供给侧改革背景下高等职业教育发展面临的问题与挑战

（中国劳动关系学院 高职学院，北京 100048）

一、引言

高等教育的形式结构分为普通教育、职业教育以及成人教育，这一结构不仅体现了高等教育提高个人能力和素质的个体功能，也体现了高等教育促进社会发展，为国民经济各部门输送各类人才的社会功能。［1］习近平主席于2015年11月10日中央财经领导小组第十一次会议上首次提出“供给侧改革”的宏观战略，强调“在适度扩大总需求的同时，着力加强供给侧结构性改革，着力提高供给体系质量和效率，增强经济持续增长动力”，通过“去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板”的策略保持经济新常态下的产业结构升级和经济稳定增长。从战略实现要求看，劳动、资本和技术并驾齐驱，但知识经济时代对劳动的需求从数量转向质量的需求，导致对培养高技能人才的高等职业教育提出更高的要求。从战略完成步骤来看，国家提出具体产业升级目标和路径。国家为工业发展制定了“中国制造业2025”的目标，要求通过“三步走”实现制造强国的战略目标：第一步，到2025年迈入制造业强国行列；第二步，到2035年中国制造业整体达到世界制造强国阵营中等水平；第三步，到新中国成立一百年时，综合实力进入世界制造强国前列。国家为现代服务业发展制定了“一带一路”国际发展路径，通过两大层次愿景，分别着眼于“基建互通、金融互通、产业对接、资源引入”和“商贸文化互通、区域经济一体化和共同繁荣”，为产业发展带来新的机遇。国家经济的发展既对高端应用人才和高端服务人才在数量、质量、结构方面提出更高的要求，也对人才内核的职业精神提出更高的要求。满足这一要求有赖于高等职业教育所培养的高技能大国工匠和具有“工匠精神”的高端服务型人才，而由于我国高等职业教育在发展中存在人才价值扭曲、投资激励不足以及“人才链”上、中、下游各阶段各自为政，缺乏必要的有效的沟通及合作的情况，而导致我国培养的职业人才缺乏“大国工匠”和“工匠精神”，难以满足劳动力市场的人才需求。［2］

2015年以来，我国经济进入了一个新阶段，主要经济指标之间的联动性出现背离，经济增长持续下行。为了拉动经济发展，我国提出从供给侧进行结构性改革，旨在调整经济结构，使要素实现最优配置，提升经济增长的质量和数量。高等职业教育发展在于强化社会专业化分工特征的过程中，以专业技能和职业素养为明确导向。借助当今世界高等教育发展分类定位和特色发展两个重要趋势，本文试图在高等教育分类基础上，试图从创办职业本科，完善学历证书体系和学位等级制度，以及优化人才培养结构和机制方面提出高等职业教育供给侧改革策略。

二、文献综述

从人才培养的角度看，教育最终会形成规模、结构和质量三个维度，进而决定人才供给的数量、结构。［3］为贯彻落实《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》，教育部在全国高等职业教育改革与发展工作会议上提出，建设中国特色现代高等职业教育要以提高质量为核心。围绕贯彻落实《教育规划纲要》和全国高等职业教育改革与发展工作会议精神，周建松从高等教育的属性、办学主体、办学模式以及目标定位等十个方面分析了高等职业教育改革与建设，并从课程体系角度研究了提高教育质量的策略，他认为主要策略在于基础课程体现高等教育属性，专业课程面向产业和职业岗位，技能课程直接对接实际需求。配套策略在于构建完备的教材体系，实施灵活的课堂教学方法，建设专兼结合的教学团队，构建教与学的协同机制。［4］［5］在“质量”的主旋律下，相关研究分别从高等职业教育改革的内涵、核心和策略角度研究了教育质量的提高。［6］［7］［8］［9］

