“十三五”期间我国社会养老服务体系建设研究——以沿海经济欠发达A市为例

杨峥嵘

〔广东省潮州市委党校中共党史与政党建设教研室，广东潮州521000〕

“十三五”期间我国社会养老服务体系建设研究
——以沿海经济欠发达A市为例

杨峥嵘

〔广东省潮州市委党校中共党史与政党建设教研室，广东潮州521000〕

“十二五”期间，我国经济高速增长，成为世界第二大经济体。然而，与此相对，我国人口平均年龄的增加快于发达国家同期增长水平，“未富先老”难题日益凸显。应对人口老龄化的顶层设计和战略规划滞后，养老多元主体共同应对人口老龄化的体制尚未形成，养老保障和医疗保障水平还比较低，农村老龄事业发展明显滞后，是造成我国社会养老服务体系建设落后的基本因素。“十三五”期间，通过社会化、产业化、市场化手段加紧建立政府、社会和家庭三者“共担、互补、协调”的社会养老服务体系，是解决社会化养老困境的路径选择。

社会养老服务体系;居家养老;养老服务网络;养老服务队伍

一、A市老龄人口结构及社会养老服务体系建设现状

1．A市老龄人口结构

人口老龄化是指总人口中因年轻人口数量减少、年长人口数量增加而导致的老年人口比例相应增长的动态。按联合国的现行标准，60岁以上老年人口占总人口10%以上，或者65岁以上老年人口占总人口7%以上，即为老龄化社会。我国自1999年步入老龄化社会，而A市早在1996年起就进入了老龄化社会阶段。根据表一和表二数据，目前A市60周岁及以上老年人口数量以年均超过3．5%的速度增长，远高于全国和广东省的老年人口增长速度。截至2014年年底，A市60周岁以上老年人已达45．3万，占A市总人口的比重为16．7%，高于同期全国的15．5%。预计到21世纪中叶，A市老年人口将超过60万，占A市总人口的比重将上升至28%，也即平均约每4个人中就有一个老年人，这对A市养老和医疗都将带来巨大影响。

2．“十二五”期间社会养老服务体系建设情况

近年来，A市高度重视社会养老服务工作，相继出台了《关于社会养老服务体系建设的专项“十二五”规划》《关于印发A市鼓励和扶持社会力量兴办老年人社会福利机构实施办法的通知》《A市老年人优待办法》《A市加快发展养老服务业工作分工方案》等文件，着力构建一个政府主导、社会参与，以居家养老为基础、社区养老为支撑、机构养老为重点，面向所有老年群体，优先保障城镇“三无”、农村“五保”老人和中低收入以及高龄、失能老年人基本生活的服务体系，有效地提高了A市社会化养老程度。

表一A市老年(60周岁及以上老年人)人口数量和比重情况表

表二A市老年(65周岁及以上老年人)人口数量和比重情况表

(1)大力兴建公办养老机构。目前，A市共建有社会福利院3所，社会福利院床位数970个。其中A市社会福利院(含A市颐养中心、市光荣院)占地61．86亩，可容纳560个床位，是功能较为完善的社会养老服务机构，在落实供养市区“三无”老人的国家福利政策的前提下，面向社会开设老年人托养业务，较好地满足了A市老年人的颐养需求。另外，A市还建有镇办农村敬老院37所、城乡社区养老服务机构600多所，社区服务设施数215个，基本解决了城乡孤寡老人、困难老人“老有所养、老有所依”的问题，较好地发挥了“兜底”职能。

(2)积极发展居家养老。目前，A市以家庭为核心、以村居(社区)为依托，初步建立了县区、镇街和社区(村)三级居家养老服务网络。A市城镇居家养老服务覆盖面达70%，农村社区覆盖面达61%。其中，太平街道居家养老服务中心是经民政部门批准成立的民办非企业、非营利专业化社会服务机构，于2012年5月挂牌运营，是A市首家居家养老服务机构。该中心设有医护室、康复健身室、文化娱乐室等，配备正式专职一线工作人员2名，综合采取政府购买服务、志愿者服务和有偿、低偿服务相结合的办法，为社区的老年人提供生活照料、日间托养、保健教育和文化健身等多项服务。此外，A市还将筹建3家家庭服务中心。

