更好更快推进湖南美丽乡村建设面临的制约因素及其解决对策探析——基于长沙美丽乡村建设的调查研究

徐良根

(中共长沙市委党校, 湖南 长沙 410004)



更好更快推进湖南美丽乡村建设面临的制约因素及其解决对策探析
——基于长沙美丽乡村建设的调查研究

徐良根

(中共长沙市委党校, 湖南 长沙 410004)

文章基于对长沙美丽乡村建设的调查研究，总结了长沙经验，分析了美丽乡村建设存在的七个方面的制约因素，提出了破解制约“瓶颈”、更好更快推进湖南美丽乡村建设的对策。

美丽乡村建设； 长沙经验； 推进对策

党的十八届五中全会决议提出了创新、协调、绿色、开放、共享五大发展理念，这是“十三五”乃至更长时期我国发展思路、发展方向、发展着力点的集中体现。贯彻五大发展理念，难点和短板在农村，对于湖南这样一个传统农业大省来说更是如此。作为社会主义新农村建设升级版的美丽乡村建设，正是补齐这一短板的重大举措和有效抓手。湖南的美丽乡村建设应该怎样搞？存在哪些制约因素？如何破解这些制约因素？笔者以长沙的美丽乡村建设为个案，在深入调查研究基础上，试图探讨这些问题。

一、长沙美丽乡村建设的成效和启示

长沙作为湖南省会，在美丽乡村建设中，理应走在前列，率先探索出一条合适的发展路径。近年来，长沙的美丽乡村建设取得了不菲成绩。全市大部分乡村开展了美丽乡村建设，有的质量还比较高。截止2016年9月，已建成41个省级美丽乡村建设示范村、100个市级美丽乡村示范创建村、40个美丽乡村特色创建村。长沙县被评为国家级生态县，浏阳市被评为全国休闲农业和乡村旅游示范县。长沙农村环境综合整治模式被评为湖南省生态文明改革示范案例。今年8月22日，长沙浏阳代表湖南在全国农村精神文明建设工作经验交流会上作典型发言，推介浏阳经验，传达湖南声音。长沙的美丽乡村建设如沐春风，生机盎然。

长沙的美丽乡村建设有哪些成功经验？对于在湖南全省推进美丽乡村建设能带来哪些启示? 笔者经过调查研究，总结如下：

(一)党委政府引导，大力推进

党委政府引导是建好美丽乡村的首要条件。党委作出战略部署，政府制定实施方案，干部们积极行动、坚定执行，迅速推动了美丽乡村建设发展。可以说，有了党委政府引导，才有了美丽乡村建设事业；没有党委政府引导，就不会有这项事业的启动和推进。正如一位村干部所言，长期以来，农民过惯了那种传统方式的生活，政府不去引导、推动，他们就觉得照老样子过也可以，不会去搞美丽乡村建设。

(二)财政资金撬动，有力保障

笔者在调研中认识到，财政资金在美丽乡村建设中就像杠杆一样起着撬动作用。除了少数基础较好、经济实力雄厚的村以外，在大多数村，财政资金还起着美丽乡村建设主要经费保障的作用。近两年，随着美丽乡村建设事业发展，市县两级相应财政支出逐渐增加。一个基本趋势是，哪个地方资金累计投入较多，美丽乡村建设就搞的较好。所以，进一步推进美丽乡村建设，需要研究财政资金使用的方式、时机、地方，把有限的钱用到刀刃上，发挥好财政资金的撬动作用。

(三)基层干部响应，坚定执行

村干部是建设美丽乡村的关键少数。只有村支两委和村干部坚定执行规划，率先垂范，出钱出力，才能发挥榜样作用，带动村民共同参与美丽乡村建设。望城区书堂山街道彩陶源村在建设美丽乡村过程中，村支书周新国领着一班人用心筹划，以“白加黑”、“五加二”的干劲，辛勤奔走，带头示范，将彩陶源村建设成为环境优美、文化气息浓厚的旅游名村，被评为全国美丽宜居村庄。他深有感触地说：“没有一支思想开放、理念新潮、作风过硬的村干部队伍，就不能引领一个地方的发展和进步，美丽乡村建设就上不了档次，出不了品位。”