供给侧改革提出后，学者们拓宽了研究视角，开始关注高等教育的效率、类型结构、经费投入等。方法林认为职业教育供给侧改革，一方面要从教育质量入手，包括推行素质教育、强化创新创业教育、改革办学模式、加强专业建设、强化校企结合以及接轨国际标准。另一方面要从提高效率着手，通过对比总效率、技术效率以及规模效应，有针对性的分配教育资源，进而提高效率。［10］李玉华从定位格局重铸的角度指出，将大学分为研究型、教学研究型和教学型三类的方法已经落伍了，高等教育供给侧改革需要将“创建一流大学”、“转型应用型本科”以及“发展现代职业教育”等目标优化组合，并提出新型划分格局构架，即研究型、应用型和技能型三类。［11］李兴洲从经费投入角度探究了我国高等职业教育的发展。［12］李雪梅批判性地指出过度强调高等职业教育的就业导向，价值取向功利化导致人才培养质量低下，人文教育边缘化等问题，因此高等职业教育要实现科学发展，要从培养目标、教育理念和价值诉求方面做出调整。［13］李梦卿等，崔延强和吴叶林指出学位制度在教育和劳动力市场中具有衔接、正名、导向和资本的功能，并通过对国外实践形态的研究，为我国高等职业教育改革的顶层制度设计方面和实践改革提供了参考。［14］［15］

已有文献从教育质量、效率、学历体系和学位制度等角度探讨了高等职业教育供给侧改革，从教育本身为实现高等职业教育供给侧改革提供了多元的理论指导基础。但已有文献缺乏对劳动力市场的关注，即从人才实际需求的角度分析高等职业教育供给侧改革，本文的创新之处在于通过对我国目前劳动力市场高等职业教育人才需求情况的统计分析，探究高等职业教育供给侧存在的问题，在此基础上提出我国高等职业教育发展路径选择及政策建议。

三、从劳动力市场需求审视高等职业教育发展面临的问题与挑战

通过对高等职业教育毕业生劳动力市场的就业表现统计分析，可以客观的从人才需求角度反映出我国当前高等职业主要存在的问题与挑战：一是存在劳动力市场学历分割现象，二是呈现结构性失业趋势，三是存在人才供求不匹配。

（一）劳动力市场学历分割

2010年，我国颁布《国家中长期人才发展规划纲要2010-2020年》，明确提出要完善人才评价标准，克服唯学历倾向，注重靠实践和贡献评价人才；改进人才评价方式，拓宽人才评价渠道。但现实劳动力市场中，学历分割的现象却朝着两条路径发展。一条路径体现在人事制度仍将学历、学位作为就业和选拨标准，以此压低高等职业毕业生起薪水平。不同学历层次毕业生就业部门分布和起薪之间差异明显，马丽萍和岳昌君估算，专科生57.3%进入了次要劳动力市场，而这一比例本科生为32.3%，硕士生为18.7%，博士生仅为10.7%。无论是在主要劳动力市场还是次要劳动力市场，专科生的起薪平均低于其他群体。如表1所示，按就业部门划分的主要劳动力市场上，专科生工资起薪为1762元，不仅明显低于本科生（2392元）和硕士生（3742元），而且低于平均标准2558元，次要劳动力市场中差距亦是如此。按职业划分的主要劳动力市场上，专科生起薪为1674元，虽然低于本科生（2304元）和硕士生（3704元），但高于平均标准1548元，而在次要劳动力市场上，专科生的起薪（1143元）依旧低于平均标准（1301元）。

表1 主、次劳动力市场在毕业生的平均起薪

而另一条路径体现在劳动力市场对高技能人才的客观评价上，市场机制所决定的工资收入增长和就业升职机会反映了这一评价。上海市教育科学研究院和麦克思研究院对高等职业毕业生月工资收入和就业升职机会的调查表明，高等职业学生毕业三年后（2008届至2011届）的月收入比毕业半年后均有明显增长。［16］如图1所示，2011届高等职业毕业生在2014年获得的平均月收入为4812元，比该群体就业半年后的收入增长了2330元，增幅高达94%。

图1 2008-2011届高等职业毕业生毕业半年后和三年后月收入比较

从趋势变化而言，如表2所示，2014届高等职业毕业生毕业半年后平均收入为3200元，以2011届为基准，扣除通货膨胀因素以后，高等职业毕业生月收入仍然呈现出增长趋势，2014届为2980元，比2013届增加6.7%，比2012届增加11.9%，比2011届增加20.1%。四年来高等职业毕业生毕业半年后的月收入与本科毕业生的相对差距不断缩小，2011届—2014届高职与本科的差幅分别为19%、19%、17%和15%。

