转基因作物产业化的政府决策价值理念探析

文 刘柳（北京航空航天大学，北京100191）

转基因作物产业化的政府决策价值理念探析

文 刘柳（北京航空航天大学，北京100191）

转基因作物产业化是将转基因作物技术从实验室应用到广阔市场的过程，这涉及政府行政决策范畴。当下，转基因作物技术可在一定程度上减少杀虫剂并达到粮食增产的效用。因此，政府倾向实施转基因作物产业化是期望科技快速转化运用以提升农业竞争力并促进经济发展。但客观来说，转基因作物技术存在不确定性和潜在风险性。转基因作物产业化带来一些正面效应的同时，也会带来负外部性。这些负外部性的实质是政府决策价值理念中的工具理性与公共价值理性的平衡问题。因此，有必要对政府决策价值理念进行持续讨论以保证公共利益的落实并促进、规范转基因作物产业化安全发展。

转基因作物产业化决策价值理念工具理性公共价值理性负外部性

一、引言

自上个世纪90年代以来，转基因作物技术发展十分迅猛。与此同时，决定进行转基因作物产业化发展的国家也越来越多，如美国、巴西、阿根廷、日本、韩国、澳大利亚、新西兰、俄罗斯、南非等国家。在这些实行转基因作物产业化发展的国家中，我们注意到一种值得深思的现象，即每个国家对转基因作物产业化发展的态度都有所不同，但最终仍试图实行这一技术的产业化发展。比如巴西在2003年以前是采取禁止的态度，但在2004年就通过了一项法案支持转基因大豆技术合法化并期望这一技术应用生产出的转基因大豆能出口创汇，带来经济利益。目前，就我国来说，对转基因作物技术发展的态度是比较谨慎的，暂时处于研发和进口安全的国外转基因作物进行加工的阶段。然而，正是基于这一现象的发现，因此有必要明确本文的关注点不在于追踪各国政府对转基因作物产业化的态度及法案变迁，而是探究政府试图实施转基因作物产业化背后的行政决策的价值理念问题。

在转基因作物技术具有如此争议性的背景下，在公众质疑和不太乐意的态度下，政府以促进高产、满足消费需要、提升农业市场竞争力、保护本土粮食、扭转贸易局势、维护本国科技主权等目的为由要促进转基因作物产业化，其背后的价值理念到底是什么？

二、转基因作物产业化的政府决策价值理念问题

一项技术能不能应用，一般需要经过技术评估、经济评估、环境评估这三个环节。此外，还有一个社会影响评估。技术评估针对的是安全性问题，经济评估针对的是经济效益问题，环境评估主要针对的是污染问题，社会影响评估主要针对的是公共利益和公共价值理性的问题。相对而言，前三项评估属于能用数据进行量化的客观实在的评估。而最后一项评估可从以下两个层面来理解：一方面是社会公众基于对技术知识的认知所体现出的态度和行为；另一方面是政府基于技术专业知识的认知所做出的决策，并反映出政府的决策价值理念。更为重要的是，社会影响评估是一项综合评估，把技术、政府和社会公众都纳入了评估中，并着重凸显了政府的决策价值理念。基于上文所述的这些现实缘由而倾向于发展转基因作物产业化，看似很迫切很合理，但背后反映了政府追求科技快速转化运用，其行政考核以经济绩效至上的决策理念。因为这些现实缘由是从政府的角度出发，强调了政府对这项技术性质、功能以及技术所带来的利益认知。然而，转基因作物技术应用产业化对社会公众的影响更为深远。因此，公众对这项决策的认知、态度及利益所产生的影响更需要重视。如果只从政府的角度出发，一味追求科技快速转化应用以促进经济发展。这样的决策价值理念重工具理性而轻公共价值理性，同时，势必会有所偏颇并带来一系列相关社会问题。

（一）经济绩效至上的决策价值理念的偏颇焦点

决策价值理念是基于政府认知及利益考量所做出的综合价值判断。解决公共问题，处理公共性的事务，实现社会的公共利益是公共决策中公共性价值理念的核心。围绕这一核心展开的民主、公平及正义等价值理念使得决策内涵更为丰富。而转基因作物产业化的决策理念焦点主要在于过快转化科技应用，以工具理性为重而忽视了公共价值理性。由此，我们可从以下三个逻辑对政府经济绩效至上的决策理念进行辨析。