(3)探索推行家庭医生式服务。A市组织市民与服务团队签订了家庭医生式服务协议书，让市民享受团队医生定期到家访视、检查身体的安全、贴心、方便、价廉的医疗服务。目前A市在多家城镇卫生院开展家庭医生式服务试点工作。截至2014年6月，A市共有25365户、115547人签订了家庭医生式服务协议书。A市开展家庭医生式服务的城乡基层医疗卫生机构达到40%，到2018年将覆盖到A市所有的街道和镇村。

(4)不断增强社会保险制度互助共济性。按照统一的缴费和待遇计发办法，将新农保和城镇居民养老保险合并统一为城乡居民养老保险，实现城乡居民养老保险全覆盖。截至2014年年底，A市参加职工养老保险、职工医疗保险分别达到45．17万人、31．17万人，参加城乡居民养老保险和医疗保险分别达到88．42万人和227．53万人，参保率分别超过99%和98%。企业职工养老保险基金支出22．46亿元，同比增长31%，城乡居民基础养老金也从每月65元提高到80元，较好地实现了保障和改善民生的目标。

(5)推行多项惠老敬老优待政策。A市实行多项敬老政策，如提倡医院、邮政、电信、银行等服务行业，根据行业特点，为老年人提供优先、优惠等服务;免费进入政府投资主办或者控股的公共文体娱乐场所;符合一定条件的老年人可申领生活津贴和护理补贴。此外，养老服务机构在建设用地、税收、行政事业性收费、用水、用电、用气、通讯等方面享受一系列优惠扶持政策。同时，对社会力量兴办老年人社会福利机构给予扶持，规定工商部门优先办理营利性养老机构注册登记手续，核发营业执照，而且对依法设立的民办非企业单位养老机构，设置养老床位数10张以上(含10张)、正常运营一年以上的，按每张床位3000元的标准给予一次性建设资金补助。

二、当前社会养老服务体系建设面临的主要困难及其原因

虽然近几年A市在养老服务设施上有一定的投入，但由于A市社会养老服务体系建设起步较晚，加上原有的养老服务基础比较薄弱，与现实的老年人口数量和实际养老服务需求相比仍显滞后，养老服务工作还面临不少困难和问题。

1．养老资金投入不足，养老设施配备不完善

(1)养老资金公共投入不足。养老设施建设资金需求量大，各级财政资金投入不足的现象普遍存在。2012年至今，市级投入社会养老1441万元，县级投入582．4万元，金额偏少。以A市社会福利院内部的老年人康复护理中心建设工程为例，估算资金需求为4800万元，但现在除了上级补助1000万元以外，其余资金均需依靠福利彩票公益金和社会资本投入。福利彩票公益金作为A市养老服务体系建设的主要资金来源，每年留存部分按不低于50%的比例集中使用于社会养老体系建设。但社会福利彩票的收入具有不确定性，这影响了社会养老服务的可持续发展。

(2)养老机构床位少。公办养老机构因各级财政紧张而投入少(特别是镇级财政负担农村敬老院的运作经费压力很大)，设施设备配套不完善(如市社会福利院仍缺少360张配套养老用床及医疗急救等设备，实际可入住床位仅200张)，以致目前A市的社会福利机构和乡镇敬老院床位数共计才4444张，与A市老年人口数比只有0．98%，远远达不到A市的社会养老服务体系建设“十二五”规划中“3%的老年人可入住养老机构”的目标。