表2 2011届-2014届高职、本科毕业生毕业半年后月收入比较

从就业升职空间而言，四年来高等职业毕业生就业三年内有职位晋升的比例保持在60%左右，说明高等职业毕业生的就业升职机会较为稳定。如图2所示，2008届-2011届高等职业毕业生三年内有过职位晋升的比例分别为62%、56%、58%和60%。

图2 毕业三年内平均获得晋升机会的比例

（二）结构性失业趋势明显

经济产业的每次变动都要求劳动力供应能迅速适应变动，但劳动力市场的供给结构却与需求结构不吻合，由此而导致的失业被称为“结构性失业”（Structural Unemployment），当工作岗位数量不足以为每个想工作的人提供工作时，便会产生结构性失业。

如表3所示，五年以来，高等职业教育毕业生正规就业率有所下降，从2010届的82.2%下降至2014届的81.7%。虽然根据麦克思的数据报告，在此期间失业率也从11.6%下降到8.1%，但从就业类型可以看出，失业率下降的原因是毕业去向“多口径分流”的结果，即非正规就业、自主创业和继续升学，而非就业替代。就业主管部门的分析，以及就业中介机构的大数据都显示，现在重工业、化工业、建筑业等行业所能提供的正规就业岗位已经减少，纺织业、房地产等就业需求下降。传统产业所能提供的工作岗位数量不足以为根植于传统产业结构下的职业教育毕业生提供工作，产生了结构性失业。

表3 2010-2014届高等职业毕业生就业类型及就业率

就业率下降的另外一个原因是产业结构升级扩大了对相应产业高技能劳动力的需求，而缩小了对相应产业低技能劳动力需求。有权威数据显示：我国技师、高级工、中级工和初级工的比例分别为2∶4∶94，而工业发达国家则为35∶50∶15；在我国7000万名“蓝领”中，技师大约只占2%，高级技师大约只占0.15%。大部分职业学校毕业生从事技术含量较低的岗位，而企业转型升级想要的高素质技能人才又面临非常大的缺口。麦肯锡全球研究院预测，到2020年，随着人口总量下降，城市化进程和产业升级的加快，中国至少缺2400万名受过高等教育的劳动者。在这个巨大的缺口中，本科劳动力占比仅为33%，而对高等职业劳动力占比高达67%。这反映出我国劳动力市场高端产业链上技能人才供给不足。［17］

（三）人才供求不匹配

从近两年高等职业教育毕业生就业主要聚集行业来看（如表4所示），增长趋势最明显行业集中在高端服务业和高端制造业，增幅前五位的行业为医疗和社会护理服务、建筑业、交通工具制造业、住宿及餐饮业以及金融业，增幅分别为2.4%、0.8%、0.8%、0.6%和0.4%。而低端制造业和低端服务业的人才需求都呈现下降趋势，下降最明显的五个行业是运输业、化学品、化工及塑胶业、房地产开发销售及租赁业、家居、医疗设备、机械五金制造业，降幅在-1%至-0.5%之间。［18］根据麦肯锡的报告，珠江三角洲的低端制造业劳动力成本在2011年和2012年分别上涨了11%和8%，迫使雇主把工厂搬到劳动力成本更低的印度和越南。对高技能劳动力需求的降低，是高等职业毕业生在低端制造业聚集比例下降的原因。如果未来高等职业教育发展不按照产业升级的要求，满足高端制造业、高端服务业对人才在知识、技能以及素养等方面的要求，那么人才供求不匹配程度将进一步加大。

表4 2013届、2014届高等职业教育毕业生就业聚集行业比例及排序

综上所述，从人才需求的现实情况，可以看出我国目前高等职业教育供给侧主要存在以下问题：

一是高等职业教育的类型定位不准，导致劳动力市场学历分割。虽然国家在《职业教育法》等有关制度中把职业教育作为促进经济和社会发展的重要基础和教育事业发展的战略重点，但现实中，重普教、轻职教，重研究型人才、轻技能型人才的现象仍然很突出。高考招生安排中将职业学校的招生批次排在最后，使社会上认为职业学校是为成绩差、素质低的学生而设立的。

