质量管理视域下的政府廉政评价体系的建构

文 李和中石智刚（..武汉大学，湖北武汉43007）

质量管理视域下的政府廉政评价体系的建构

文 李和中1石智刚2（1.2.武汉大学，湖北武汉430072）

从质量管理的视域出发，政府廉政效能不仅取决于反腐倡廉的效率（经济性），而且也是政府各项反腐倡廉活动的生产效率、效益及效果的综合体现。与此相适应，政府廉政建设评价体系的建构也应当实现社会性、经济性和系统性的统一和整合。基于我国政府廉政建设的基本现状，建构政府廉政评价体系必须坚持正确的指导思想和构建思路，将第三方纳入评价主体，体现社会公正的价值，与此同时设定科学的指标权重和体系框架，形成合理的评价机制与健全监督机制。

质量管理廉政效能政府廉政评价体系

党的十八届三中全会指出：要加强反腐败体制机制创新和制度保障，落实党风廉政建设责任制，制定实施切实可行的责任追究制度，构建决策科学、执行坚决、监督有力的惩治和预防腐败体系，实现让人民监督权力，让权力在阳光下运行，把权力关进制度笼子，以此凝聚防腐正能量，建设廉洁政治，努力实现干部清正、政府清廉、政治清明的目标。在此目标的指引下，我国的反腐败斗争正向纵深发展，伴随一批“老虎和苍蝇”落马时民众的欢呼，学界和实践界不得不思考一个无法回避的问题，如何实现腐败问题的“标本兼治”？毕竟，反腐只能遏制腐败，“治标”而不能“治本”。由此可见，通过制度设计创新反腐败机制是我国反腐败斗争的必由之路。而政府廉政建设及其评价体系的构建恰能弥补反腐败的制度缺陷，为我们提供制度反腐的高效机制，从源头防范、减少，甚至杜绝腐败发生的机会。所以，除了坚决反腐以外，更根本的是要搞好廉政建设、预防腐败。而预防腐败的核心即是政府廉政建设评价指标体系的建构。

一、质量管理视域下的廉政效能

“评估体系”是指特定的组织机构（评估主体）根据相关法律制度规定（依据），按照一定的标准（指标体系），通过一定的方法，对既定的对象（评估客体），进行评估而形成的相应体系。所谓政府廉政建设评估体系，就是反腐倡廉建设的相关机构依据相关制度，通过技术性的操作方法，以综合而科学的廉政评估指标体系为衡量内容，以科学严谨的调查研究与分析预测为对策依据，对反腐倡廉建设的整体或局部进行评估的系统工程。科学的政府廉政建设评估体系，可以直接提高反腐倡廉建设理论和实践的质量和水平，为政府的决策制定、制度构建、体制创新提供依据。通过廉政评估体系的运行，可以解决反腐倡廉建设实践中主观定性多、客观定性少、理论与实践创新不强的问题，既可以使公众了解到政府的廉政状况、反腐败的力度与决心，也可以使政府知晓公众的要求，从而有的放矢地开展工作，提高反腐倡廉建设的科学性、主动性、前瞻性，推动反腐倡廉建设不断发展。

政府廉政建设评估指标体系的构建是以政府各项工作在廉政建设中作用的大小为依据，它体现的是政府反腐倡廉的效能。当前，社会上流行着这样一种认识：反腐倡廉效能直观地体现在某地拍“苍蝇”、打“老虎”的数量上，认为贪官抓得愈多，打击腐败的力度越大，该地区反腐的效率越高，因而其反腐倡廉的效能越大。笔者认为，这种视反腐的效率为反腐倡廉效能的认识是有失偏颇的。从质量管理的视域来看，质量是一个“三维”概念，包含对其社会性、经济性和系统性三方面的认识。因而，政府廉政效能应是一个综合的社会效益体系，而不单纯是指反腐倡廉的效率（经济性）。即政府廉政效能不应单一等同于效率，而应是社会性、经济性和系统性的统一和整合，它既追求更高的效率，也要注重本身运行的系统性，且更要注重政府廉政效能的社会性。如果廉政系统整体调适度高，则政府廉政效能与效率呈正相关，即效率越高，政府廉政效能就越高；如果政府廉政的社会认同度高，说明政府廉政效能高，反之，政府廉政效能就越低，甚至为零或为负。可以说，单纯从“廉政效率”这个标量来涵盖廉政是一种单边的思维。