2．传统养老观念根深蒂固，多层次需求得不到满足

一方面，A市民众的家庭观念与其它地区相比是有过之而无不及，“多子多福、养儿防老”的观念早已融入当地人的血液。只有家庭实在无法照顾或者需要特殊护理的老人才会被送去托养，这与大城市“一床难求”的状况存在巨大差距。这也是当地机构养老不被看好、不被讨好的深层次思想障碍。另一方面，多层次需求得不到满足。目前A市养老机构由于设施配套不完备和人力匮乏，服务内容只限于住宿、日常生活照料和有限的医疗照顾。此外，组织文化活动较少，文化设施较为有限。入住的老年人精神慰藉、心理辅导、社会参与、临终关怀等多层次需求更是难以得到满足。这两方面的因素和入住费用高的原因(按照A市福利养老院的半护理标准，每名老人每月收费约2500元)，影响了老年人对机构养老方式的选择，除了一些家庭照顾不过来的失能老人外，实际上自费到养老机构养老的需求很少。目前，A市福利养老院入住的150多位老年人仅有一半是自费托养，其余为政府供养。可见，当前A市社会养老的市场容量狭小与社会养老机构扩大规模、提升服务质量动力不足的矛盾，使发展社会养老陷入恶性循环。

3．公办民办养老机构结构失衡，市场化程度不高

当前A市登记为“民办非企业单位”的养老服务机构只有A市颐养中心，但该中心实际上与A市社会福利院合署经营，是政府投资而非民间资本投资，不能算严格意义上的民办养老服务机构。也就是说，目前A市养老服务业由公办养老服务机构独家支撑，不同所有制性质的单位和个人以独资、合资、合作、联营、参股等方式兴建的民办养老机构仍处于空白状况。民办社会养老服务机构发展明显滞后，除了上文提及的A市社会养老市场容量狭小因素外，更主要的原因是政府的政策扶持力度不大和运营风险大。

(1)政府资金扶持不够。A市各级政府财政较困难，建设公办养老机构尚且没有足够资金投入，扶持民办养老机构就更难了。上文提及的给予符合条件的民办老年人社会福利机构每张床位一次性补贴3000元的资金扶持政策，对吸引社会资金投入兴办民办养老机构的作用有多大还有待观察。而且，除了减免一定税费和实行床位补贴外，其他扶持政策推行较难，欠缺推进养老事业多种形式发展的措施。

(2)养老机构建设风险大、回报低、供地难等因素，影响了社会资本参与养老机构建设的积极性。受区域、人口和市场因素影响，民办养老机构大都规模不大，但硬件和服务功能不能减少，带有慈善性质的微利经营，回报率极低。另一个大问题是工程手续多，用地难。建设养老机构，不仅要符合国家的有关规范和标准，还要具备有关部门要求的专家环保评估报告、可行性研究报告。在市郊或乡镇等偏远地方用地规划建设虽难度较小，但影响经营，而在市区找地又特别困难，使得建设民办社会养老服务机构左右为难。

4．行业内专业人才极度匮乏，制约社会养老服务业可持续发展

三、“十三五”期间加快推进社会养老服务体系建设的建议

为改善现状，尽快走出困境，“十三五”期间我国必须进一步加快推进社会养老服务体系建设步伐，抓住战略机遇期，听取民众的意见建议，采取强力措施推进社会养老事业和养老服务产业“两轮驱动”，做实做好养老服务工作。

1．做好专项“十三五”规划，科学制定发展指标

要积极应对人口老龄化，认清我国社会养老服务体系建设的严峻形势并高度重视，在充分调查研究的基础上，认真总结专项“十二五”规划实施情况和经验教训，科学制定社会养老服务体系建设的专项“十三五”规划，合理构建社会养老体系建设布局。“十三五”期间，应以满足老年人服务需求、提升老年人生活质量为目标，坚持政府主导与社会参与、家庭养老与社会养老、公益性服务与经营性服务相结合，基本建立起与我国经济社会发展相协调、与人口老龄化水平相适应，以居家养老为基础、社区服务为依托、机构养老为支撑、信息服务为辅助的社会养老服务体系，让老年人安享晚年生活，共享经济社会发展成果。要力争到2020年，形成设置科学、规模适度、运营良好、监管到位、制度完善的社会养老服务体系。基本建立比较完善的政府购买养老服务制度，形成与经济社会发展相适应、高效合理的养老服务资源配置机制和供给机制。

