抗战时期空袭救难机制研究评析——以昆明为研究中心

徐 涛，王继云

阜阳师范学院马克思主义学院，安徽阜阳,236041

抗战时期空袭救难机制研究评析
——以昆明为研究中心

徐 涛，王继云

阜阳师范学院马克思主义学院，安徽阜阳,236041

抗战时期，日军在昆明实施无差别轰炸，中央政府构建了空袭救难机制，推行了一系列政策。针对空袭中产生的难民救济问题，分析了政府设立的防空救济机构、难民救济与安置政策以及实施措施的利弊得失，认为空袭救难机制具有防空救济机构系统化、法规制度化、力量专业化、政府与社会力量通力协作的救济原则近代化之特点。最后，以当时“红十字会医院”“交三桥惨案”“战时养济院”等为例，阐述了完善救济经费筹备、疏散工作实施、收容安置场所的管理等方面的相应措施。

抗日战争；空袭；救难机制

1 问题提出

1937年“七七事变”后，日本发动全面侵华战争，华北、华东、华南大片国土沦陷，西南成为抗战的大后方，其中云南省有抗战赖以维系的滇越铁路、滇缅公路、“驼峰”航线和中印公路四条陆、空运输线，战略地位尤为重要。昆明市作为云南省省会和外援物资的主要集散地，集聚了内迁的国民政府中央机关、高等院校、科研单位、工厂企业及大批百姓，成为当时中国抗战后方一个极其重要的中心城市，是一个实际意义上的区域政治、经济和文化中心。

抗战进入相持阶段后，日军为了达到迅速灭亡中国的目的，包抄抗战大后方，截断中国对外交通，以瓦解中国人民的抗战斗志，尤其是对昆明实施了长期的战略轰炸，给昆明市造成了巨大的人员伤亡和财产损失。从1938年9月28日到1943年12月22日，昆明共被日军轰炸52次。据统计，在5年多的时间里，日机共出动飞机1109架次(不含侦察机)，投弹2817枚，炸死市民1160人，伤1636人，损毁(炸毁、震倒、焚毁)房屋累计有20928间，超过了重庆大轰炸(17600幢房屋)，555处居民区、街道、学校、工厂、机关都未能幸免。每次轰炸中损毁的房屋数量都在百间以上[1]。

云南省政府针对日军的疯狂举动，实施了对应的救难机制，在安定民心、挽救人民生命、保护国家和人民财产安全等方面发挥了巨大的作用。如今，研究当时的救难机制，仍有积极的现实意义。

2 云南省政府救难机制的特点与成效

设立防空救济机构、救济与安置难民是抗战事业的重要组成部分，云南省从抗战大局出发，实施“救济目标与原则、救济机构及救济政策上积极发挥社会救济的解救、辅助、稳定、激励等”[2]策略，救济大量因空袭而产生的难民，维持了昆明的稳定。与此同时，以工代赈方针的实施，也促进了生产力的发展，为抗日战争的胜利作出了巨大贡献。

2.1 防空救济机构系统化

云南省政府对防空机构的设立和难民的救济工作有条不紊，救济难民也工作体现出了机构统一、政策统一、权力统一。1937年8月14日成立的由龙云兼任会长的云南省防空协会进行了一系列的防空宣传和防空演习，并颁布了一系列的防空办法，这对广大民众防空意识的提高，减少空袭时不必要的人员伤亡和财产损失起到了积极的作用。

空袭中，市区是日军轰炸的重点目标，由于人口密集，极易出现混乱和拥堵而造成严重的伤亡。为了有效地领导昆明市区民众及机关的疏散工作，云南省政府于1939年7月17日成立了昆明市防空疏散委员会作为疏散难民工作的领导机关，龙云任委员会主委。在该委员会制定的《昆明市疏散实施草案》中，详细规定了疏散中的各项问题。在该委员会的领导下，昆明市展开了日军轰炸前的市区人口疏散工作。随着日军逐渐侵占东南亚各国，日本空军对昆明的威胁日益严重，为了适应战局的发展，1939年7月22日昆明市疏散委员会改组为云南省疏散委员会，并立即开展相应的疏散工作，如同年10月1日在昆明市郊区搭建住宅棚，疏散市区民众，解决了难民住宿问题。随后，展开疏散新村的规划和建设，对交通、治安、生活必需品、通信、医疗、建筑等工作均作了详细规定。组建专业的疏散机关，并通过新闻媒体大力宣传以及积极地建设疏散新村，把大批市民疏散到郊区，减少了敌机来袭时的人员伤亡。