二是高等职业教育投资激励不足，导致结构失业存在。虽然在高等教育阶段，职业教育和本科教育是并行的两类教育，但高等职业教育毕业却缺少相应的学历体系和学位制度，投资激励不足。导致一方面高等职业教育毕业生将成才的希望寄托于本科教育的独木桥上，继续更高的教育投资，而另一方面劳动力市场缺乏高技能劳动力。

三是高等职业教育缺乏大职业教育观念，导致人才供求不匹配。［19］高等职业教育发展的纵向上，行业、企业参与度不高，职业院校与企业的合作多数停留在实习、聘请兼职教师等层次，企业等用人部门没有真正参与职业院校教育教学全过程，没有深入到课程开发和教学实践过程中，从而导致知识结构落后于实践技能。职业教育缺乏行业层面的指导和协助，导致人才培养结构落后于产业结构优化升级。

四、高等职业教育供给侧改革策略

（一）创办职业本科

根据《国际教育标准分类》，教育分为普通教育和职业教育两种类型，如图3所示，普通教育框架下由低层级到高层级分别为初等教育（2A）、中等教育（3A）、高等教育（5A）和研究生教育（6）。职业教育框架下，中等和高等职业教育包括3B、3C和5B三种类型。我国现行的职业教育体系的人才培养模式是“3C+5B”。［20］按照人才培养目标，各类教育培养的人才会进入劳动力市场，共同促进社会经济发展。其中，3B培养的是操作型技能人才，3C培养的是知识和技术复合型技能人才，5A培养的是应用型知识人才，5B培养的是应用型技能人才，①根据潘懋元和石慧霞给出的定义，应用型人才主要是在一定的理论规范指导下，从事非学术研究性工作，其任务是将抽象的理论符号转换成具体操作构思或产品构型，将知识应用于实践。参见潘懋元，石慧霞.应用型人才培养的历史探源［J］.江苏高教，2009，（1）.按照联合国教科文组织颁布的世界教育分类标准，高等教育主要培养学术型、工程型人才，主要表现为对知识的应用，为此，本文将其定义为应用型知识人才；高等职业教育主要培养高等技术应用型人才，主要表现为对已有操作技术的应用，为此，本文将其定义为应用型技能人才。参见联合国教科文组织教育统计局.国际标准分类［M］.北京：人民教育出版社，1988.6培养的是创新型人才。②主要指通过学术研究、理论研究进行知识创新、理论创新的人才。参见联合国教科文组织教育统计局.国际教育标准分类［M］.北京：人民教育出版社，1998.

图3 教育与劳动力市场

目前，5B类型的高等职业教育在我国迅猛发展，占据高等教育的半壁江山，就规模而言已经达到发达国家水平，毕业生占适龄人口比重已达14%，超过普通高等本科教育类型毕业生的相应比重。“3C+5B”的职业教育培养模式适应了我国工业化初期所需的技能型人才的要求，但随着科技进步和现代产业结构的升级，社会所需的人才不仅需要技术技能过硬，还需要理论知识扎实，不仅要适应新技术、新业态的要求，还需要在“干中学”①阿罗于1962年提出了“干中学”（learning by doing）模型，该理论认为人们是通过学习而获得知识，学习既包括学校的正规教育（education），又包括劳动过程中实践经验的不断总结（learning by doing）。参见Kenneth J.Arrow.The Economic Implications of Learning by Doing，The Review of Economic Studies，1962，29（7）：155-173.过程中有能力引领技术更新、升级。为此，高等职业教育在未来发展的重点在于构建人才培养的双向互通、共同提升的立交桥体系。其中，双向互通是指普通本科教育与高职教育在办学机构、学历认可、课程设置以及师资队伍等人才培养的方方面面双向互通，共同提升是指学生无论从普通本科毕业或是高职教育毕业，后续升学的机会均等。由此可以看出，双向互通是共同提升的基础，这也需要新的教育类型为其实现而服务。