2．强化责任意识，充分发挥政府主导作用

各地政府要自觉把发展养老服务事业放在与教育、医疗、卫生同等重要的位置抓实抓好，将养老工作纳入政府重要议程，优先发展社会养老服务事业。

(1)加强组织领导。社会化养老服务工作涉及的民政、发改、财政、规划、国土、卫生、人社等多个政府部门，要通过建立养老服务业部门间联席会议制度等做法，明确目标，落实责任，主动担当，认真履行职责，加强协作沟通，互相支持配合，切实形成合力。

(2)抓好舆论宣传。大力弘扬传统“慈孝”文化，积极倡导敬老、爱老、助老的传统美德，结合实施“敬老爱老助老工程”，精心组织“敬老文明号”创建活动，努力营造人人关心养老事业、人人关爱老年群体的氛围。同时，抓好养老服务舆论宣传导向，强化社会积极应对人口老龄化的观念和思想准备，并引导广大群众逐步转变观念，接受送老人到养老机构托养是“让老人家享福”的新思维新潮流。

(3)解决资金难题。市、区(县)政府要积极增加资金投入，探索建立财政养老服务资金逐年增长机制，并合理分配养老资金，给予目前位于弱势地位的居家养老更多的倾斜，并优先保障孤老优抚对象及低收入的高龄、独居、失能等困难老年人。同时，开拓多渠道资金投入机制。除确保各级的福彩公益金50%以上用于养老服务发展外，鼓励社会资本投资居家养老服务产业，开展养老服务业信贷融资试点，拓宽信贷抵押担保物范围，支持养老服务业的信贷需求，并通过招标、资金扶持、政策引导、税收优惠等方式，吸引有能力的企事业单位、社会团体或个人参与养老服务事业。鼓励华侨投资资金或慈善捐赠资金投向养老服务设施建设，探索建立社会养老服务慈善捐助管理机制，确保慈善捐助资金专款专用，逐步形成“政府资金+社会资本+慈善捐助资金”的养老资金筹措机制。

2.开展特色活动。围绕生产经营创新党建工作载体，搭建活动平台，组织开展“亮身份、赛业绩、践承诺、作表率”、“书香宝胜”、“技术沙龙”、“党员阿米巴”、“党牵头，攻难关”、“学典型，赶先进，创效益”、“党建引领，组织共建”等特色品牌活动，进一步完善基层党组织建设，激发公司各级基层党支部活力，积极发挥党建工作在企业发展中的优势把党建工作成效转化为公司发展的活力和竞争实力。

(4)严格落实政策。认真贯彻《老年人权益保障法》，落实优抚待遇、高龄老年人补贴、五保供养等爱老惠老政策。要切实落实好土地供应政策和扶持优惠政策，建立健全政府购买服务、政府供养、养老服务补贴、养老服务从业人员补贴、养老服务评估、养老机构责任保险制度、高龄和失能老年人津补贴、老年人意外伤害综合保险、长期护理保险、企业捐助养老服务减免税等养老服务制度。

(5)加强行业监管。一方面要挖掘养老市场潜力，全面放开养老服务市场，着力培育现代老年产业体系，坚持福利化和商业化同步发展，着眼满足社会养老需求，引导企业和社会力量开发老年保健康复、生活照料、家政服务、住宅公寓、社区活动、食品旅游、教育文化、老年理财、老年用品、交通通讯等服务市场，形成一批产业链长、覆盖领域广、经济效益显著的产业集群，使其成为服务业刺激消费、拉动内需的一个新的增长点。另一方面要加强标准化建设，尽快研究制定明确的机构建设、设计规范、行业准入、服务标准和评价体系，建立科学合理的收费机制，制定合理的收费标准及护理技术、食品卫生安全、医疗保障、教育培训和应急处置等具体实施细则，形成规范完善的管理制度体系。推进养老机构责任保险工作，借助和利用社会保险资源有效化解养老机构与住养老人及其家属因各类事故所产生的纠纷，提升养老机构责任意识和风险意识，促进养老机构不断改善硬件设施和环境条件，维护老年人合法权益。探索养老机构星级评定管理机制，建立养老机构年检制度，年度考核结果与星级评定、财政补贴挂钩，进一步规范养老服务市场行为，促进养老服务业健康有序发展。