抗战时期，云南省积极进行防空情报系统的建立。随着美籍空军志愿队来华，在陈纳德将军的帮助下，全国形成了以昆明为中心的警报网，为减少民众的伤亡和有效打击日军作出了巨大的贡献。在日军轰炸昆明前，云南省和昆明市即开始建设防空网络，并成功地预报了日军对昆明的第一次轰炸，陈纳德将军在此基础上创建了警报网，并指挥飞虎队对日空军进行打击，自1943年到抗战胜利，昆明再也没有遭到日军的轰炸。这对维系抗战交通命脉和保护人民生命财产安全具有重大意义。

为了应对空袭中出现的平民伤亡和善后救济，1939年4月15日成立了昆明市县空袭紧急救济联合办事处，鉴于日机对昆明轰炸频繁，市区受灾地区与日俱增，原来由防空司令部直线指挥的各专业团队已不适应消除空袭后果的需要，1941年5月成立昆明市防护团。以1940年为例，全市设重伤医院7所，轻伤医院8所，5月9日至10月28日共收治空袭难民279人。1941年1月3日至1943年12月22日共向受灾群众发放急赈款85005元。1940年至1941年日军的诸次轰炸，昆明市无家可归的难民已经达到1129名，昆明空袭紧急救济联合办事处指定附近灾区的收容所进行收容，1129名难民全部得到了妥善的安置。

云南省和昆明市政府多种防空救济机构的成立和政策的制定都充分做到了未雨绸缪，极大地减少了人员伤亡和财产损失。各防空救济机构工作人员尽职尽责，勇于献身。1940年10月2日的日军轰炸中，维持秩序和引导市民疏散的公职人员一天之内就牺牲20多人[3]。防空救济机构的系统化，挽救了众多民众的生命，稳定了后方社会秩序。

2.2 防空救济法规制度化

在各级防空救济机构建立后，如何使各个部门协调开展救济工作，最大程度地提高防空救济效率，并使各项工作有法可依，防空救济法规的制定和制度化的运行便成为重中之重。

面对日军对昆明的狂轰滥炸，为了将损失降到最低程度，作为办理全省一切防空业务的云南省防空委员会，于1937年8月15日制定了《云南省防空委员会组织大纲》，对委员会领导成员、组织机构、具体职责等作了详细规定，作为空袭到来前的纲领性文件，对后续的防空救济工作起到了积极的指导作用。

除云南省防空委员会颁布的《云南省防空委员会组织大纲》外，作为云南省最高行政机关的省政府也于1937年10月25日制定了《防空注意事项》，详细规定了防空期间社会秩序的维护、物价的控制、人员的疏散以及消防等细化措施，并将省府委员全部派至各基层，以协助地方各级政府进行防空救济工作[4]。

相关指导措施制定后，云南省和昆明市立即制定具体实行措施。防空演习指挥部改组为司令部后，针对空袭过后易发生大火的情况，1938年9月20日颁布了《防空建筑办法》。抗战时期，昆明的房屋多为土木结构，遇到明火极易引燃，从而造成大面积的火灾。为了避免此种情况的发生，《防空建筑办法》分别从长期改造和短期应急两方面进行了具体规定：“第一，培植防空建筑人才；第二，对城区人口居住密度、建筑物的高度、行政区域的划分和道路系统的改造等方面进行了详细规定。第三，制定防空建筑即掩体的标准，并对广大市民进行示范；第四，取缔市镇各种危险建筑物；第五，调查及统计敌机轰炸损失和破坏程度。”[5]空袭发生后，省政府于1939年2月23日制定了具体的建筑物防火规定，对空袭时市区内存在安全隐患的建筑物作出了处理规定。另外，防空司令部还制定了《昆明市灯火管制办法》，对空袭期间夜间灯火的管制作了详细规定。面对日军频繁使用生物化学武器，云南省防空协会邀请学术团体、医务人员、化学专家等组成防空化学研究会，并拟定防护方案。

