北美五大湖区城市群环境合作治理的经验

文 王玉明（广东行政学院，广东广州510053）

北美五大湖区城市群环境合作治理的经验

文 王玉明（广东行政学院，广东广州510053）

北美五大湖区城市群是当今六大世界级城市群之一。五大湖区工业化的发展，在给当地带来了巨大经济利益的同时，也给原有生态环境系统带来巨大冲击。为此，加美两国之间及湖区地方政府之间围绕五大湖的资源利用和环境保护进行了长期合作，形成了一套基于府际合作协议、区域合作组织、产业结构转型、多元主体参与的跨域环境治理机制，这种机制促进了五大湖环境的有效治理，也为世界其他城市群的环境合作积累了的经验。

五大湖区城市群环境合作治理

北美五大湖是位于加拿大与美国交界处的五个大型淡水湖泊，按面积从大到小分别为苏必利尔湖、休伦湖、密歇根湖、伊利湖和安大略湖。除密歇根湖属于美国之外，其他四湖为美加两国共有。五大湖湖水从西流向东，最终流经圣劳伦斯河，注入大西洋。五大湖汇集附近的一些河流和小湖，构成一个独特的水系网和流域生态系统。五大湖总面积约2404万平方公里，由于水域辽阔，湖岸线总长度达17017公里，水量巨大，是世界上最大的淡水水域，占世界地表淡水总量的1/5，被誉为“北美大陆地中海”、“淡水海”。20世纪初期，世界经济增长中心从西欧向北美转移，北美五大湖流域内的城市迅速发展成长，形成了五大湖城市群（Great Lakes Megalopolis）。20世纪中叶，五大湖城市群被法国地理学家戈特曼称为世界第二大城市群。［1］该城市群从芝加哥向东、克利夫兰、匹兹堡，一直到加拿大的多伦多和蒙特利尔，包括数十个大中小城市，其中10多个百万人口以上的大城市。该地区东西向跨度约1200公里，南北向跨度900多公里，最大城市为芝加哥。五大湖区是世界上著名的城市化区域之一，该区域面积约24.5万平方公里，人口超过5000万人。五大湖流域资源丰富，湖滨平原土地肥沃，流域航运便利，工农业生产集中，大小城镇密布，20世纪60年代以来，五大湖区成为北美极为重要的重工业带，形成了芝加哥、克利夫兰、底特律、德卢斯、托利多五大钢铁工业中心。它与美国东北部大城市群共同构成北美发达的制造业带，是北美工业化和城市化水平最高的区域。20世纪80年代，五大湖地区的钢铁产量和汽车产量都占到北美的60%。［2］此外，五大湖区还是美加两国重要的农业基地和渔业基地。

北美五大湖城市群地区工业化的发展给当地带来了巨大的经济利益，同时也给原有生态环境系统带来巨大冲击。至20世纪初，城市不断扩张、废水大量排放、森林砍伐殆尽、机械化开矿破坏了大量土地，引起了严重的土壤侵蚀，农药化肥大量使用等，导致五大湖的水质严重下降，湖水中有害物质逐年增多，湖区生态环境恶化，造成了严重的不良后果。受城市扩张影响，湖区内湿地面积损失将近2/3，压缩了野生生物的生存环境，加上对野生动物的大批捕杀，导致了许多物种灭绝。20世纪50年代，五大湖地区重工业发展迅速，工业废气、汽车尾气、家用壁炉烟气等污染了当地空气，造成了五大湖水污染严重，大量有毒物质沉积湖内，当地有机化工和冶金工业得到大力发展，导致大量重金属和有毒污染物质进入水体。重金属污染由于毒性强、具有累积性、不能被生物降解等特点，对水生生物和人类健康危害极大。五大湖区一度被称为“生锈地带”，或“棕色田野”。五大湖地区在尝到了环境污染的苦果之后，自20世纪70年代开始，五大湖环境污染的严重局面开始受到重视。美国加拿大两国政府在共同治理水污染、保护五大湖的过程中，形成了一套基于环境协议、成立协调组织、促进产业转型、多元主体参与的跨域环境治理机制。环经过几十年的努力，到21世纪初期，五大湖区水质明显好转，自然生态环境得到改善，水污染治理和生态环境保护取得良好效果。