(四)村民群众支持，广泛参与

村民群众是美丽乡村建设的主体。笔者在实地走访中看到，凡是美丽乡村建设搞得好的地方，村民参与的积极性都很高。长沙县黄兴镇鹿芝岭村群众自筹资金，利用三环线穿越该村的桥洞建设文化广场，使昔日荒芜脏乱的桥洞变成了亮丽的文化风景。村庄绿化，家家户户贡献苗木。望城区金山桥街道桐林坳社区银孔围组老组长胡炳炎总结得很精辟：“再容易的事一个人做就难，再难的事大家共同来做就容易。”

(五)方案规划务实，因地制宜

一个因地制宜的规划既是一幅发展蓝图，又是一张美丽画卷，发挥着重要引领作用。银孔围组确立“不挖山，不填土，不拆屋，不砍树，因地制宜，生态美化”的原则，利用当地丰富的竹资源，做成竹屋、竹篱笆、竹花篮、竹样路灯等实用装置，形成一大亮点。鹿芝岭村依托花卉苗木产业，突出一个“绿”字，建起了各具特色的农民公园。浏阳北盛镇的亚洲湖村，利用房前屋后的空地种植蔬菜，围以生态篱笆，既不失农家味，又美化了村庄。这些示范点都没有盲目追求高大洋的东西，而是结合本地实际，突出地域特色，实事求是，务实发展。

(六)榜样典型带动，逐步推开

榜样的力量是无穷的。望城区黄金园街道英雄岭村谢家新屋的张国强是“酒瓶菜园”的创始人，他将丢弃的啤酒瓶做成菜园围栏，既新颖美观，又环保友好，邻居们观看后争相效仿。彩陶源村要求村干部和党员带头创建最美庭院，而且要搞出水平，做出品位，起好引领作用。党员、干部的示范触动了村民的灵魂，产生了效果，美丽庭院如雨后春笋般涌现。这些典型以自己的实际行动，让周边村民眼见为实，发挥着巨大的说服、示范带动作用。

二、进一步推进美丽乡村建设的制约“瓶颈”

笔者在调研过程中认识到，长沙的美丽乡村建设还存在一些问题和不足。它们在湖南各地乡村都或多或少存在，就像狭窄的瓶颈，制约着美丽乡村建设更好更快发展。

(一)过半乡村缺乏完整科学、操作性强的规划

首先，三成多的村没有制定规划。笔者对来到市委党校参加美丽乡村建设专题培训的村支书所做的问卷调查表明，22.6%的村没有制定规划。这是已经申报并启动了美丽乡村建设的村的调查数据，如果加上未申报也未建设的村，保守估计，没有制定规划的比例超过30%。就是说，全市三成多的村还没有制定美丽乡村建设规划。

其次，过半的村制定的规划不够科学。62.6%的村支书表示虽然有规划，但谈不上科学与完善。主要表现在规划内容笼统粗糙，不具备可操作性；片面强调村容整治，相对忽视产业发展、精神文明建设；规划“各搞各的”，与周边乡村不协作，没有实现全局统筹。

这些情况意味着推进美丽乡村建设，有不少的地方可能出现随意性。“外表”建设这条腿长，“内里”建设那条腿短，难以持续健康发展。

(二)建设资金缺口大，村集体没有可靠的资金来源

问卷调查结果显示，37.3%的村支书认为美丽乡村建设最主要的问题是钱不够，88%的村支书表示上级政府给予的资金与开展美丽乡村建设需要的资金相比，缺口很大。笔者在走访中遇到诉说，有个村打算建个文化广场，初步预算25万元，县、镇两级政府共给了9万元，村民筹资2万多元，还有13万多元的缺口至今没有着落。事实上，美丽乡村建设是村民群众自己的事业，干好这一事业得主要依靠村集体。但联产承包以后，许多村集体没有任何资产，也无生财能力，缺乏可靠的资金来源。

