“互联网+政务”建设和运行的法律保障机制研究——以成都市为例

文 姜小夕（四川大学法学院，四川成都610207）

“互联网+政务”建设和运行的法律保障机制研究
——以成都市为例

文 姜小夕（四川大学法学院，四川成都610207）

近年来，互联网技术迅速发展，以“互联网+”为主的社会运行模式已逐渐盛行在各个领域。而“互联网+政务”就是该模式在政府治理方面的重要实践。高新技术产业已成为成都的支柱性产业，互联网与传统产业深度融合，为成都市“互联网+政务”的开展和运行提供了有效契机。因此，在全面总结成都市“互联网+政务”现实情况的基础上，分析并厘清“互联网+政务”建设和运行的现实困境，对于构建成都市“互联网+政务”建设和运行的法律保障机制具有重大的理论和实践意义。

“互联网+政务”政府治理法律保障机制

在全面推进依法治国的大背景下，依法执政、依法行政成为行政执法体制改革的首要目标。国务院总理李克强在十二届全国人大四次会议的政府工作报告中指出，各级政府要坚持依法履职，把政府活动全面纳入法治轨道。2015年7月4日，国务院发布《国务院关于积极推进“互联网+”行动的指导意见》明确提出要“创新政府网络化管理和服务”，“加快互联网与政府公共服务体系的深度融合”；《十三五规划纲要》提出“推广‘互联网+政务服务’，全面推进政务公开”；而《成都市“互联网+”2015—2017年三年行动计划的通知》则在此基础上进一步提出：“加快构建管理统一、建设集约、资源共享、服务高效、业务协同、公众满意的“互联网+”政务服务体系”，要求成都市政府从内到外两方面提高治理能力，结合移动互联、大数据、云计算新一代信息技术，打造成都电子政务2.0版。

一、“互联网+政务”的基本概况

（一）“互联网+政务”的发展历程

当今世界“互联网+政务”的治理模式逐渐成为各国政府管理社会的一种新兴方式，它是伴随着互联网技术的不断成熟而逐渐发展起来的。成都市“互联网+政务”也是在全国政府治理方式变革的大浪潮下应运而生的产物。“互联网+政务”的发展主要经过了以下三个阶段：

1.新兴阶段。“互联网+政务”的模式兴起于上个世纪90年代初，该时期计算机技术处于高速发展的时期，这为电子政务的产生提供了条件和契机，它成为电子政务发展的初期。［1］在该阶段，中央和地方的政府机关开展了办公自动化工程，搭建起政府内部信息办公网络。这个阶段主要是利用网络平台办公以及发展在线基本信息提供服务，如政府网站、公共信息亭等。

2.强化阶段。由于信息网络技术的飞速发展以及网络信息基础设施工程的不断完善，电子政务的发展进入到强化发展阶段，它突破了部门和地域的限制，逐渐向交叉互联的方向发展。2001年1月底，已经建成的以“www”开头的政府网站达到3200个，而以“gov.cn”结尾的注册域名总数多达4722个，70%以上的地市级政府也在网上设立了办事窗口。［2］同时更广泛、更丰富的信息联通渠道也在逐步形成，除了政府门户网站、公共信息亭，还包括手机短信、移动门户等公开媒介。

3.互动服务阶段：近10年来，电子政务开始走向更高层次的发展模式。首先，许多地方政府都将政务信息化作为政府规划的重要内容，例如北上广以及部分沿海发达城市纷纷提出建设数字化城市；其次，专业化的政府服务类网站日益增多，其内容更加丰富，功能更具针对性，与民众的互动性得到显著提高，形成了更广泛的双向互动渠道；最后，“互联网+政务”实现了数据开放与在线服务并举，互联网重构政务服务体验模式与服务绩效，它从传统的管理型政府向服务型政府进行转变，形成一种泛在化、嵌入式的社会化“互联网+政务”新模式。［3］