3．大力加强养老机构建设，完善养老服务网络

要科学设置养老机构数量及布局，通过改建、扩建、置换等方法，不断扩大养老服务机构增量，全面建成功能完善、规模适度、覆盖城乡的养老服务网络。

(1)推进公办养老机构建设。用现有场地或乡镇撤并后空置的学校、政府办公场所等资源，加快推进公办敬老院建设。积极探索公建民营模式，制定社会资本运营公有产权养老服务设施管理办法，通过委托管理、合作经营等公建民营方式或PPP模式，逐步实现社会化运营，加快公办养老机构实现由封闭型向开放型、单纯供养型向供养康复型、传统救济型向适度普惠型转型，以增强对自费托老养老的吸引力。同时，在推行公建民营模式的基础上，改革农村养老机构体制，把乡镇敬老院登记注册为事业单位，并通过民营企业承包经营的方式改善敬老院的经营状况。

(2)支持社会力量举办养老机构。加大扶持力度，促进民办养老机构与公办养老机构同等待遇，并积极解决民办养老机构面临的土地、消防资质、养老许可等方面存在的困难。落实养老机构建设用地保障制度，认真贯彻执行《养老机构设立许可办法》《养老机构管理办法》有关要求以及国家对经营性用地依法办理有偿用地手续的相关规定，优先保障供应，并可给予适当的建设补助和运营补贴。同时，要简化审批手续、规范程序、公开信息，逐步实现网上审批、服务动态跟踪和信息化管理，为社会力量举办养老机构提供便捷服务。

(3)全面推进社区居家养老服务。继续推行城市居家养老服务示范活动和实施农村养老服务“幸福计划”，构建居家养老服务基础网络。要通过政府购买服务的方式，引入社会组织和家政、物业等服务单位，扩展居家养老服务中心服务内涵，在社区设置以生活照料、家政服务、精神慰藉、医疗保健、紧急救援、活动娱乐等为主要内容的居家养老服务中心、服务站，以日托照料和上门服务方式为生活在家中的老年人提供专业化和个性化服务。在各县区建立居家养老服务指导中心，加强对社区居家养老服务的培训、示范和统筹规划。推广家庭医生式服务，并将其与居家养老相结合。推动家庭医生责任制，落实基层医疗卫生机构为辖区内的老年人免费提供国家基本公共卫生服务范畴内的老年人保健，为行动不便的老年人提供上门诊视、家庭病床等有偿服务。支持医院开设老年病科，并增加老年病床数量，提供老年慢性病防治、康复、长期护理和临终关怀的服务。加强信息化建设，与电信运营商合作，建立以互联网、物联网、云数据等技术为支撑的养老机构信息管理平台，并与居家养老服务网络平台互联互通，提供配餐喂食、紧急呼叫、家政预约、健康咨询、物品代购、服务缴费等适合老年人的服务项目，实现居家、社区与机构养老服务的有效衔接。

4．加快养老服务设施建设，满足养老多层次需求

将老年人口情况纳入常规统计工作的一部分，细致研究老年人口结构及变化趋势。同时，强化老年人课题研究和服务需求、服务质量评估，动态把握老年人的实际需求和服务需要。在此基础上，坚持以老年人为本，坚持从老年人的角度出发提供优质的养老服务。积极推动社会福利院构建完善的餐饮、清洁卫生、文化娱乐、医疗保健服务体系，推行正规化、标准化服务和管理，营造一个安全、方便、高质量、高品位、回归自然的老人聚居环境，满足老年人的物质保障、医疗健康、精神文化、社会参与等多层次需求。

(1)提供舒适的居住环境。在养老服务设施建设上，坚持按标准建设和实际适用相并重。一方面，要按照人均用地0．1－0．3平方米的标准，分区分级规划设置养老服务设施，并逐步建立健全配套标准和规划指引。凡老城区和已建成居住(小)区无养老服务设施的，要限期通过购置、置换、租赁等方式开辟养老服务设施。另一方面，不单纯追求超大规模，避免养老机构大而不当、入住率低，但必须以配套设施齐全、使用方便、环境舒适、景色优美祥和为原则，努力为老年人营造一个空气清新、绿树成荫、安静怡人的居住环境。

