基于利益相关者理论的大学治理及例证

（陕西师范大学 教育学院，陕西 西安 710062）

大学自中世纪发端以来，在很长的时间里都独自封闭在象牙塔内。但随着高等教育从精英化走向大众化，从象牙塔变成社会服务站，从社会边缘走向中心，大学逐渐变成了巨型化组织，与大学利益相关的人员、组织等越来越多，内生性需求和外在环境的改变要求大学管理方式须进行变革。大学这一典型的利益相关者公共机构，其治理问题日益凸显。利益相关者理论作为一种分析框架，为大学治理提供了新的思路和指导。

一、治理理论中的利益相关者理论

治理（Governance）一词自1989年世界银行提出后，最开始多用于企业的治理，后逐渐用于公共管理领域，成为多样化的治理理论体系。公司治理中的股东至上理论和利益相关者理论具有完全相反的治理含义。传统的公司治理理论认为股东为企业进行物质投资，理所当然对企业拥有所有权，且股东承担着企业的剩余风险，所以其享有剩余所有权和剩余控制权也应是对称的，企业存在的唯一目的是追求股东利益最大化。可以说，在20世纪80年代之前，股东至上的治理理论成为主流企业管理的指导理论。然而1963年斯坦福研究所（现称SRI公司）正式提出与股东（shareholder）相对应的概念，即利益相关者（stakeholders）。

利益相关者理论主张股东及其他利益相关者都拥有企业所有权，因为他们都为企业的生存和发展注入了一定的专用性投资，同时也分担了一定的企业经营风险，或是为企业的经营活动付出了代价。［1］2所有利益相关者均应获得剩余索取权及控制权，但这些剩余权应非均衡地分散对称分布。企业的目标不再是追求股东利益最大化的短期目标，而应立足于利益相关者的利益及其社会责任建立长久性远期目标。公司应将各方利益相关者一视同仁，改善治理结构和机制，将社会公平和经济效率有机结合起来，平衡各利益相关者的利益，使其保持长期合作，促进企业的长期发展。

自利益相关者这一概念出现，对其定义一直存在巨大的争议，至今仍然没有形成统一普遍的认识。总体上说有狭义和广义定义之分：斯坦福研究所的学者们认为利益相关者即没有它们的支持组织就不再存在的团体；［2］37弗里曼（Freeman，1984）认为利益相关者即任何能够影响公司目标的实现，或者受公司目标实现影响的团体或个人。［3］30经济学家们认识到不同地位及类型的利益相关者对企业的影响各异，且影响程度轻重不一，须多角度进行分析，细化利益相关者类型，那么利益相关者的分类标准成为关键。1995年前后，许多学者依据不同的分类标准对利益相关者进行分类，但其界定方法普遍存在的问题是缺乏操作上的可行性，而且其分类结果的利益相关者是一种静态型的，限制了这些利益相关者理论在企业治理中的应用。美国学者米切尔（Mitchell，1977）将已有的利益相关者定义进行分类整理，并提出了“评分法”。

米切尔从利益相关者的权力性、合法性、紧急性这三个属性维度，对利益相关者进行评分，然后根据分值的高低确定个人或团体是否是企业的利益相关者，是哪一类利益相关者。权力性是指群体是否拥有影响企业决策的地位、能力和手段；合法性是指群体是否拥有被法律赋予的或特定的企业索取权；紧急性是指群体的要求是否立即引起企业管理层的关注。最后根据这三个维度得出的评分结果将利益相关者细分为三类：确定型利益相关者，他们同时符合以上三种属性；预期型利益相关者，他们符合上述三项属性中的两项；潜在型利益相关者，他们只符合上述三项属性中的一项。［4］由于米切尔的评分法具有很强的可操作性，故企业将利益相关者进行界定时多采用这一分析工具。利益相关者理论在企业治理中实现了从“利益相关者影响”到“利益相关者参与”的转化，且这一理论逐渐应用多领域的治理。

二、作为一种典型的利益相关者组织的大学

现代大学作为公营造物（又称公务法人）起源于中世纪，最初由政府作为投资者给大学颁发特许状（Charter），授予大学自主管理的特权。但随着社会的发展，大学从象牙塔走出来逐渐变成服务站，置身于一张庞大的关系网，大学的规模与有关的利益主体越来越多，大学治理成为制约大学发展的关键问题。随着利益相关者理论在公司治理中逐渐成熟并获得成功，越来越多的学者应用该理论分析大学治理，以期为完善治理找到更合理的路径。

