刘小阳)

中图分类号：G417.2

文献标识码：A

文章编号：1673-2006(2016)02-0050-04

作者简介：汪文哲(1963-)，安徽宿州人，高级政工师，主要研究方向：教育人事管理。

收稿日期：2016-11-26

doi:10.3969/j.issn.1673-2006.2016.02.014