对于战时的疏散，滇黔绥靖公署于1938年9月20日制定了《昆明市防空疏散办法》，规定了不同人群的疏散办法。面对疏散中出现的新问题，1938年10月18日又制定了《昆明县府补充疏散期间注意事项》，规定：“第一，清查户口，认真登记；第二，严密保卫；第三，注意环境卫生；第四，秩序的维持；第五，注意消防；第六，禁止高抬房价。”[6]疏散委员会成立后，根据之前的工作经验与实际情况，制定了《昆明市疏散实施草案》，对“疏散的目的、疏散标准、疏散区域、警备、住居给养、交通设置、卫生设施、教育、实施时期、进行步骤”10个方面作了详细规定[7]。随着日军空袭的日益频繁，疏散委员会又对疏散新村的建设作了相关规定。

在分析前期应对空袭活动的利弊得失后，1939年12月9日疏散委员会依据国民政府国防最高委员会颁布的《预防空袭办法》，并结合昆明市在应对空袭方面的实际情况，制定了《预防空袭纲要》[8]，对疏散期限、疏散新村建设、临时疏散点、疏散期间人民生活、打通街巷办法等作了明确规定。随着疏散新村的建成并陆续投入使用，1940年12月21日疏散委员会又发布了《疏散新村租赁办法》，作为规范空袭难民租赁行为的依据[9]。

关于空袭难民的救济方面，昆明市县空袭紧急救济联合办事处成立后，制定了《办事处组织规程》，对救济难民领导机构和实施方针进行了规定，包括职责范围、组成机构、具体事务的办理，为后续的难民救济工作奠定了良好的组织基础。随着日军轰炸的日益频繁，大批难民的收容安置问题成为维护社会稳定的重要任务，为此，联合办事处制定了《各难民收容所办事通则》，详细规定了难民收容的范围，并对难民的登记考察、管理以及生活饮食、收容期限、组织培训、善后办法、人员经费等作了详细规定，及时解决了众多难民的收容管理问题。

云南省和昆明市根据实际情况，依据国民政府的相关政策，制定了适合云南省和昆明市的一系列防空救济法规，并根据日军轰炸昆明的不同时期不断完善相关法规。制度化的法规制定流程避免了相应政策的朝令夕改，为云南省和昆明市的防空救济工作提供了制度保障。

2.3 防空救济力量专业化

要成功应对日军空袭，除了有法规和制度保障外，防空救济力量是否专业也在很大程度上影响防空救济的实际效果，因此昆明市开始着手组建防空救济专业队伍。为了提高市民对空袭的认识，云南省防空协会成立组建了宣传队，深入街市对一般民众进行防空知识普及。为了培养专业的防空救济人员，防空协会开办了干部培训班，培养防空演习的领导力量。防空协会成立防空演习指挥部，组织领导演习。参加演习的各防空救济力量有防空救护大队、宪警壮丁队、童军服务团、妇女服务团等，为了保证演习确有成效，演习时还特别聘请了评判官，对演习进行评判，并将评判结论作为今后改进防空演习的依据[10]。

日军对昆明空袭开始后，昆明市组建了应对空袭的消防大队，共6个，每个大队设大队长及队副领导，队内分水龙组、攀折组、运水组、抢救组4个小组，由正副组长领导。在得到空袭警报后，集中待命，按照距离远近分配任务。为保证消防大队的应急战斗力，还制定了定期检阅消防大队的检查机制[11]。对于轰炸中市政设施的修复，省政府下令由市商会及银行工会各自组织抢修队，每队120名，组织完毕后交由防空司令部监督指挥，但费用仍由商会和银行工会支付[12]。

由于日机对昆明轰炸频繁，市区受灾地区与日俱增，原来由防空司令部直线指挥的各专业队伍已不能满足空袭救难的需要，故1941年5月抽调省防空司令部、宪兵司令部、省会警察局、市政府等人员组织成立了昆明市防护团，团部下设总务股、警报股、警备股、消防股、工务股、避难指导股、交通管制股、防毒救护股、灯火管制股、掩埋股、配给股，同时还设救火总队、掩埋队、交通工程抢修队、独立救护队、僧众救护队、机械工务队。1943年，昆明市防护团定员8000人，周边县定员4000人，共12000人。防护团经费由地方财政支出，专职防护人员待遇按地方同等级人员执行。