（一）大学治理中利益相关者理论的适切性

大学作为一个以高深知识为中心组织起来的组织，决定了它不同于一般的文化组织，更不同于一般的政治组织、经济组织。知识是包含在高等教育系统的各种活动之中的共同要素，［5］107大学组织的使命就在于传播、创造及应用这些高深知识，而这些专业学科知识的生产与评价都必须而且只能由专业人员来完成。大学的这一特殊性质，使大学组织中各种资本的相对稀缺性不同于一般的组织。大学组织中以人力为代表的非物质资本的相对稀缺性远远大于物质资本的相对稀缺性。同时，投入到大学的人力资本和物质资本一样都具有专有性，所以人力资本同样面临着风险，理应也获得剩余索取权及控制权。大学的利益相关者由物质资本和人力资本投入者共同构成，这些利益主体的利益诉求不容忽视。

与企业不同，大学作为非营利性组织，没有严格意义上的股东，没有人能够获得大学的剩余利润，任何一个人或一类人都不能对大学行使独立控制权，大学只能由利益相关者共同控制，大学是一个典型的利益相关者组织。［6］菲利普·G·阿特巴赫也指出，大学不是一个整齐划一的机构，而是一个拥有一定自治权的各种团体组成的社会。［7］5大学作为一个典型的利益相关者组织，其决策必须在诸多利益主体之间寻求一种平衡，不能走任何一个极端，仅强调某一方面的利益。［8］19所有利益相关者的整体利益最大化是大学社会责任的体现，也应是大学一直追求的目标。大学中存在利益诉求不同的多元利益主体，且他们对大学的影响方式及程度迥然不同，因而共同治理模式将是大学治理变革的必然选择。利益相关者理论这一分析框架在大学治理中的适用性和确切性不言而喻。

（二）大学治理中利益相关者的分类

美国的亨利·罗索夫斯基首先将利益相关者理论应用于高等教育领域，在《美国校园文化——学生·教授·管理》提出大学“拥有者”这一概念，所谓大学拥有者即大学的利益相关者。而利益相关者于大学而言，其重要性及密切度迥异，故罗索夫斯基将大学利益相关者分为以下四类：包含教师、行政主管和学生的学校最重要利益相关者，没有教师和学生大学即不存在，而行政主体控制着大学；包含董事、校友和捐赠者的学校重要利益相关者，固然作为出资人且关心学校名誉，但他们始终是生活在校外；包含政府和议会的学校部分利益相关者，他们在特定条件下才能成为大学的利益相关者；包含市民、社区和媒体的学校次要利益相关者，他们处于大学治理的最边缘的位置。［9］5-6

同一层次的不同利益相关者其在大学治理中的角色也存在着较大的差别，且对教师、学生等人员的中微观层面研究较少，［10］所以应在分类的基础上对主要利益相关者进行角色分析。政府投入物质资本与大学形成契约关系，同时通过大学实现国家教育权，但应防止政府权力过大侵害大学自治权，发挥其服务于大学和外部监督的作用。以校长为首的行政人员是具体管理中的决策执行者，控制着大学内部资源的配置权，服务于学术事务，且外部利益相关者通过行政系统参与大学治理。教授作为掌握知识的人才资源进行治学毫无疑问，但教授治校的一元权力控制观已不适应现代大学治理。学生是大学存在的理由，没有学生的大学不会存在。大学的建设必须以学生为基础，而不是以教师或知识为基础。［11］70校友作为学校的使者，也是学校的宝贵资源，同时其学历价值也受学校发展好坏的影响。用人单位、市民和媒体等虽不参与大学的直接运营，但与大学存在着隐形的契约关系，所以大学共同治理中这些利益相关者也应具有发声权。

（三）大学实现利益相关者共同治理的基本原则

从“象牙塔”到社会的“服务站”，大学这一典型的利益相关者组织必须追求公共利益最大化，传统的内部管理模式已然不适合这一庞大的机构，大学由传统的管理走向了治理。大学治理是通过一定的制度安排，从而平衡利益相关者之间的责、权、利，实现大学面向总体的利益最大化。利用利益相关者理论的框架对大学这一利益相关者组织进行分析时，我们不难发现有效率地治理结构是利益相关者共同拥有剩余索取权及控制权，权力不平衡的分散，利益相关者合作逻辑下的“共同治理”。［12］然而共同治理模式中，如何保障剩余索取权和控制权不平衡的分散对称分布是大学治理成功的关键，所以大学在构建利益相关者共同治理模式时，须明晰一些基本的原则。