职业本科是在本科教育层级细分出的高等教育类型，它的诞生既是我国现阶段教育与劳动力市场的共同需求，又是国际高等教育发展的趋势所在。如表5所示，新版（2011年版）国际分类的一个重大变化是明确提出依据“课程定向”和“理论累计时间”两个标准对高等教育进行细分。在课程定向上，依据课程属性将职业课程与普通课程区分开，专业课程与学术课程区分开，分别在5级教育中对应普通型和职业型，在6、7、8级教育中对应学术型和专业型。这种分类方式在高等教育各层级强调对职业课程、专业课程加以甄别，显然反映了职业教育和专业教育发展的重要性和地位的提升。在理论累计时间上，以理论为基础，但要包括实践的成分，主要传授科学研究的最新成果和专业实践知识，目的是给学生提供中等程度的学术知识、专业素养和综合能力。以中国劳动关系学院高职学院酒店管理职业本科为例，第一、二学年为基础理论和专业理论学习时间，第三学年为职业技能和专业素养的综合学习时间，第四学年是专业理论深化、学习知识总结时间。

表5 国际分类的教育层级、类别历年版本比较

事实上，我国的相关教育法律、政策早已为创办职业本科奠定了法律制度基础。1996年颁布的《中华人民共和国职业教育法》第13条规定“高等职业教育根据需要和条件由高等职业学校实施，或者由普通高校实施。”反映了两层意义：一是高等职业学校和普通本科高校属于不同类型的高校；二是高等职业教育可以根据经济社会发展实际情况由普通本科高校承担。1998年颁布的《中华人民共和国高等教育法》第68条规定“本法所称高等学校是指大学、独立设置的学院和高等专科学校，其中包括高等职业学校和成人高等学校。”从法律上确认了高等职业教育和学校的地位。2011年教育部颁布的《关于推进中等和高等职业教育协调发展的指导意见》中明确说明“高等职业教育是高等教育的重要组成部分，重点培养高端技能型人才，发挥引领作用。完善高端技能型人才通过应用本科教育对口培养制度，积极探索高端技能人才专业硕士培养制度。”

综上所述，创办职业本科是我国高等职业教育供给侧改革的必经之路，既符合高等教育发展的规律，也是经济社会需求多样化和特色化的诉求。另外，从我国教育与劳动力市场表现来看，对职业本科的需求迫在眉睫。我国相关法律法规政策为职业本科的创办奠定了基础和空间。

（二）完善学历证书体系和学位等级制度

创办本科层次的职业教育需要完善相应的学历证书体系和学位等级制度，才能从顶层设计上解决“中国人对工匠精神说NO”的问题。学历证书和学位制度是当今劳动力市场主导的人才使用和评价制度。学历证书是一个人受教育程度的证明，代表知识能力；学位是标志被授予者的学术水平达到规定标准的学术称号。发展职业本科需要完善的职业教育学历证书和学位制度体系。现阶段，我国高等职业教育对学生进行2-3年的培养后颁发高等职业院校毕业证书，属于大专学历。这一学历证书和学位制度主要存在以下问题：

1.不利于获得教育投资者和劳动力市场用人方的认可

我国职业教育学历证书大多限于专科层次。一方面随着个体及家庭消费水平的提高和对人力资本投资的重视，专科学历层次难以符合人力资本投资预期。另一方面，在劳动力市场的用人制度和晋升制度上，羊皮纸效应使得专科层次的学历无论从岗位机会、起始薪酬还是晋升机会和空间上，都难以与本科学历公平参与竞争。［21］［22］因此，虽然在法律上高等职业教育与普通本科教育有着同等地位，但是在教育投资者和劳动力市场用人方层面，始终被“分割”对待。

2.不利于不同类型教育相互转化和不同层次之间的衔接

由于职业教育与普通教育之间相对比较封闭，高等职业毕业生转向本科学校的比例被严格限制，学生一旦进入职业教育学历证书体系，就很难回到普通教育学历证书体系中。即职业教育与普通教育之间缺乏双向流动性，其根本原因在于高等职业教育将自身定位低于本科层级，并以“终结式教育”的姿态发展。