逻辑1：政府认为自身肩负让最大多数人获得最大幸福的使命

以转基因大豆这一转基因作物产业化为例来阐述政府决策价值理念问题。近年，豆制品和大豆食用油的消费需求在各国都普遍呈现为增长的趋势。然而，非转基因大豆却因种植成本高、加工品出油率低而无利润可获等各种原因导致产量下滑。而转基因大豆产业化不仅能大幅提升大豆的产量来满足大众的消费需求。更重要的是，其种植过程中可减少杀虫剂的使用从而节约成本。这是发展转基因大豆技术产业化最直接而又最为现实的目的。同时，转基因大豆在出油率和品质均一性等层面具有市场竞争力。此外，转基因大豆实行机械化种植和集中收购，可大幅减少运费和人工费。因此，面对这种现实境遇，政府会倾向于发展转基因大豆技术产业化以解决消费需求、农业安全以及经济贸易发展等相关问题。这充分体现了政府保护农业发展，维护公众消费平稳，并使得最大多数人的利益得到满足的行政逻辑。

修正1：只强调大力发展经济来获得幸福的决策理念必定存在偏颇

从上述内容可知，确实有一系列的政治经济现实缘由导致对转基因作物产业化的迫切需求。但我们应当知道这些现实境遇并不只是运用“算学”或“功利学”就能完全解决。诺贝尔经济学奖获得者阿马蒂亚·森就曾强调，经济学是伦理学的分支之一［1］。换言之，政治经济的现实境遇与伦理道德这二者具有深刻渊源。此外，施蒂格勒提出过管制俘虏理论（capture theory），大意是说管理者会因为种种原因，建立起更多规则［2］。在本逻辑中，政府发展转基因作物产业化，以保证经济发展以及本土农产品在国际贸易中的竞争力，最终实现最多数社会公众的幸福。这其实也是政府将这一功利使命合法化，但却漠视了争议性技术应用的伦理道德性，同样成了最后的规则俘虏，也忽视了社会公众的公共利益。

逻辑2：政府只要把蛋糕尽量做大，就能使更多人分到更大的蛋糕

世贸中的国际农产品协议对各国本土农业或多或少都会造成一定的冲击。尤其是国际农产品协议中增加进口市场准入，削减对各国国内本土生产者支持，减少出口补贴这三项内容使得各国农业在生产方面产生了一些负面冲击［3］。而转基因作物技术不论是在种植还是在继续加工成产品方面，其产量和成本都有优势。因此，为了保护本土农业的发展免受国际农产品市场的支配和控制，在当前局势下，大多数政府势必选择转基因这一高新技术以抢占先机。将转基因作物产业化可提升农产品竞争力，增加贸易收益进而促进整个经济发展。而经济发展是各国赖以存在和壮大的基础。同时，各国的国民亦赖以农粮及国家富强才能有庇护感。基于这一逻辑，转基因作物产业化这块“蛋糕”，在争议下，仍持续做大。

修正2：只做大蛋糕而忽视公共价值理性不能落实蛋糕做大及分配问题

这涉及的关键性问题是以怎样的方式把蛋糕做大。蛋糕做大及分配问题对应的是公共价值理性的问题，即如何做到公共的善的问题。而实现公共的善必会要求政府担当起相应的责任。韦伯最早提出责任伦理（ethic of responsibility）一说，并由汉斯·约纳斯发扬这一概念，其核心思想是预见行为产生的后果并努力克服那些负面影响。这一伦理是专门针对政府的政治行为提出的，而政府的政治行为又以决策为主要表现形式［4］。尤其是政府决策通常意味着多方有意图地互动和多方博弈，并且决策结果会影响到普通民众的日常生活。因此，这种责任伦理其实面对的是一种行为选择，但最重要的是政府要顾及后果［5］。如果说政府顾及了经济发展以及农产品未来状况的后果，而顾及这一后果也是在履行一种责任伦理的话，那么这种责任伦理还应当有一个底线伦理（minimalist ethic）作为政府决策的有力补充，即一个“不能做”的道德底线。这种底线伦理直接指明了政府的内在道德和外在行动。面对转基因作物产业化这一蛋糕，我们更需要考虑的是如何规避风险来做大以及如何落实公意来做大。

逻辑3：转基因作物技术至今没有直指其绝对不安全的证据

随着人口数量以及粮食作物需求的增长，转基因作物技术被认为是一项少投入、多产出的可应对现实需求的技术。转基因作物技术的诞生减少了除草剂、农药、杀虫剂喷洒，因此直接减少了农业生产的成本，大幅提高了产量，增加了农民收入［6］。这也是政府试图要将转基因作物产业化的现实缘由。而每当公众对一些实验披露的风险而担心这项技术带来健康、环境等层面的问题时，又有其他数据和实验澄清其有害的结论。直至目前还未有新数据可证实转基因作物对环境的绝对有害。