（二）成都市“互联网+政务”政府管理体制运行的现状

成都是西南地区政治、经济、文化、交通的中心枢纽地区，2015年亦被评为国家重要的高新技术产业基地。基于此，成都在“互联网+政务”的治理模式上进行了积极有效的探索和创新。今年6月20日，成都在人民日报主办的“2016移动政务峰会”的评比中，荣获最具政务影响力榜的“十佳城市”称号。在“互联网+政务”的实施方面，成都市相关政府部门通过互联网及时发布各类权威的政务信息，充分运用新媒体的互动联通功能，随时与市民大众进行交流，使市政府能够及时获悉公众的意见和建议。例如从2004年起，成都市科技局就已将业务办理与互联网相互结合，推出了一种新的业务办理模式：即由线下行政服务逐渐倒推产生的“政务逆向O2O”服务平台——“科创通”成都创新创业服务平台。这个平台集合了业务办理、政策攻略、科技服务机构、科技服务产品、创新孵化载体等要素资源，同时面向创业团队、企业、服务机构、创业载体这四类主体，提供全方位多层次的专业化服务。如以前需要花费两三个小时的现场排队领票环节，有了这个平台后只需要在电脑前进行简单操作，发票当天就可以送到目的地，这不仅提高了行政效率而且更方便了人民群众。

二、成都市“互联网+政务”政府管理体制存在的问题

成都市“互联网+政务”的政府治理模式既可以为政府行政职能的转变提供条件，同时又可以推动政府权力清单建设和简政放权制度的实施，是深化行政体制改革的重要举措。［4］但是，在“互联网+政务”的建设和运行中，依然存在着许多值得关注并亟待解决的现实问题。因此正确认识“互联网+政务”运行中的障碍和缺陷，是完善其繁荣发展的有效前提。

（一）“互联网+政务”标准化体系的缺失

目前许多与人民群众的生活息息相关的政府服务事项都可以通过有关的政府网站及时查询，或者通过相关的便民服务应用APP实现在线办理。但是，在仍然有很多的政府服务事项无法实现全流程的在线办理，而只能实现办事指南公开。并且，相当数量的政务在线办理流程不规范、各地区各部门政务服务标准不统一。就成都来说，成都市政府目前出台的有关“互联网+政务”的规范性文件为《成都市人民政府办公厅关于印发成都市“互联网+”2015——2017年三年行动计划的通知》，里面涉及“互联网+”的领域涵盖了创新创业、农业、商贸流通、金融、能源、物流等方方面面，其中有关“互联网+政务”服务的规定只有短短三个条文，且都属于概括性、原则性条款，操作性不强。此外，该规定也并未指出各部门之间的具体职责和有关的分工协作事宜，标准的缺失就会导致行政事务处理存在差异，而这种差异也计会导致不公平不公正现象的发生。因此，流程规范和标准对于全面履行依法行政原则来说至关重要。

（二）数字鸿沟的负面影响

近年来，由于“互联网+”技术的不断成熟和发展，“数字鸿沟”现象也逐渐突显出来。所谓的“数字鸿沟”是指因经济、地域、教育等方面的不同而在数字化技术掌握和应用管理方面存在的差异，以及由此差异导致的部分群体在社会生活中所遇到的不平等现象。［5］成都作为西南地区的中心枢纽，其本身仍然存在着不同地区发展不均衡，以及传统的弱势群体由于自身的教育水平、身体状况、经济条件等一系列主客观因素造成的在互联网接入使用过程中的阻碍，如老年人、视力障碍者、贫困人口等。虽然大多数成都市民可以通过各种手机客户端、微信公众平台、微博账号或者政务APP等电子媒介获得自己需要的政务信息并享受在线服务，但是这些特定人群往往无法享受“互联网+政务”带来的便利和实惠，而这就会造成信息不对等的情况发生，继而成为所谓的“信息贫困户”。因此在不能有效参与“互联网+政务”的情况下，这些弱势群体难以表达自身诉求，权利更不易获得保障，这势必将阻碍法治政府建设的进程。