(三)大部分乡村没有优势产业做支撑

问卷调查表明，50.6%的村支书认为美丽乡村建设最主要的问题是没有好的产业做支撑。笔者到访过的10个村，绝大多数没有优势产业、没有经济实体和村办企业，这也导致村集体资金来源匮乏，不利于美丽乡村建设可持续发展。农业产业链短，没有往价值高端延伸，提供给市场的多为初级产品，缺乏深度加工。具有长沙地域特色、在国际国内市场上叫得响的知名农产品品牌不多。可以说，产业发展滞后是美丽乡村建设最短的一块短板。

美丽乡村建设缺乏好的产业支撑的另一表现，是目前大多数乡村的农民仍沿用落后的生产方式，农业生产没有和生态建设相融合。高密度养殖，大量使用化肥农药，导致环境退化，生态遭到破坏，食品安全存在隐患。

(四)村干部队伍素质总体偏低，村干部制度不够健全

首先，知识水平、工作能力有待提升，服务意识有待增强。对村支书进行的问卷调查显示，83.6%为大专以下学历，其中30.6%为高中以下学历，即便大专，绝大多数也是函授学历。他们基本靠经验工作，对现代农业、管理、信息和法律知识掌握得不多，理解和执行政策能力、开拓创新能力等有待提升。有的村干部上进心不强，存在混日子的现象。他们说得更多的是自己的待遇，想得更多的是自己的利益，为村民服务的意识比较淡薄。

其次，激励机制、监督机制有待完善。村干部作为中国最基层的干部，普遍工作环境差，工作压力大，然而待遇确实不高。笔者接触的村干部，上级政府发给他们的工资也就每月1000多元，条件稍好的村加上补贴每月2000多元，这种待遇很难留住人才。另外，村干部身处农村，“山高皇帝远”，对他们的监督比较疏松，有的干部久而久之养成家长作风和“土皇帝”做派。凡此种种，都会影响美丽乡村建设的推进。

(五)村民投身美丽乡村建设的主动性尚未充分调动

村民群众总的来说是欢迎美丽乡村建设的，但目前大都还停留在“要我建设”的层面，没有上升到“我要建设”的境界，出资出劳出主意的积极性、主动性不够。调查显示，36%的村支书认为，搞美丽乡村建设，从村民那里根本就筹不到钱。有的村支书直言，只要不收钱，村民还是支持的，收钱就不好说。有的村支书感叹，美丽乡村建设，困难之一是群众的主人翁精神不够，没有把这件事当成自家的事情来办。村民投身美丽乡村建设的主动性未能充分调动，意味着美丽乡村建设的群众基础还比较薄弱。

(六)村民的文化生活单薄，传统生活习惯难以改变

笔者在实地走访中看到，与基础建设、村庄整治等方面比较，乡村文化建设跟不上拍，主要体现在：

首先，文化活动设施比较单薄。条件差点的村庄就一间棋牌室，条件好点的村庄再加一间党员活动中心兼文化中心，一个水泥广场 ——上面安装部分健身设施。文化室内普遍藏书不多。当代青年比较喜欢的电子阅览室、公益网吧尚未见到。文化讲座的教室及其投影设备没有。

其次，文化生活内容相对单调。主要是棋牌娱乐，有的村已开始兴起广场舞。比较高端且实用的现代农业知识讲座、市场经济知识讲座、法律知识讲座和读书心得交流会较少。文化生活单调，村民们在一起交流的机会较少。

再次，长期形成的生活习惯难以改变。在小农经济条件下，养成了散、乱、奢的习惯。散，自由散漫，不守规矩。乱，乱搭乱建，乱放乱扔。奢，讲排场搞攀比，办酒成风，送人情成了沉重负担；薄养厚葬，大量占用土地资源。