修正3：转基因作物产业化问题已不单纯是科学技术安全性的问题

在当下，转基因作物技术产业化问题已不再是单纯的科技问题，而是由科技安全联动到政治、经济、社会、哲学、伦理等多维社会影响的问题。针对这些潜在的风险性，各国也尽力去规避。就目前而言，各国大都采用国际通用的实质等同性评价原则来评价转基因作物成分的安全性。同时，审查批准的生产方式，加上标识制度，监管制度以及相应的农业转基因生物安全管理法规和相关机构部门组成的管理体系可使得转基因作物产业化较为安全地发展［7］。但是，我们必须正视这只是保证相对安全性的制度条件。人不可能一次性地完全获得真理，只能随认知加深无限逼近真理。更为重要的是，只用科技的维度去衡量转基因作物产业化的安全性，却忽略了其带来的政治、经济、社会、伦理的影响维度，显然，这样的决策理念存在偏颇。

（二）经济绩效至上的决策理念所带来的问题

1.转基因作物产业化决策的合法性及合理性问题

合法性是合法和合程序的综合概念，是指符合法律依据并符合程序。而合理性的内涵则更富有弹性，它意指客观、适度，符合理性，带有价值取向。转基因作物产业决策从合法性的角度来说，其公开的状况不甚理想。因为从技术发展到技术应用，再到商业化、产业化，一些核心的风险性内容以及具体决策的流程信息并未向普通公众说明。同时，社会公众对这项决策发出的不同声音，政府反馈的情况也不甚理想。客观来说，转基因作物产业化决策的价值理念在经济收益层面的期望多一些，这样可能没有很好地尊重公众的生命健康性及人本价值，这种合理性有失偏颇。然而，从古至今，社会、国家、政府这三个公共群居生活方式的概念之所以存在，是因为人们想获得安全和幸福。前者的价值指向是社会生活的秩序及其稳定和谐，后者的价值指向则是社会生活的善或幸福［8］。这里所指的安全和幸福的生活所蕴含的深层含义应当是指人民的生活有一种稳定的制度保障，而不是权力主体的心愿或话语。坚守生命价值的至上性，才应当是转基因作物产业化决策的核心价值取向。所以，我们应牢牢秉持生命价值至上的精神，否则就会引发非合法性、非合理性及非合程序性的问题。

2.对技术不确定性的沉默所带来的社会风险问题

技术不确定性是从科学认知的角度来界定的，属于技术存在客观危险性的范畴。而社会风险则是一种政治、文明和伦理的主观性风险问题。技术的不确定性可随时间和认知推移，可基于数学概率和实验逻辑来实现其可靠性。但社会风险则需要对文明进行恰当对待和进化，这是一种难以计量的灾难式的威胁。政府为实行转基因作物技术产业化而对技术不确定性采取沉默态度，势必会带来更难处理的社会风险问题。美国著名汉学家和思想史家史华慈先生曾经意味深长地提醒人们：在我们这个“技术统治”的世界，我们以为自己获得很多，而实际上我们所失去的东西更甚［9］。面对技术不确定的风险时，我们却用经济外衣包裹化，用法律制度合法化，用自然科学验证化，将不确定性变得表面无害。这种沉默和漂白的情形正在破坏政府行政决策的力量和可信度。在技术统治和政府沉默的态度下，转基因作物技术产业化仍在推行，而实质是政府权力的强制推行。卢梭曾指出，强力是物理性而不是道德性［10］。这种物理性在转基因作物产业化的推行中，更具体表现为源于经济利益力量驱使。但是在文明进程中，我们不能抹杀道德性的存在。在文明社会里，民众的思想、个性、灵魂应当是自由的，正如密尔所说的，思考中的民众才是高贵而美丽的［11］。我们应当尽量尊重民众的思想和自由表达的权利。对转基因作物技术的不确定性采取沉默态度是不对的，并且更值得我们注意的是这种沉默态度会带来更为危险的社会风险问题。

3.转基因作物产业化抛给公众的负外部性问题

政府一直强调发展转基因作物技术产业化的缘由是为了保证经济发展、农产品的供给、贸易竞争力、本土农业的发展等目的。在这些发展目的的背后，隐含的逻辑是政府在履行其行政职责，政府扛起了振兴农业、繁荣贸易经济的公共责任。但恰恰是这种逻辑将转基因作物技术风险这一负外部性抛给了公众。所谓负外部性是指一个群体的行动和决策使另一个群体的利益受损。负外部性问题在这里有两层意思：一方面，政府将追求经济绩效作为主要的政府优良履职标准；但另一方面，公众本是依赖政府希望能庇护其健康、安全和幸福，但转基因作物技术安全性风险中的过敏反应问题、积聚毒性问题、破坏营养问题、对抗生素的抵抗性问题、对环境的威胁问题、植物花粉传播导致的其他物种异化问题，给人类的健康和人类赖以生活的环境及整个生态自然界物种都带来了严重的负外部性问题。即便当下的实验未有对转基因作物技术的潜在风险性给出明确的答案，但就其目前所带来的争议性而言已经蕴含了诸多方面的伦理讨论。这已经在一定程度上影响到了人民安定、社会稳定等层面，这也是负外部性的表现。