(2)提供高水准的生活服务。针对老年人独特的生活特点，配备专业厨师并在医护人员指导下合理科学配餐，确保老年人饮食科学、营养，有利健康。配置健身活动室、阅览室、棋牌室，方便老年人开展文娱活动。定期开展丰富的有益老人身心健康的娱乐健身活动，通过书画、摄影、近郊旅游等活动激起老年人的生活情趣。倡导精神赡养，经常与老人沟通，了解老人的喜怒哀乐、脾气秉性、生活习惯，适时对其进行心理调理，排解心理障碍，尽最大努力让老人保持心情舒畅。

(3)提供较高水平的医疗服务。推动医疗卫生和养老服务相结合，实行有病治病、无病疗养的“医养合一”模式，并将其作为养老机构吸引老年人入住的重要特色。统筹布局养老服务和医疗服务资源，支持养老机构内设医疗站点或合作设立医疗机构，鼓励养老机构和其他社会资本设置独立的康复医院、老年病医院、护理院、临终关怀医院等医疗机构。推动养老服务机构与医疗卫生机构在医疗护理技术、转诊服务方面建立起相对稳定的合作关系，除了为养老服务机构开通预约就诊绿色通道外，鼓励医院定期派出医务人员上门服务，为养老机构在住老人进行健康检查;使用远程通信技术、全息影像技术、新电子技术和多媒体计算机技术对养老机构在住老人进行远程医疗会诊。

5．加强社会养老服务队伍建设，提升服务专业化水平

社会养老服务队伍数量严重不足和专业化不高，是影响社会养老服务发展的重要因素，必须下大力气加强社会养老服务队伍建设。

(1)采用社工加义工模式，着重提量增质。采取岗位社工与项目社工相结合的方式，聘请有资质的专业社工，运用专业工作方法开展服务。积极培育养老服务志愿者队伍。有关部门应尽快实行养老服务志愿者注册制度，大力倡导“敬老爱心储蓄”，形成有效的爱心储蓄回馈机制，逐步建立以专业养老护理员为主、志愿者服务为辅的养老服务联动机制。同时，搭建平台，组建社会养老服务工作联合会，凝聚社会养老工作者的合力。此外，要加强职业指导和职业介绍，鼓励农村转移劳动力、城镇就业困难等各类人员从事养老服务业，积极开发养老服务公益性岗位，不断扩大养老服务队伍。加强创业扶持力度，减免税费和行政事业性收费，支持大学毕业生从事养老服务个体经营。

(2)大力开展专业培训。制定养老护理员免费职业培训和技能鉴定的政策，对养老护理员实行统一培训、持证上岗制度。建立“养老护理员实训基地”，并采用财政补助培训费用的方式，由民政部门组织养老护理员分期分批进行免费培训。考核合格后，由人社部门颁发职业技能鉴定证书和从业资格证书，实现持证上岗。每年各级新增护理员招聘上岗前一律进行培训，视考核结果决定是否录用。

(3)加强养老服务职业教育培训。有计划地在大中专院校、职业技术学院增设养老服务相关专业和课程，如老年医学、护理、营养和心理等，并定期组织学生到各类养老机构或社区居家养老中心从事志愿服务和实践实习，加快培养养老服务专业人才。建立专业社会工作人才引入机制，在养老服务行业中逐步设置社会工作岗位，优先安排养老服务专业人才毕业后至各类养老机构，作为社区工作者参与社会养老服务，并在今后再就业或报考公务员中作为加分因素。

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(责任编辑:朱登臣)

10．3969/j．issn．2096－2452．2016．02．012

C913．7

A

2096－2452(2016)02－0054－06

2016－03－04

杨峥嵘(1988－)，男，广东潮州人，广东省潮州市委党校教师。