具体而言，政府廉政效能是政府的廉政工作效率和工作目标的统一，是党委和政府运用其能力、能量，履行其职责，最终实现廉政目标所达成的效率、效果和效益的综合体现。其内涵包含三个方面内容：其一，廉政效能体现为政府机关实现廉政目标，完成反腐倡廉任务的系统组合能力。这些能力主要包括制定和执行反腐倡廉政策的能力、整合反腐倡廉资源的能力、维护社会秩序及社会公正的能力等。其二，廉政效能还体现为党委和政府运用其能力、能量履行其职责，以最终实现廉政目标所达成的效率、效果和效益。它主要表现为政府管理的经济效益与社会效益、投入产出比率等。其三，廉政效能最终还应体现为社会公众对政府廉政举措的认同程度，以及社会第三方组织的评价。可见，廉政效能是政府各项反腐倡廉活动成效的客观评价和综合反映，是指党委和政府监察机关为实现廉政目标，在反腐倡廉活动中所发挥的程度及其生产效率、效益、效果的综合体现。通常，廉政效能也称作廉政效益。

二、质量管理视域下的政府廉政效能的外化

从质量管理的视角切入，政府廉政建设的效能取决于其社会性、经济性和系统性三方面的结合。那么，政府廉政效能如何实现社会性、经济性和系统性的统一和整合呢？笔者认为可以从“政治廉洁、干部清正、政府清廉、政治清明”四方面定位目标。其具体的评价依据亦是四个方面：其一，是否凝聚了防腐正能量，让人民监督权力，让权力在阳光下运行；其二，是否筑构了决策科学、执行坚决、监督有力的惩治和预防腐败体系；其三，是否制定并实施了切实可行的责任追究制度；其四，是否实现了把权力关进制度的笼子里。

政府廉政效能的评价，决定于政府廉政建设评价体系的构建。从质量管理的视域来透视政府廉政建设评价体系，其基本因素可外化为三个方面：

一是以人民性为宗旨，社会公正为导向。这是政府廉政建设评价的社会性依据。政府廉政建设责任制评价指标体系的建构必须以坚持人民性为宗旨，社会公正为导向。习近平同志指出：“坚持人民性，就是要把实现好、维护好、发展好最广大人民根本利益作为出发点和落脚点，坚持以民为本、以人为本。”群众利益应成为政府廉政建设责任制评价指标体系的基本出发点。

二是政府工作任务。工作任务是政府目标的具体化，说明的是政府要提供公共产品和公共服务的质与量、耗费的时间与资源。工作任务的完成状况，说明了政府廉政工作的经济性程度。

三是政府承担廉政工作的部门职能分工。界限清晰的政府部门职能分工是政府廉政工作系统性的基本决定因素。因为：只有部门责权分明，才能知道哪些事情该谁办，才能知道评价范围，才能知道评价的切入点，才能形成整体的合力。

新西兰杰瑞米·波普提出的神庙式宏大的国家廉政体系构成，与质量管理视角下的政府廉政建设评价体系构建具有内在理念的一致性。杰瑞米·波普的神庙式宏大的国家廉政体系构成，是以一种信念为基础的，即国家治理当前所牵扯到的问题能力发展、结果导向、公众参与以及推进国家廉政所需要通过一种整体性的方法。从技术的角度分析，它正是体现了质量管理的三原则。瑞米·波普认为，国家廉政建设的指标成为构建神庙的支柱。支柱的一端是制度支柱，它由行政机关、议会、司法机关、公务员系统、监督机构(公共账目委员会、审计总署、监察特使、警察部门、反腐败机构等)、公民社会(包括职业和私人部门)、大众媒体，国际劳动者组成。另一端的支柱是规则和实践支柱，为国家廉政建设中每一个制度性支柱起辅助作用，包含公私利益冲突规则，公平选举，质询高级官员的权力，公开发布审计报告，公共服务的道德准则，独立性，能够获取信息，言论自由，档案管理，可执行而且被严格执行的法律，鼓励竞争的政策包括公共采购规则，有效的相互的法律或司法协助等。

三、质量管理视域下政府廉政评价体系的构建路径

在此，基于我国廉政建设的基本现状，借鉴杰瑞米·波普的思路和现代质量管理的三原则，可以梳理政府廉政评价体系的构建基本路径。

（一）坚持正确的指导思想，确定科学的构建思路

指导思想决定政府廉政建设及其评价水平。确立正确的指导思想和科学的理念是构建政府廉政建设评价体系前需要明确的重要问题。坚持“防腐”为主，提高评价体系的技术含量是评价体系构建中应遵循的基本理念。一是要树立科学防腐的理念。政府的廉政建设必须树立预防为主的理念。反腐败最重要的环节之一是预防，这是国际上很重要的反腐败经验。预防的理念就是要求把工作的着力点由事后向事前转变，变事后惩戒为事前监督，变被动查处为主动防范，变亡羊补牢为未雨绸缪，以更小的社会成本，获取最大的社会收益。二是要运用多学科知识，提高廉政建设机制的技术含量。当前，我国政府廉政建设评价体系的技术含量不高。不仅定性指标多、定量指标少，且运用的测度与评价方法陈旧，难以真实反映政府廉政建设的真实状态。因此，广泛利用各种自然科学、社会科学新成果，运用概率统计、普遍分析等科学的分析方法，提高预防腐败工作的技术含量和科学含量，才能掌握政府廉政建设的主动权。三是要要树立长效防腐的理念。在政府廉政建设问题上，反腐举措是“治标”之策，却不能“治本”。腐败的本质是权力的异化，反腐败的治本之策应是完善制度与规则，将“权力关进制度的笼子”。政府廉政建设工作要立足当前，着眼长远，发挥法规制度的治本作用，注重体系机制制度建设和完善，不断健全科学的预防腐败长效机制。