三、规避负外部性以保证公共利益的应对策略

一是从科学家实施转基因作物技术应用产业化的维度来说，科学家们应当意识到自身肩负的社会责任。科学与伦理有着不同的设计标准和评价标准，在进行转基因作物技术应用产业化时，应将科学与伦理结合起来，而不只是在科学的范围内只从事科学研究［12］。因为转基因作物技术不仅带有自然属性，一旦将其进行应用，也必带上社会属性，受风俗习惯和道德规范的影响和约束。此外，涉及这样绝对技术性领域的决策，公众需要专家的力量。但更重要的是有关科技决策同样需要民主，科技民主价值观念应将公众知情权和公共利益放在首位［13］。不论是自然属性还是社会属性都不能忽略掉其中任何一个属性，并且要接受道德规范的约束。科学家也应当要有道德规范和伦理观念，其研发的科学技术应是负责任的尊重公共利益的科研。

二是从政府行政决策的维度来说，政府之所以能管理公共事务，是秉着正义行事才能获得行政权力，这里其实明确了一个前提，即正义的实质是公众权利优先于政府权力［14］，这其实就是明确公共性。这种公共性直接指向的是社会公众，同时，这种公共性的决策应当尽可能最大限度地去满足公共理性。也就是说，政府要做到决策科学，透明实施，让政府行政和公众意见达成一种共识。此外，政府决策理念还应朝民主决策的目标前进，而一个民主决策的政府应当是允许并能及时回应民众否定性、批判性、超越性意见的政府，而不是让民众变成马尔库塞观点中所描述的没有自由、没有主动性、没有创造力的单向度的人。尤其是转基因作物技术，如同波普尔白天鹅和黑天鹅的论断一样，在没有发现黑天鹅之前，不能否认有黑天鹅的存在［15］。我们应当承认多元化意见的社会才是真实的社会，才更加接近真理，而社会也正是由这些多元化的意见才能形成。政府不应抗拒不同的声音，恰恰相反，政府更应该倾听的是异议。只有这样，才能保证公共理性和公共利益。

三是从公众意识的维度来说，只有当公众的公共意识形成并不断向政府输入其影响性，才能将公共意识形成一种政治力量。而公众的公共意识源自于公众捕捉社会信息的敏感以及自身的科学知识和政治素养。尤其当政府过快转化科技并将科技化和经济绩效捆绑时，如本文关注的转基因作物产业化的问题，公众应当要有公民精神和参政素养，将自身的意见表达给政府，形成一种公共对话。不要质疑公众没有渠道表达自身意见，也不要质疑公众力量的微弱性，只要在公共空间能有公众这一主体的大胆参与，终能形成政治合力，与政府对话，并保证公众自身的权益。同时，政府面对公众的意见，不应持一种压制态度，甚或认为这是政治疏离者的挑战，恰恰相反，他们才是负责的公民。政府应当秉持公民精神提出富有理性的建设性意见，才能实现政府与公民互信互动的良好局面［16］。

四是从信息传媒的维度来说，当前社会的各种媒体工具都已成为了信息的源地和信息传播平台。网络的即时性和跨越时空的无缝隙性，是其将信息输入给政府并在一定程度上发挥出各利益体游说（lobbing）作用的最直接原因。但我们也应看到媒体传播迅速以及关注热点的特性，使得政府的行政信息更加公开透明。尤其是一些有争议性的话题，媒体推动舆论热度的能力在一定程度上甚至可以左右政府的决策。更值得肯定的是网络搜索引擎技术的大力发展，使得普通公众能直接搜索到自身不太了解的科技知识，这在很大程度上减少了公众的无知性和被哄骗性。当然，对于媒体热炒、吸睛等不良行为，我们应抵制。只是身处媒体时代的我们，不应忽略这一有利的新式参政工具，这也是保证公共利益的一个有效应对策略。

四、结语

综上可见，科技转化应用过快难免会损害或忽略公共利益。而转基因作物产业化也确实关涉一系列决策价值取向问题和公共性问题。同时，转基因作物产业化发展还涉及决策程序的合法性与合理性等相关决策制度问题。相应的行政决策伦理精神亟需建设起来。此外，转基因作物产业化引发的问题还将涉及到社会生活的许多方面，尤其对普通民众的日常饮食生活，生命健康安全以及居住的生态环境会造成极大影响。因此，对于转基因作物产业化发展必需要秉持安全发展的原则、决策规范以及相应的价值取向。

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责任编辑：陈琳

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1008-6323（2016）06-0020-04

刘柳，北京航空航天大学公共管理学院博士研究生。

2016-10-03