(七)基层长效管理机制不健全

美丽乡村建设可持续发展，需要制度来维持，这些制度在乡村基层主要是村规民约。由于内容笼统，缺乏可操作性，没有规定违约责任，缺乏强制性，特别是没有监督执行的强制力量，缺乏权威性，村规民约普遍遵守得不好。因此，在村一级，美丽乡村建设和管理的长效机制还不健全。

三、突破“瓶颈“制约，更好更快推进美丽乡村建设

贯彻五大发展理念，建设美丽湖南，要靠美丽乡村打基础。省委省政府提出了阶段性奋斗目标：到2020年，全省按国家标准建成100个美丽乡镇、2000个美丽村庄，85%的村庄基本达到新农村建设要求。实现这一目标，要求尽快突破“瓶颈”制约，大幅提升美丽乡村建设水平。笔者在调研的基础上，提出下列对策：

(一)科学编制规划，更好发挥规划的引领作用

制定规划是进行美丽乡村建设的第一步。规划做得好，开局就好。在问卷调查中，33.3%的村支书认为美丽乡村建设最主要的工作应该是编制完整科学的规划，位列7个选项之首。那么，怎样才能将美丽乡村建设的规划做好做实呢？

首先，乡村干部必须全面了解和准确把握本地的实际情况。制定规划实际上就是做决策，决策的前提是调查研究，熟悉情况。乡村干部对本地的自然条件、资源禀赋、人文历史、产业优势，特别是村民群众的想法和意愿要有准确把握。这样，制定出来的规划才会有的放矢，符合实际。

其次，帮助乡村干部掌握制定规划的基本知识和正确方法。在基层，乡村干部不一定是规划的亲手编写者，但一定是规划编制的主导者和拍板者，以及规划的组织实施者。因此，必须懂得编制规划的基本知识和正确方法，这样才不至于随意规划，盲目拍板。建议各级农委和其他部门举办的村干部培训班，增加美丽乡村建设规划知识、方法的培训比重。

再次，政府相关职能部门应加强对规划的审核与统筹。政府规划部门、美丽乡村建设规划编制专项小组能够站在全局高度，对乡村基层规划进行统筹，从专业角度进行审核，把好规划的质量关。

(二)增强村集体经济“自主造血”功能，更好发挥资金的保障作用

笔者认为，随着美丽乡村建设的全域推广，这项事业可持续发展所需的经费主要还得靠村集体资金来保障。在现有体制机制下，如何增强集体经济的“自主造血”功能呢？

首先，发展集体企业。各村应根据自己的资源优势，结合市场需求，创办集体企业，从集体企业的盈利中拿出部分资金，兴办美丽乡村事业。美丽乡村建好了，反过来又会促进集体企业发展。长沙县黄花镇黄龙新村老支书王再德的体会是，没有村级经济做支撑，所谓的发展就一切免谈。因此，他们首先创建村办企业，企业盈利后，拿出钱来办村里的公益事业。今天的黄龙新村已经是全国闻名的“文明新村”、“生态新村”。

其次，引入民营资本，发展股份制企业，集体以土地等资源入股。这是一条比较便捷的路径。望城区乌山街道团山湖村组建土地合作社，负责土地流转，引入农业资本，双方合作发展特色农业。土地流转费的7.5%留给村集体，用于培训农民、环境整治等公共事业。目前已经起步，发展前景值得期待。

再次，组织村民群众适量筹资。经村民集体讨论，表决同意，制定制度，在全体村民可承受的限度内，适量筹集经费。这样既能增加美丽乡村建设的资金，又有助于增强群众的责任意识。

(三)做大做优产业，更好发挥产业的支撑作用

作为美丽乡村建设中心环节的创业增收，其实质是要发展产业。美丽乡村中的“生产高效，生活美好”都与产业有关。如何发展乡村产业呢？

首先，促进产业专业化、规模化、信息化。专业化，就是各乡村根据自己的资源禀赋，发展特色鲜明的主导产业，宜农则农，宜工则工，宜商则商，宜游则游，形成“一乡一业，一村一品”格局，走专业发展道路；规模化，就是集中连片生产，达到最佳市场效益规模；信息化，就是将信息技术融入生产经营过程，借助现代信息平台，智慧发展产业。