（二）推行第三方评价，将社会公正融入评价体系

将社会公正纳入衡量体系，将第三方评价纳入评价主体，这有利于激励社会公众参与政府廉政建设评价，真正使公众切切实实地感受到主人翁的主体地位，增强他们的参与热情，有助于建立良好的互动型关系。政府廉政建设是向公众展示政府廉洁状况，接受公众对政府公共事务的监督，赢得公众对政府的信任和支持的机会。因此，开展科学的政府廉政建设评价，有利于建设诚信政府，有助于提升中国政府的形象和公信力。首先要将公民和社会组织等第三方纳入评价主体，提高评价的客观程度。传统的廉政建设评价是一种体制内自上而下的评价与个人自我评价相结合的模式，这种模式难以保证评价的客观性，导致评价流于形式。第三方评价主体的融入，可以促使公民、社会组织站在“顾客”角度，更客观地从自身感受对政府提供的各种服务给出真实且合理的评价。其次要将社会公正的基本价值融入评价体系。无可否认，任何评价体系都有其实现的基本目标和追寻的基本价值。实现社会公正是廉政建设评价体系的目标和价值之一。因此，在体系构建中，我们需要将社会公正的价值融入到评价方式、评价指标和整个评价过程中，促使党和政府工作回归本位。

（三）设定合理的评价指标权重，形成科学的评价体系

量化而科学的测度指标是质量管理成果的重要因素。对于构建廉政指标体系而言，完善科学的体系框架，设定科学的指标权重尤为重要。首先要突出指标确立的区域性特征。指数的确立应立足不同行政区域的现实情况和地方特色，既能突出廉政建设中的特殊问题，又体现相对普遍性的问题。确立指标切忌照搬其他地方的经验、形成全国一致的、格式化的评价体系。尤其是二级指数的确立更应该有单位特色，甚至从其内容就可看出本单位的影子。否则，将失去评估指数本身的意义。其次要确立科学的指标权重。政府廉政建设涉及诸多环节，各环节在考评体系中所占的权重必然不同。合理确定指标权重以减少误差可以从两个方面着手。在理论层面，运用科学的指标权重确定法，从理论上减少权重误差；在实践操作上，通过多元主体的评价减少误差。再次要量化指标。构建评估体系的目的在于尽可能量化评估中的关键环节。但政府廉政建设是一项复杂的系统工程，有些环节无法直接量化。因此，指标体系的构建要在力图确保量化的有效性的前提下，将定性与定量相结合，在定性的基础上合理量化。但为了减少人为因素，定性分析要求多人、多级给予定性，这样又会出现操作繁琐，困难较多，使可测性、可行性降低的问题。对此，我们的意见是:在设计指数，尤其是二级指数时，相对减少需要定性分析的指数；对需要定性分析的，不能降低有效性，可提前筹划，提前进入，提前完成。最后要运用有关经济规划、数理统计等先进的科学方法，对我国一定时期的廉政建设状况进行预期的规划。在此基础上，将目标体系进行分解落实，并结合社会经济发展情况进行动态的调控修正，确保规划目标能按期实现，要明确实施评估工作的主体。由于所要开展评估工作是一项复杂的系统工程，专业性要求高，必须认真规划，要构建实施评估工作的程序和规划，按照客观、公正、科学、高效的原则，根据我国廉政建设的实际情况，研究并制定出相关的评估程序和规则，统一指标体系方面的计算口径，以保证能有一套操作性较强的评估规范标准。