1.均等性：保证利益相关者共同参与

共同治理的核心理念即治理主体多元化，所以我们首先要明确在治理过程中的均等性。这里的均等性不是权力的均等，而是参与机会的均等。各利益相关者的均等参与，能调动多方的积极性，集思广益，发挥群体智慧的作用。同时，也只有让利益相关者参与治理，才能改变其被动地位，保障其权利。如在大学章程制定时，就应给于全体利益相关者一定的参与方式，保障其参与机会，但至于每一利益相关者主体的建议是否都应进入决策环节，还应依其治理能力和意愿等具体实际情况进行分析。目前，大学治理中，学生和校友等利益相关者的治理权力缺失，参与治理的机会被剥夺，那么其权利如何能够被保障？大学走向共同治理时，须完善相应的机构和机制，为不同利益相关者提供均等参与的多种途径，实现共同治理。

2.有效性：加强利益相关者共同合作

以全体利益相关者为基础的共同治理结构和机制，一直备受诟病，很大程度上源于全体利益相关者共同参与的泛利益相关者治理困境。泛利益相关者导致权力过于分散且部分主体的参与能力和意愿有限，决策时出现低效率的拖沓局面。共同治理有效性的提高，首先应在分析各个大学的实际情况的基础上对利益相关者进行界定，给予不同的参与方式和参与权力，实行分类治理，。其次，在不同的决策领域进行权力分配时，应有所侧重，实行特定领域特定群体首要负责，确保决策的科学性和责任制。如在大学章程制定时，虽然全体成员都参与其中，都有机会和途径对大学章程提出建议和意见，但并不是每一利益相关者全程参与，在大学章程征求建议阶段可以面向全体利益相关者，但在起草、提案、审议等阶段则由特定群体负责。再如，学术事务知识高深的特点决定了学术事务应由学术人员首要负责，行政人员的僭越式参与则应受到约束，更多地发挥其服务于学术的作用。转变传统的行政管理方式，加强共同合作。

3.制衡性：落实利益相关者共同决策

多中心共同治理重点强调了权力的分散化，将权力在纵向和横向上进行分割，［13］以确保权力的相互制衡，防范某方权力过大导致治理失衡。当前，政府作为大学的举办者和投资者，其控制权过于强大，出现全能型政府管理学校，学校成为受政府辖制的事业单位，一切行动都为取悦政府从而获得资源。这种以政府为中心的外部控制格局须被打破，政府应下放权力，由控制者向监督者转变，改变管理方式和层次，实现高效、良性的自治自主管理。大学内部的权力分配也存在着失衡的局面，行政人员由于控制资源且不受其他权力约束其权力逐渐膨胀，导致行政人员过多干预学术事务，学术为获得发展不得不向其献媚。行政权力强大，学术权力示弱，学生权力却直接被遮蔽，学生缺乏相应的话语权，其权利更无法得到保障。共同治理模式要求大学在进行权力分配时，须考虑各方利益将权力进行分散化的制衡式分配，落实利益相关者共同决策。

4.民主性：实现利益相关者共同目标

民主作为治理的本质特征，利益相关者共同参与治理不仅应体现在制度上，而且整个治理过程都应体现民主理念，从而确保利益相关者的意愿表达和利益维护。民主协商的参与治理，利益相关者之间的沟通应是一个持续的动态过程。大学中不同利益主体的利益诉求不同，各主体的价值取向差异较大。因而，在治理过程中如何促使不同主体聚集在一起，并作为一个独立、平等的个体参与其中，对实现大学共同治理尤为重要。要实现民主协商、共同协作，就需要不断地沟通，以打破各种偏狭，建立和谐的关系，创造民主的氛围，实现大学面向社会的共同目标。深化民主理念、健全民主制度、丰富民主形式、扩大民主参与、实施民主决策，最终达成民主共同治理，实现大学共同治理目标。