（三）公众信息安全的威胁

在“互联网+”的大数据时代，政务信息拥有巨大价值，它可以为信息的拥有者和使用者带来不可估量的利益。对于成都市政府来说，它掌握着大量对西南地区政治、经济、科技等有关的重要信息，而信息数量的多寡意味着权力的大小，因此部分群体往往在经济效益的驱动下，非法获取或者泄露政务信息，对公民的基本信息安全造成巨大威胁。［6］这可能会导致发生以下两种情况：一是行政机关或者行政机关的工作人员在行使职权的过程中，未按照法定的程序和要求，对公民的信息进行恰当处理，导致公民、法人或者其他组织的信息意外泄露；第二种情况是行政机关的工作人员与不法分子勾结，利用自己的职务之便非法出卖政务信息，以谋取自己不正当的利益。因此在利益观念作祟的思想下，有关政府部门在信息安全保障中存在的隐患会为不法分子提供可乘之机。另一方面，成都市政府目前也尚未出台有关保障政务信息安全的规范性文件，决定政务的公开与否大多在政府的自由裁量权的范围内，而这往往存在着不同种利益之间的博弈，容易形成“信息寻租”。

（四）配套法律规范的漏洞

传统的政府治理模式是在政府与公民之间形成一种管理与被管理的关系，公民、法人、其他组织处于被支配和被领导的状态。［7］而“互联网+政务”的新型治理模式更多的则是强调政府利用互联网这一优势平台，以公众需求为导向，为公众提供服务和便利。成都市政务也如此，传统行政权力的行使，一个事项往往会涉及多部门多机构，公众必须奔波于这些部门机构之间。而“互联网+政务”则大大简化了民众的办事流程，许多程序只需要在电脑前简单操作即可完成，大大提升了办事效率。因此行政权行使方式的转变也对我国传统的行政组织架构、人员工作方式带来了一系列变化和挑战。显而易见，我国在应对新型电子政务的管理中并未制定相关配套的法律法规，现有的法律已经无法为依法行政提供指导依据。而这种规范的缺失势必会影响行政权力行使的程序化和规范化。例如《治安管理法》第87条规定人民警察在检查时不得少于两人，且必须出具有关的工作证件，而这种执法程序在互联网是无法完成的。因此，必须出台相应的配套法律规范为“互联网+政务”提供法律支撑。

三、完善成都市“互联网+政务”政府管理体制的法律优化路径

（一）制定“互联网+政务”标准化体系

“互联网+政务”的标准化问题首先应当结合电子政务本身的特点，同时充分发挥“互联网+政务”的优势，在全面履行政府权力清单制度的基础上，系统梳理各部门所承担的职责权限、办理流程、注意事项等与政务服务事项办理的相关信息，建立有关的政务在线服务标准规范体系。［8］但这个规范体系应注意以下两个问题：一是由于各部门之间的工作性质和职责分工的不同，必然会导致标准在具体实施的过程中存在一定差异，但这种差异是被允许也是必要的，例如成都市科技局与成都市工商局由于职能的不同，故在履职过程中一定存在差异，因此有关部门必须结合具体情况合理实施标准规范化体系。二是由于不同区县之间存在经济水平发展上的差异，而“互联网+政务”的发展是一个循序渐进的过程，必须按照一定步骤进行政府治理方式的改革，所以各地的电子政务标准也应当适时根据相关差异作出有效的调整。

（二）消除数字鸿沟的负面影响

2015年9月，国务院印发《促进大数据发展行动纲要》，纲要指出：“大力推动政府信息系统和公共数据互联开放共享，加快政府信息平台整合，消除信息孤岛，推进数据资源向社会开放，增强政府公信力，引导社会发展，服务公众企业。”因此打破信息孤岛、实现政务数据共享，不仅是“互联网+政务”的关键环节，也是信息时代对政府执政的基本要求。市政府要消除数字鸿沟，首先要进行大数据建设，实现所有部门的数据共享，必须明确数据共享的方式、程序和内容，保障数据共享制度的规范化。其次运用大数据创新政府服务理念和服务方式，通过“互联网+”的方式提高政府信息服务水平。同时，加强跨部门数据关联对比分析等加工服务，运用大数据评估政府服务绩效，充分挖掘政府数据价值，加强成都市政府电子政务建设。［9］最后是设立政务数据开放平台，对于一些引导社会经济发展的数据，在不涉及国家秘密、个人隐私的情况下，都应当向公众开放，以方便大家使用，让各类市场主体平等享受大数据带来的技术、便利和新活力。