一、基于府际合作协议的环境治理

早在1909年11月，为了解决五大湖区的水污染问题，美国和加拿大政府制定了《边界水域条约》（The Boundary Waters Treaty)。《边界水域条约》是加美双方第一个也是最早制定的水质保护协议，它明确了协调解决双边争端和防止水质污染的原则和机制，强调两国在利用水资源时都不得给对方的水资源系统造成危害。该条约规定，停止关于边界水域利用问题的争论，解决两国悬而未决的环境纠纷问题。这一协议为湖区水资源的有效管理描绘了蓝图，它涉及到水资源保护、水质恢复、水量储存利用，以及与此相关的五大湖生态系统保护等。为双方今后进行水质保护方面的协商打下坚实基础。［3］该协议尽管没有从根本上解决大湖区的资源利用和环境分歧，但对北美五大湖的可持续利用无疑发挥了重要作用。

为了有针对性地保护五大湖区的水环境，1972年，美加两个政府签署《大湖水质协议》(The Great Lakes Water Quality Agreement)。该协议规定了共同保护五大湖区水质的目标和共同治理的任务：美加两国在自有法律框架下完成控制污染的任务，主要是减少磷的排放，减少使用石油、减少固体废物，以及控制其他导致水质富营养化的物质。两国共同对上游湖区污染和污染源治理方面进行研究，制订五大湖区研究计划。逐步扩大监督对象，由水污染的监督转向湖区生态系统的监督，以期保护五大湖区的生物安全。［4］1978年，美加对《大湖水质协议》进行修订，提出统一水质目标，限定磷排放总量，完全禁止永久性有毒物质排放，加强水质检测，严格禁止向五大湖排放难降解的有毒物质。这次协议修订引入了“五大湖流域生态系统”的概念，强调在治理水污染的同时，还应考虑空气、水、土地、生态系统与人类之间的相互作用关系。1986年，美国湖区8个州的州长签署了五大湖有毒物质排放监控协议，之后，加拿大安大略省和魁北克省也在该协议上签名。［5］1986年，美国五大湖各州州长们签署了五大湖有毒物质控制协定，加拿大安大略省和魁北克省后来加入了协定。1987年，两国又对《大湖水质协议》进行修订，协议着重强调对面源污染和地下水污染的治理，议定书将五大湖水质协定扩展到包括空中污染物，并首次提出污染排放总量控制的管理措施，推动五大湖区实施一体化的生态系统管理，提出制定湖区污染控制目标和指标体系。其中包括增加一个附件，确立共同关心区域(Areas of Concerns)或者该流域污染最严重的地区；然后通过实施五大湖区域的“补救行动计划”(Remedial Action Plans)进行清理工作，提出实施控制关键污染物的“全湖行动计划”(Lakewide Management Plans)。［6］通过对《大湖水质协议》多次修改完善，使协议更有针对性和可操作性。

另外，1985年，美加两国经过谈判和协商，签署《五大湖宪章》（Great Lakes Charter），这是一个美加两国之间的关于湖区环境治理的非正式协定。宪章规定两国在五大湖周边的州、省共同管理五大湖水资源，各州、省确保本地区内保持一定的水位和流量，两国之间批准那些急需水的地区进行最低限度的调水。［7］1991年，美加签署空气质量协定，并规定削减酸雨。同年，安大略省、密执安省、明尼苏达州和威斯康星州通过协商建立“恢复和保护苏比利尔湖流域计划”。2001年，两国在五大湖周边的所有10个州、省成员签署了该宪章的补充条例，对五大湖区水资源管理进行详细规定，涉及水资源保护、水质恢复、水量储存利用以及相关生态系统保护等。这个宪章为湖区水资源的有效管理描绘了更加全面的蓝图。2006年，加拿大安大略省、魁北克省与美国8个州的代表签署《五大湖区-圣罗伦斯河盆地可持续水资源协议》。该协议规定，禁止美国南部的干旱州大规模地调用五大湖区-圣罗伦斯河盆地的水资源。