另外，高等职业教育毕业生毕业后缺乏直接升入研究生阶段学习的渠道，而需要先“升入”本科阶段学习，这从学历制度上将高等职业教育降低一个层次。同时受到课程学习内容、难易程度不一致的影响，拥有高等职业毕业证书的学生一方面成为研究生的难度巨大，另一方面由于在专业设置、课程体系、教材内容等方面脱节、断层，专科学历起点的研究生在学习过程中问题较多。

正如德国教育与科研部所言，“推行新学位证书等级制度，职业教育和学术型教育的同等地位将得以确认，以进一步提升德国职业教育的地位。”［23］目前，本科或更高一级学历层次的职业教育在我国尚在探索期，可在先期试点的基础上，再进行推广。具体策略：一是专业试点。对部分现有专业性较强的高端产业专业，比如酒店管理（专科）专业进行改造，拓展其原来的应用型发展模式，定位于培养高端应用型人才的职业本科专业。二是院校试点。对技术应用特点突出的本科院校和办学条件优越的高职院校进行改造，发展职业本科院校。三是学历衔接试点。以专业为依托，完善专业硕士的培养。

（三）优化人才培养结构和机制

精准的教育类型和完善的学历证书体系和学位等级制度奠定了高技能人才的基础和价值认可。在国家教育部门的学科专业指导下，通过学校、行业和企业的三方协同人才培养机制，最终达到高技能人才优化培养。

1.学科专业匹配产业结构，人才培养适应产业要求

2015年，我国三次产业的增加值的比例分别是9%、40.5%、50.5%。服务业占国内生产总值的比重首次占据半壁江山，成为就业最大的“容纳器”，服务业劳动力需求随之增加，高等职业教育改革的主旋律就是要匹配产业，优化学科专业结构。2015年公布了新的高职专业目录，共收录专业748种，其中，一、二、三产的比例分别是6.8%、39.4%和53.8%。在国家学科专业的框架下，高等职业学校应该顺应经济供给侧改革和产业结构升级和优化的宏观趋势，借助“中国制造2025”、“一带一路”、“大众创业万众创新”和“互联网+”等一系列的国家战略目标和战略措施的东风，结合办学定位、学科特色，加强学科专业的内涵建设，升级学科专业内人才培养结构。例如，根据“互联网+”等战略性新兴产业、商业新业态，在计算机专业培养高端技术人才适应物联网应用技术、软件服务外包等产业发展。根据“中国制造2025”、“大众创业万众创新”的时代要求，在数控、汽车制造业培养适应数字机床、高端汽车、城市轨道交通等产业需要的高端制造人才。根据“一带一路”的战略，在旅游管理、酒店管理、金融专业培养高星级酒店、国际贸易、国际商务会展所需的高端商业服务人才。根据我国人口结构和居民消费水平的提高，在护理、保健、学前教育专业培养所需的幼儿教育、养老年服务、康复治疗、社区管理等高端消费服务人才。

2.学校、行业、企业三方协同机制

高等教育分类、学历体系、学位制度以及专业学科设置为我国培养“大国工匠”提供了外部条件保障。而“工匠精神”恰恰是高端技术人才、优质技术人才的内核，需要相应的机制得以培养。按照人才培养目标，高等职业学校学生有实习实践，为此出现了“校企合作”的办学模式。但在实际操作过程中，有些企业借助学生实习实践环节，让学生做最基础的工作，缺乏对学生专业技能和职业素质的培养，导致大部分学生能力提升非常有限，难以满足企业实践工作需要。要改变这一现象，需要引入行业协会作为“校企合作”第三方机构。创建学校办学、行业指导、企业参与三方协同培养机制，共同研究教学内容、教学方式；共同制定教学、学术管理办法、培养标准和安全保障制度；共同推进开放共享，交互式人才培养模式。行业协会到学校和企业完善用人标准和人才供求协调。行业协会在三方协同机制中主要发挥以下作用：一是从行业发展角度研究制定行业领域实习实践环节人才培养的标准体系，一方面帮助职业教育应对产业动态升级和优化，另一方面避免在教育过程中形成企业专用人力资本，限制学生的就业路径；二是从行业规范的角度深度参与实习实践环节的监督与评价，提高高等职业教育人才培养质量、职业素质的养成，从人才培养机制上完善高端技术人才和高端服务人才“工匠精神”构建。

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