云南省防空司令部成立后，针对日军在空袭中频繁使用生物化学武器，发动全市医务人员成立防空防毒救护大队(下设6个中队)，并由他们担任各级干部，培训从市、区抽调的劳力，充实到各中队中。另外，1938年8月，云南省红十字会还成立独立救护大队，下设3个中队，并设担架、摄影、情报、宣传、掩埋5个组。同时，防空司令部又抽调本市公、私机关的汽车34辆，组成救护汽车队，担任输送任务。由于空袭后死难者尸体多无人认领，防空司令部将昆明市以殓埋为业的索杠行及抬棺工人组成掩埋大队，下设3个中队，共90人，配发抬尸担架60付。1942年，防空司令部会同昆明行营防毒处制定训练大纲，抽调部分救护人员接受培训，组成毒伤救护队，隶属防毒救护大队。这对应对空袭后期疫病流行起到了积极的预防作用。

防空救济人员的“粮饷、副食费及服装由地方政府按期拨给；除防空司令部酌发津贴外，各地方政府应根据当地生活情况加发补助费；并免去其地方捐税、服役及杂项摊派；如因空袭或作战伤亡以及积劳病故，由地方政府呈报防空司令部抚恤”[12]，这些优待措施消除了他们的后顾之忧，让他们集中精神和力量投入到防空救济工作中。

2.4 救济原则的近代化

空袭所造成的难民人数众多，各项防空救济工作繁重，涉及事务庞杂，因此，云南省政府借助社会团体的救济力量，使各种社会救济工作与政府赈济政令紧密协调，互相呼应，群策群力，以求战时救济政策的贯彻执行，从而保证救济工作的效果[13]430-431，并形成了防空救济工作群策群力的良好局面。

为了弥补政府救济力量的不足，时任昆明市市长裴存藩向广大社会群体发出了积极参与空袭救济工作的号召，以昆明市县空袭紧急救济联合办事处为例，其组成委员除政府机关外，广泛吸纳了社会团体，如“省抗敌后援会、银行分会、昆明市商会、昆明市慈善会、女青年会、佛教会、昆明市工会、昆明红十字会、锡安圣堂、圣公会、基督教联合会云南分会、圣书公会、三一圣堂、天主堂、安息会”[14]等各类民间宗教慈善机构，大大缓解了政府救济力量不足的问题，充分发挥了民间机构在空袭救济方面的作用。据昆明红十字分会统计，从1938年9月至1941年11月，3年间，独立救护大队救护被炸军民重伤600余人，轻伤1600余人[15]。整个抗战期间，“救护轻重伤军民以及男女妇孺共3207人”。昆明红十字会医院设有病床100张，其中30张为免费病床，专门治疗被炸受伤的军民，救济贫穷病患者。1938年9月，还奉令被指定为第一重伤医院[16]。据统计，1938年9月至1941年11月，3年间免费收治并治愈重伤军民300余人，轻伤1000余人[17]。昆明红十字会还专门组织了担任防空洞急救任务的医疗队，并设立了郊外医院，仅1942年5月就收治病人208人，其中男性104人，女性55人，小孩49人[18]。救济制度的近代化在这些救济活动中也得到了充分的体现。

为“救济战区难民及失业民众，施以组织与训练，以加强抗战力量”[19]，政府推行的一系列政策，充分体现了根据中国国情、吸收西方近代积极的救济思想，采取了积极救济原则，由国家与社会协作进行救济。

3 国民政府救难机制的历史局限性

救难机制在应对空袭所造成的难民伤亡和安置方面发挥了巨大作用，具有积极的历史意义。但面对规模空前的难民群体，救济经费的短缺和疏散工作中存在的不足也在很大程度上影响了难民救济的效果，国民政府官僚系统的腐败更使救济的效果大打折扣。

3.1 防空救济经费捉襟见肘

空袭难民的救济工作需要大量的经费，但是，由于国家贫弱和外敌入侵，面对规模浩大的防空与社会救济事业，很多政策只能停留在纸上，并没有得到贯彻和落实。在日军轰炸昆明期间，很多空袭难民没能得到及时救助，生活极度困难。