二、基于区域合作组织的环境治理

跨域治理五大湖区的水污染，保护五大湖区生态环境，需要建立完善的区域合作组织来协调推动。在签订环境合作条约的同时，也成立了专门的协调监督机构，共同推动湖区环境治理。这些机构主要包括国际航道委员会、国际联合委员会、大湖渔业委员会、五大湖州长委员会、“五湖联盟”等。它们为推动五大湖流域的跨界水质保护行动提供了强有力的组织保障

早在1905年，五大湖地区建立了国际航道委员会，为美加两国政府提供关于湖区水平面和水量管理以及双边电力市场发展提供决策咨询服务，但该机构由于较弱的决策能力无法应对较为严重的水污染，需要设立一个包括更大范围和更强有力机构，来处理双边的水资源纠纷与冲突，制定更有力的决策。［8］1909年，美加两国协商成立国际联合委员会（International Joint Commission，IJC），这是一个为实施《边界水域条约》的非营利性专门机构，是五大湖的最高管理机构。国际联合委员会由6个成员组成，理事由美加政府各指定3名代表担任。国际联合委员包括常设委员会；已完成任务的课题组(责任小组)及研究委员会；正在开展研究的课题组(责任小组)及研究委员会。水质理事会(WQB)是国际联合委员会关于水质事务的主要顾问。目前，国际联合委员会下设20个专业委员会，旨在加强湖区水污染研究，为美加两国政府提供相关水资源利用保护的决策建议。其他组织机构有五大湖区域办公室、五大湖州长委员等，各部门各司其职并有广泛合作。［9］国际联合委员会的主要职能是坚持独立、公正原则，对于涉及美加两国利益的水资源问题，预防和处理双方之间的矛盾和冲类。一是行使审批权。如审批水资源利用、截留等活动的申请，保证该活动不会对另一方的湖区自然水位和水量造成影响。二是进行调查研究。根据需要对湖区具体环境问题开展相关研究，有时委托一些专家委员会对决议的执行情况进行监督研究。例如，1970年IJC发布关于五大湖污染的报告，该报告促成了两国就五大湖水质问题进行谈判。三是仲裁具体纠纷。政府可提请任何双边问题和纠纷给国际联合委员会，以获得最终裁决。［10］在过去的100年中，IJC已经解决了美国与加拿大之间产生的许多争端。国际联合委员会除了严格履行双边水质协议外，还发挥着协调作用。

到了20世纪80年代，五大湖区的各州和各省加强了联合，这种合作表现为非官方的五大湖州长理事会（Council of Great Lakes Governors)。1983年，为了促进五大湖地区的环境保护，以美国为主导，设立了该理事会。该机构董事会由8个州的州长组成，董事会主席一般每两年通过选举产生，无党派之争。各州都在五大湖州长理事会常驻地建有办公室，由州长派出的代表直接对州长负责，代表们可以向州长直接汇报工作。五大湖州长理事会各成员定期或不定期进行会晤，主要形式是论坛交流。通过交流协商，最后达到各方沟通信息、相互理解的目的。理事会的主要职责是协调五大湖区州、省之间的利益关系，特别是鼓励和促进公共部门和私人部门进行有效合作，共同解决经济与环境之间的现实问题，实现五大湖区经济的可持续增长。［11］五大湖州长理事会下设多种独立运作的机构，如水管理小组，成员由每个州省两名代表组成，分别提供技术服务和政策指导；咨询委员会由20个来自地区股东所组成的机构，拥有广泛的利益代表，是为水管理小组提供咨询服务。［12］五大湖州长理事会的运作资金主要是各州提供的基本资金，各项目所需资金由相关成员另外拨款；从不同的项目基金中筹资；还有来自各方的捐款等。