三、大学治理走向利益相关者共同治理的例证

自20世纪60年代，美国社会民众要求民主、平等等权力的运动逐渐高涨，在大学内部学生、教师要求参与治理争取权力的运动也在不断进行，同时，知识经济的发展导致大学内生性需求的改变，大学治理改革势在必行。在此情景下，美国教授协会（AAUP）、美国教育委员会（ACE）及美国大学治理董事会协会（AGB）于1996年联合发布的《学院与大学治理声明》（以下简称《声明》），《声明》的发表标志着大学共同治理模式的确立。此后，共同治理原则及模式在实践中不断被赋予新的内涵，大学管理者根据这一治理框架应用于大学治理，共同治理成为美国大学传统文化的重要部分。位于美国新泽西州的尤因城的新泽西学院（The College of New Jersey，简称TCNJ）依据共同治理思想，于2000年改革治理模式，构建了所有利益相关者共同发声，共同参与决策的共同治理模式，并取得一定的成效。

新泽西学院是一所可授予本科学位及研究生学位的公立大学，创建于1855年，是新泽西州的第一所正式大学，在2015年美国北区区域大学中排名第三。该学院与美国大多数大学一样，实行董事会负责制，董事会制定了共同治理指导手册，鉴于治理是持续的过程，所以董事会规定每五年对治理结构和过程进行评估，同时修缮指导手册，目前的手册于2011年修改制定。该手册的制定旨在构建开放的共同参与治理体系，为每一利益相关者提供参与治理的途径，同时明确治理中利益相关者的权力和责任，促进大学高效率地完成大学目标，实现大学使命。手册中明确了新泽西学院的共同治理结构：学生（在校生和毕业生）、教师、行政人员这些校园共同体组成的指导委员会（Steering Committee，简称SC）和由学术委员会（CAP）、学生及校园事务委员会（CSCC）、教师委员会（CFA）、战略规划与发展委员会（CSPP）构成的常务委员会（Standing Committees）。常务委员会的人员构成见下表1。

表1 新泽西学院指导委员会及常务委员会成员构成

从表1中可以看出，新泽西学院常务委员会的成员构成首先体现了治理主体多元化、权力分散的特点。指导委员会中院长没有实际投票权，而学生、教师、行政三方各占三人，所占比例相同，形成学生、教师、行政权力三足鼎力的治理结构。四个常务委员会成员中都包括校友、学生、教师、行政人员，通过为校友、学生等利益相关者设定席位，授予其平等的权力和责任，保障其参与决策、利益的实现。其次，在CSCC、CSPP的人员构成中分别有一位主管学生事务的副校长，CAP、CFA、CSPP人员构成中分别有一位学术院长，CSPP中还有财务司库及内阁成员，不同委员会中人员构成的类型和比例不尽相同，特定领域特定人员负首要责任，以便更好地进行科学决策，发挥其服务于不同利益相关者的作用，充分保障决策的科学性及有效性。

新泽西学院的指导手册中，专门提出为保障大学治理拥有更广阔的视野，制定了治理过程中的基本原则。大学所有利益相关者均可通过委员会直接表达意愿或提出建议，非委员会成员可将相关建议或意见提交至指导委员会；委员会成员的首要责任是针对各种问题表达意见，所有委员会成员拥有平等的权力及责任，在所有问题上拥有平等的发声权；自由民主的氛围是利益相关者参与治理的基本前提，故在治理过程中学术事务等其他机构利益相关者的话语权不应受制度的规制或约束；治理结构中应构建强而有力的信息系统，确保所有利益相关者及时了解、认识与理解问题并发表各自的建议，从而影响最终决策；任何建议都必须给予承认并及时作出正式回应，相关委员会应将建议根据正规的程序步骤进行完善，且在完成第三个步骤后将结果在全校范围内进行公示，如果建议被拒绝，则必须给出一定的解释和理由；除院长被指定外，其余主席及副主席等人员均从委员会的教职员工中进行挑选。

总之，利益相关者理论为大学治理提供一种框架，要求大学治理走向主体多元主化、权力分散化、责任明确化、协作民主化、绩效明显化的利益相关者共同治理模式。重建大学内外部治理结构，规范各权力主体的权责关系，建立各利益相关者的利益保障机制，实现共同民主的有效治理是我国大学当前治理变革的必然走向。大学治理变革中不得不考虑上文所述的共同治理有效原则，他山之玉可攻石，望新泽西学院的治理模式能我们提供一定的借鉴及思考。

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