防空工作人员多是义务职，在原单位支饷。关于防空经费，据1940年3月24日军委会公布的防空法实施细则第18条规定,积极防空，各项设备之经费有中央统筹支付，带有地方性质的防空，经费由地方支付；防空情报经费应由地方支付，但有特殊情形者，由中央酌予补助之。消毒防空所需经费由地方支付，但有特殊情形者，由中央酌予补助之。而作为昆明防空工作领导机构的昆明空袭紧急救济联合办事处，其救济所需经费全靠捐募所得。政府救济机构的经费如此，民间救济机构则只能自力更生，如红十字会的赈济救灾活动大都是免费的，经费特别紧张，只能向社会进行募捐。“红十字会医院以收入的三分之一购买药品，三分之一作为行政开支，而其余的三分之一则用于职工工资，按级分配。”[20]

防空经费基本上由地方财政支付，由于云南省和昆明市地方财政支出项目较多且不能及时得到补充，因此空袭救济经费基本上靠募捐而得。面对日军无差别大轰炸所造成的巨大人员伤亡和财产损失，各救济机构紧缺的经费无疑影响了救济的效果。1938年4月至1945年3月，国民政府共拨经费1832258725元[13]14，“政府限定每年二千万元，施救经过战祸等处难民，然逐年常不敷数百万元”[21]。由此可以看出，救济政策的效果因经费缺乏产生了重大影响。

3.2 疏散工作举步维艰

抗战期间，在疏散昆明难民过程中，难民疏散新村的建设进展缓慢，相关配套设施简陋，难民疏散困难，在一定程度上影响了防空和救济的效果。

由于疏散新村的建设进度缓慢，民众白天到乡下躲避，晚上只能返回城区居住，疏散的不力使普通民众疲于奔命，终于酿成了“交三桥惨案”：“那天敌机来得最早，午前七十敌机即临市空，慌乱情形，不一而足。斯时向大东门疏散的人群行到交三桥，被几辆卡车阻塞，敌机发现，投掷炸弹外，并以机枪扫射，尸骨横飞，肢体满挂电线杆上，炸死人数，概略估计，不低于五百。我一友人白孟愚，从交三桥回家，背上还沾满碎肉。”[22]“交三桥惨案”的发生，一方面是由于疏散过程中的混乱所致；另一方面是由于疏散新村建设缓慢，市区居民不能及时疏散至郊区所致。

由于经费的短缺，疏散委员会不得不向银行借款30万元，作为疏散棚的建设款项，直到日军轰炸最为疯狂的第二阶段1941年3月，昆明疏散委员会才得到中央建设疏散新村的资金。从1938年开始建设疏散新村，直至1941年才得到建设经费，其间疏散工作的艰辛可以想见。由于经费的不足，大批空袭难民得不到及时疏散，每天冒着生命危险疲于奔命，得不到有效安置。

疏散到郊区的空袭难民常常遭到当地乡民的欺负，如乘机抬高房价，当时报纸就报道了一例此类案件：“据船房疏散住民陈海庭，具诉房主李金违约压迫一案，经派员查明属实，由会令昆明县府务须依法维持租约，否则应由房主赔偿损失，以紧刁风，而利疏散。”[23]虽然政府明令乡民不许刁难疏散市民，并对郊区的房价作了规定，但由于缺乏严格的监督处罚和经常性的检查，疏散至郊区的市民处境并不乐观。

3.3 收容安置场所管理不力

收容安置场所的建设早在抗战爆发前即已开展，在空袭发生后，防空救济指挥机构详细规定了收容的流程和各收容所的职责。但是，由于管理上的不力，部分收容安置机构流于形式，没有起到真正的救济作用，影响了救济安置工作的成效。

位于拓东路41号的养济院是当时昆明最大的市立救济机关，被救济的人有2000余人，据当时西南联合大学学生调查：工作人员的待遇很好，但是院内的卫生极差，脏得不能进去，日常饮食每人每餐两碗干饭，没有菜蔬。昆明市立保育院的管理人员在工作时间居然戴着睡帽、穿着拖鞋办公，院中房屋已有部分塌陷，园中的儿童可以任由他人无条件领走。每日只供两顿饭，也不教授专门技艺。许多空袭难民宁可远走他乡，也不愿意住进一些脏得不能进去的收容安置场所。“无家可归之难民，则以环境所限，不愿入收容所，请求酌发赈款。”[24]救难机制的种种弊端严重影响了救济难民的效果。经费的短缺使许多难民救济措施无法得到有效施行，也无法扩大救济范围,同时也给难民的疏散工作造成了巨大的困难，一部分得不到安置的难民在日军的轰炸中疲于奔命，每天都生活在死亡的威胁和生活无着落的悲惨境地。