其次，延伸产业链，实现农副产品价值叠加。这是提高农产品附加值和增加农民收入的关键。如湖南人喜爱的辣椒，做成辣酱，价值翻倍；做成辣精油，价值翻几倍。延伸产业链，需要创新，增加技术和管理投入。从发展路径来看，通过招商引资，引进项目，对农产品进行深加工，是比较现实可行的。

再次，促进产业发展与生态优化相融合。美丽乡村建设既要发展经济，也要优化生态；既要金山银山，也要绿水青山。因此，在推进美丽乡村建设过程中，要把特色农业、循环农业、森林经济、花卉苗木、乡村旅游、民俗发掘等作为产业发展优先考虑项目，走产业与生态融合发展的路子。

(四)加强村干部队伍建设，更好发挥干部的带动作用

美丽乡村建设最终落到实处，需要村干部坚定执行规划，积极发动群众。村干部战斗力强，美丽乡村建设搞得就好。如何提升村干部的战斗力呢？

首先，加强对村干部的思想政治教育，增强责任意识。应通过加强教育培训、典型示范等途径，引导村干部认识到，当村干部不是为了拿报酬，而是为了带领全体村民致富奔小康；村干部的舞台虽小，责任重大，肩负全村群众的期望；只要有事业心，有决心和信心，在乡村也能干出一番大事业，从而增强其团结带领村民真抓实干、推进美丽乡村建设的责任感和紧迫感。

其次，健全激励机制。可考虑适当增加村干部的薪酬待遇，对业绩显著的村干部给予精神和物质奖励，对德才兼备的优秀村干部拓展职业发展空间。在村级岗位工作满规定年限后，组织他们参加专设的招聘考试或考察，将他们选拔到更高层级的岗位工作。

再次，健全监管机制。落实村务公开，切实完善村民群众的民主监督。加强考核，增加群众考核意见的权重，兑现考核结果的运用，以此激励村干部更加努力工作。

(五)激发村民主动性，更好发挥村民的主体作用

广大村民群众积极、主动、自觉参与进来，美丽乡村建设才有深厚的群众基础，才有可持续发展的后劲。如何调动村民的积极性、主动性呢？

首先，激发村民群众的主人翁精神。这种主人翁精神，既要通过宣传教育来唤醒，也要以适当的机制来激发。这就需要不断完善村民自治等制度，保障村民群众在美丽乡村建设中行使知情权、决策权、参与权、监督权，让大家充分感受到当家作主的地位，在这个过程中，激发起主人翁意识。

其次，让村民在美丽乡村建设中得到利益。村民群众是最讲实惠的。美丽乡村建设如果能带给他们利益，他们就会支持，并积极参与。笔者在调研中遇到一个案例：有个村号召村民建设美丽庭院，大家犹豫迟疑，互相观望。几家先进户率先行动，建起了美丽庭院，接着开发了乡村旅游和农家乐，产生了经济效益。这下子犹豫观望的村民改变了态度，纷纷要求在自家建设美丽庭院。由此可见，推进美丽乡村建设，必须建立与村民利益联动的机制。

再次，将村民组织起来。群众在组织中行动，在行动中受教育。推进美丽乡村建设，应注重发挥村支两委的作用，尤其注重发挥新兴村级组织——农民专业合作社、村民理事会、新村(建设)管理委员会的作用。因为这些新兴村级组织植根于村民自身需求和利益之中，更能有效表达和保护村民群众利益，调动村民参加美丽乡村建设的积极性。

(六)繁荣乡村文化，更好发挥文化的熏陶作用

繁荣乡村文化，既是美丽乡村建设的重要内容，也是促进美丽乡村建设的强大软实力。如何繁荣乡村文化，更好发挥文化的熏陶作用呢？

首先，加大对乡村文化设施的投资力度。针对乡村文化设施单薄的现状，在美丽乡村建设过程中，要合理增加对图书资料、电子阅览设备和教学仪器、农家书屋、乡村剧院、古村落古建筑保护等方面的投资。