（四）借鉴先进的理论经验，形成合理的评价机制

与时俱进，紧跟时代发展不断完善廉政评估机制。要注意及时针对社会热点问题不断完善廉政评估机制信息系统，使信息的汇集系统能始终与经济社会的发展相协调。要更加注重对新情况、新问题的专题研究和分析，注意利用统计领域、计算机领域、行政管理领域等各方面的最新知识和成果，不断充实和完善廉政评估机制。要注意学习和借鉴国内外预防腐败的新鲜成功经验，注意广泛征求社会各界的意见和建议，把廉政评估机制建设成为一个开放的机制、不断发展的机制。调查对象要广泛。腐败状况、反腐败的成果最终要由人民群众来评判。在不可能调查每个人的情况下，调查对象的选择必须具有广泛性和代表性，应当包括专家、学者、党员、领导干部、工人、农民、知识分子、私营企业主、外来务工经商人员等。结构比例能最大限度地代表社情民意。监测网络要系统。网络上的“点”既要有专门的反腐组织机构，又要有人大、政协、司法等其他监督主体；既要有党政机关企事业单位，又要有各类民间社团组织；既要有城镇，又要有乡村；既要有有组织的群体行为，也要有自发的个体行为。第三，监测渠道要多样。主要是依靠各级纪检监察机关、司法机关、其他监督主体和信访机关在实际工作中的监测，但同时要开展不定期的问卷调查、政风行风评议、执法监察、座谈调研、网上调查，注重人民群众来信来访、各类媒体的反映，各级统计、审计机关的报告，以及各类民间社团的专题调查等。

（五）强化健全的监督机制，保证有效的贯彻实施

一是设定专门机构，确保廉政评估的正常运行。廉政评估工作是一项长期性的工作，涉及面广，难度比较大，是一项复杂的社会系统工程，必须建立相应的组织领导机构和专门的工作机构，确定专门工作人员，并且要有一定的经费保障，以确保廉政评估工作的正常开展。国家预防腐败局的成立可以说很好的解决了这个问题，作为日常性的反腐败工作机构，同时负责进行惩防体系建设成效的监测、评估和监督检查工作，使预防腐败工作走向正常化和规范化。

二是确立监督主体，保证廉政评估的贯彻实施。从总体上看，腐败的危害是广泛的，反对和预防腐败是社会各界的共同责任和义务。只有建立起党内与党外相结合、组织与群众相结合、上级监督与下级监督相结合、部门监督与社会监督相结合的监督机制，廉政评估机制才具有普遍性和全面性，才具有科学性和针对性。参与监督的主体应包括：人大与反腐败机构、政治团体、新闻媒体和公众代表。其中，人大与反腐败机构是硬性的监督，而后三者的监督是“软”监督，但如何发挥后三者的作用将是监督廉政评估落实的关键，它能起到“硬”监督起不到的效果。其中，重点要发挥政协的民主监督，新闻媒体的舆论监督，及时的披露信息与反馈结果是很好的监督手段，同时公众的社会压力是监督廉政评估实施的重要力量。监督主体根据评估客体的政治、经济和社会环境的变化，经过广泛的调查研究和深入的思考，通过教育提高监督对象的责任感、认同感和道德感来强化其推动评估的能力和动力，通过检查廉政评估责任制的落实情况和对权力的监控来实施监督，在此基础上，对监督对象作出结论，最后反馈给监督主体。监督实施过程是以责任制的落实为基础，通过向人大汇报和公众的听政制度，媒体的宣传报道，形成一个软硬兼施的监督机制，使廉政评估真正发挥其应有的作用。

三是明确监督责任，保障廉政评估的切实落实。“责任最通常、最直接的含义是指与某个特定职位或机构相连的职责。”廉政评估的责任，可划分为党委的责任、行政的责任、部门的责任、主要领导的责任、领导班子成员的责任。责任范围和内容依据各机构在权力结构中的位置来规定。此外，还要规定违反责任制的行为者的责任追究办法，建立科学严格的责任体系，坚持责任分解，谁主管、谁负责，实施严格的责任追究制度。责任制度的创建并不能够使廉政评估顺利实现，还需要建立责任制的配套措施和一套行之有效的机制来促进责任的落实，进而促进廉政评估顺利运行。这个机制由深入的廉政教育、多种形式的政务公开、内外结合的监督系统、分级负责的案件检查制度、量化管理的评价体系、定期或不定期相结合的检查考核办法和年终评比表彰激励七个内容组成，这七部分既相互独立有相互配合，形成廉政评估的监督体系。

［1］杰瑞米﹒波普.制约腐败:建构国家廉政体系［M］.中译本，北京：中国方正出版社，2003.

［2］过勇.中国国家廉政体系研究［M］.北京：中国方正出版社年版，2007.

［3］杰瑞米·波普.反腐策略——来自透明国际的报告［M］.中译本，上海：上海译文出版社年版，2000.

［4］里克·斯塔彭赫斯特，萨尔·T·庞德.反腐败——国家廉政建设的模式［M］.中译本，北京：经济科学出版社，2000.

责任编辑：陈琳

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A

1008-6323（2016）06-0005-04

1.李和中，武汉大学政治与公共管理学院教授、博士生导师；2.石智刚，武汉大学政治与公共管理学院博士研究生。

2016-08-25

国家社会科学基金重大招标项目（项目编号：11&ZD056）