4 结束语

1938年至1943年间，日军对昆明地区实施了长达5年多的无差别轰炸,除军事目标频繁遭受空袭外，非军事设防的居民区同样遭受了狂轰滥炸，导致大量的房屋被毁和巨大的人员伤亡，也产生了大批急需政府进行救济的空袭难民。面对空袭后日益严重的难民问题，政府实施了一系列的救济政策和措施，这些政策和措施在具体实施过程中虽然有各种不足，但在稳定大后方的社会秩序以及增强人民抗战的信心方面还是发挥了十分积极的作用。对抗战时期云南省政府应对日军空袭昆明的救难机制的研究具有一定的现实意义，其相关历史经验、教训的总结和分析，对当今社会应急机制的构建和社会救济事业的进一步完善，也具有一定的借鉴作用。

[1]杨璐.专家首曝昆明大轰炸之最[EB/OL].[2010-12-24].http://news.yninfo.com/yn/kmxw/201008/t20100820_1583216_2.htm

[2]吴捷.抗战时期国民政府救济与安置难民活动综述[D].北京：首都师范大学马克思主义学院,2005:17

[3]裴市长昨广播演讲[N].云南日报,1940-10-02(04)

[4]防空注意事项[N].云南日报,1937-10-26(03)

[5]军委会颁布防空建筑办法[N].云南日报,1937-12-20(03)

[6]昆明县府补充疏散期间注意事项[N].云南日报,1938-10-18(04)

[7]昆明市工商联档案银行业公会卷[M].昆明：昆明市工商业联合会筹备会，1939：23

[8]疏散委员会通过预防空袭纲要[N].云南日报,1939-12-10(04)

[9]疏委会通过新村租赁办法[N].云南日报,1940-12-26(04)

[10]防空首次大演习[N].云南日报,1937-10-31(03)

[11]严紧省会消防组织[N].云南日报,1939-03-08(01)

[12]充实本市消极防空,省府令组两抢修队[N].云南日报,1940-10-19(01)

[13]秦孝仪.革命文献第九十六辑[M].台北：中华文物供应社，1973：150-151

[14]昆明市工商联.昆明市工商联档案空袭救济卷[M].昆明：昆明市工商业联合会筹备会，1939：11

[15]昆明市档案馆.云南省政军统群组织史资料[M].北京：中共党史出版社，1994:321

[16]卢鸣章.昆明分会之回顾与前瞻[M].南京：南京大学出版社,1993：348

[17]昆明市文史资料委员会.昆明文史资料选辑第16辑[M].昆明：云南人民出版社，1995:89

[18]昆明市档案馆档案.昆明历史资料：十四卷[M].昆明：云南人民出版社，1989:96

[19]秦孝仪.中华民国史料初编：对日抗战时期[M].台北:中央文物出版社版,1988:50

[20]吴宝璋.云南红十字会史[M].昆明：云南人民出版社,2004:27

[21]周谷城.民国丛书：第三编[M].上海：上海书店出版，1991:113

[22]昆明市文史资料委员会.昆明文史资料选辑：第7辑[M].昆明：云南人民出版社，1995:103

[23]疏散委员会提款四十万元建筑疏散厂棚住宅[N]. 云南日报,1941-03-18(04)

[24]云南防空实录[M].昆明：云南防空司令部，1945：68

(责任编辑：周博)

10.3969/j.issn.1673-2006.2016.03.019

2015-10-26

安徽省高校省级人文社会科学一般项目“民国时期国统区‘学术中国化’研究”(2015SK012)；教育部人文社会科学规划基金一般项目“抗战时期重庆知识分子群体与学术中国化研究”(14YJA710036)；国家社会科学基金项目“新生代农民工权益保障研究”(13BKS043)；国家社会科学基金一般项目“中国共产党执政文化建设研究”(12BKS050)。

徐涛(1979-)，安徽金寨人，硕士，助教，主要研究方向：中国近现代史。

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1673-2006(2016)03-0074-05