其次，培养一支乡村文化队伍。农民中隐藏着很多能人，不乏“乡村文人”“乡土艺术家”，发现和培养他们，有利于繁荣发展乡村文化。

再次，开展村民群众喜闻乐见、形式多样、内容丰富的文化体育活动。发展乡村文化必须贴近村民群众的生产生活实际，满足他们的需要，符合他们的口味。利用闲暇时节开展农民运动会、乡村艺术节、读书交流会是较好的办法。还可以利用全省中心城市和各地州市城市的文化资源，搞“送课下乡、送戏下乡”等活动，开展文化帮扶，丰富乡村文化生活内容。

第四，培育现代价值理念，倡导文明生活方式。在发展乡村文化过程中，既要弘扬爱国敬业、勤劳节俭、尊老爱幼、邻里互助等传统美德，更要培育遵纪守法、诚信守约、爱科学、讲文明等现代价值理念。促进广大村民通过观念更新，养成与美丽乡村、现代社会要求相适应的文明生活方式。

(七)健全规章制度，更好发挥规制的长效管理作用

制度是管长远的东西。美丽乡村建设要扎实、稳步推进，需要建立一套比较完备的规章制度，依法依规进行管理。如何健全规章制度，发挥规制的长效管理作用呢？

首先，完善美丽乡村建设与管理的政策和法规。目前，关于美丽乡村的政策比较完善，法规相对缺乏；有关建设的内容比较多，有关管理的内容比较少。建设虽然重要，管理更加重要。建起来了，管理跟不上，就会成为走过场、搞运动。下一步，重点要完善美丽乡村管理方面的政策和法规。

其次，健全村规民约。重点是强化村规民约的可操作性，明确约束性规定和违约责任。

再次，强化政策法规、村规民约的执行。美国政策学家艾利森认为，在实现政策目标的过程中，方案确定的功能只占10%，其余的90%取决于有效执行。由此可见，执行是美丽乡村建设和管理过程中非常重要的环节。做到有效执行，需要建立常设的管理机构——新村(建设)管理委员会，有专职人员来做这件事；强化干部责任制，明确责任，定期督查，兑现奖惩；发挥乡贤的示范带动作用，以乡贤的崇高威望，影响村民群众；开展民主评比，激发民众的荣誉感，调动民众参与美丽乡村建设和管理的主动性、积极性和自觉性。

笔者坚信，有了政策的正确引导，干部和村民群众齐心协力，湖湘大地的美丽乡村建设定会如锦绣春天，欣欣向荣，为贯彻五大发展理念，建成美丽湖南增光添彩。

[1]唐珂.美丽乡村：建设理论与实践[M].北京：中国环境出版社，2015.

[2]陶良虎.美丽乡村：生态乡村建设的理论、实践与案例[M].北京：人民出版社，2014.

[3]孙金龙.美丽湖南要靠美丽乡村打基础[J].新湘评论，2016，(5)：5-8.

On Restrictive Factors and Their Corresponding Countermeasures During the Better and Faster Construction of “Beautiful Countryside” in Hunan Province——Based on the Investigation of the “Beautiful Countryside” Construction in Changsha

XU Lianggen

(Party School of Changsha Municipal Committee of C. P. C. , Changsha 410004, China)

Based on the investigation of the “beautiful countryside” construction in Changsha, this paper summarizes the experience and analyzes seven restrictive factors of the “beautiful countryside” construction. Then it goes further to put forward some countermeasures to break through the “bottleneck” and promote the construction of the “beautiful countryside” in Hunan province in a better and faster way.

the “beautiful countryside” construction; Changsha experience; countermeasure

2016-09-28

长沙市情研究会资助项目“美丽乡村建设：长沙经验与探索”(2015-BY-018)

徐良根(1963—)，男，湖南汝城人，中共长沙市委党校政治学与领导科学教研部副教授。

C912.82

A

1672—1012(2016)06—0047—06