（三）保障公众信息安全

政府作为公民个人信息的管理者，必须注重对公民有切身利益的信息加以保护并妥善处理公民隐私与政务公开之间的关系。隐私权是我国《宪法》在公民人身自由权利中的一项规定，是法律对公民基本人权的保护。［10］在“互联网+政务”的新模式中，市政府在收集与公民有关的各类数据时，必须按照正当程序原则的要求，按照法定的步骤和方式予以获取。在不侵犯公民、法人或者其他组织的正当权益的情况下，应当进行及时公开；当需要公开的信息有可能会对他人权利造成影响时，需要进行及时评估作出公开或者不公开的决定，从而在公共利益与个人利益之间寻求一个平衡。此外对于随意传播或者滥用职权对公民隐私权利造成损害，以及经不住利益诱惑而私自出卖公民信息的政府机关或者政府机关工作人员，必须进行严厉打击并给予其相应的处罚，政府在必要时对受害者进行国家赔偿。［11］例如安徽省十二届人大常委会表决通过《安徽省信息化促进条例》。该条例规定：“向社会提供公共服务的单位以及其他掌握公众信息的单位，应当采取措施，防止信息的丢失、泄露、损毁和篡改。任何单位和个人不得非法获取、披露、出售所采集的信息或者以其他非法方式将获取的信息提供给他人。违反者将会被处以最高50万元的罚款。”因此在“互联网+政务”的数据共享时代应时刻注意对公民个人信息的保护。

（四）完善配套法律规范

在行政执法体制改革中，依法行政是行政权行使的核心原则。同样在“互联网+政务”的治理模式里，配套的法律保障体系为政府执政提供良好的法律制度环境。由于现行的行政法律体系与“互联网+政务”的发展存在较大的脱节，所以必须完善相应的法律规范来适应我国逐渐发展的行政体制的变革。针对成都市政府来说，在上位法缺失的情形下，成都市人大可以制定地方性法规，或者市政府也可以制定对应的规章以暂时弥补上位法缺失带来的影响。对此，相应的法律配套规范应当注意以下几个问题：一是关于专业技术性的问题，由于“互联网+政务”中对网络技术的依托至关重要，因此需要结合互联网技术的有关特点进行立法工作，例如涉及到云计算、电子签名、数据共享等方面时；二是应当对传统立法中与“互联网+政务”规定相冲突的地方进行及时的修改或者删除，以保证法律规范的一致性；三是立法的精神和原则必须与我国行政法的基本原则和精神相符合，执政理念应着重从政府本位向人民本位转变。［12］

四、结语

当前，我国“互联网+政务”模式正处于不断的发展探索阶段，网络化、信息化、智能化已成为政务服务的必然趋势，政府治理面临一场新的重大变革，我们应当预见到这既是机遇又是挑战。［13］而成都作为最具电子政务影响力的十佳城市，在继续发展电子政务的基础上，应当积极制定标准化体系、消除数字鸿沟、保障信息安全、完善配套法律规范，把政府活动全部纳入法治轨道，提高行政管理的水平和社会服务的效能，做到有法可依、有法必依，与加快建成法治政府的目标相呼应。在此，通过“互联网+政务”进一步推进创新政府、服务型政府的建设，真正发挥“互联网+政务”在激发市场活力和创造力中的积极作用，不断提升人民群众的生活质量和满足感。

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责任编辑：唐若兰

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1008-6323（2016）06-0051-04

姜小夕，四川大学法学院硕士研究生。

2016-10-20

成都市哲学社会科学规划研究项目（2016P11）