20世纪50年代，寄生海鳗开始入侵五大湖区，大量吞食湖区的其他鱼类，各种蛙鱼种类数量急剧下降，造成生态平衡问题，捕捞业也蒙受了巨大损失。1955年，美国和加拿大联合成立五大湖渔业委员会（The Great Lakes Fishery Commission)，负责控制寄生海鳗，保护湖区生物多样性。该委员会的主要任务是协调发展大湖区的研究计划，研究采取可以措施，保护湖区共同的鱼类资源；制定和实施程序，以消除或减少五大湖海鳗的数量。经过努力，海鳗的数量得到了遏制，鱼类资源数量得到恢复。［13］五大湖渔业委员会由美加两国各指派四位理事，负责管理五大湖渔业种群、生态及外来物种控制。20世纪70年代末期，通过选择化学药品杀死鳗鱼幼苗的办法，鳗鱼数量减少90%，鳗鱼控制取得胜利。此后，五大湖渔业委员会除了继续控制寄生鳗鱼外，还开展恢复和保护五大湖区鱼类工作。

另外，2002年，由芝加哥市长戴利牵头成立了“五湖联盟”（大湖及圣劳伦斯河计划），这是一个民间协调组织，其中大型城市包括芝加哥、多伦多、魁北克和蒙特利尔。该组织号召湖区市长共同参与，各市市长或其他负责人定期碰头，互换信息推动合作，共同商讨污染治理对策。2003年，在“五湖联盟”的基础上，大湖地区的51个城市成立了一个区域协调委员会，这是一个跨国界城市组织。各市市长或其他负责人定期碰头，通过协商共同应对跨区域公共问题，如减少这一地区的污染等。民间组织的高度专业化，使得他们提出的建议、制定的标准既切合实际。［14］实践证明，五大湖流域各城市在水污染治理方面开展的长期合作，取得了非常良好的结果。

三、基于产业结构转型的环境治理

城市群环境污染实质是一种结构型污染，五大湖城市也不例外，在尝到了环境污染的苦果之后，从20世纪80年代至今，该城市群各个中心城市着力推动经济转型、产业升级和环境重建，积极开展城市群环境合作，各个城市通过技术创新，逐步淘汰污染严重的产业和企业，并大力发展服务业。五大湖区的很多城市通过专项产业规划和投入扶持政策。由五大湖区委员会和美国的8个州及加拿大安大略省合作构建了快慢相宜、水陆并举的区域旅游交通网络“五大湖区旅游环线”。［15］经过30多年艰难的型，目前已成功趋向经济结构多元化，以制造业为主导的五大湖城市群的产业结构已经从以制造业为主转变到以服务业为主，从源头上减少了废弃物对生态环境的破坏。

芝加哥是五大湖城市群的核心城市，到二十世纪七八十年代，芝加哥加大技术设施的投资，依托周边地区制造业优势，大力发展会展业、期货业，拓展服务业发展空间。当前，芝加哥最突出的产业优势和功能集中体现在会展业和期货业。如麦考米克会展中心每年要承办2000多场专业展览与会议，每年给芝加哥带来了几百亿美元的收入。1970年，芝加哥第二产业就业所占比重还高达35%，其中制造业就业比重仍超过服务业达10个百分点以上，到1980年服务业比重开始超过制造业，到2000年，服务业就业比重已占总就业人口的1/3。目前，芝加哥经济结构已充分多元化，同时，还是目前全球最大的金融衍生产品交易市场，为仅次于纽约的美国第二大金融中心。汽车城底特律和钢铁城匹兹堡等传统工业城市借助美国信息化浪潮和新经济的兴起，也先后完成经济结构的转型，成为五大湖地区新的富有特色的生产性服务中心。加拿大的蒙特利尔是世界上著名的通过设计产业引导经济发展策略的城市。2006年5月，联合国教科文组织授予“设计之城”的称号。多伦多作为加拿大的经济核心城市，经济结构已转向知识型经济，一些富有竞争力的新兴行业包括航天、汽车、生物技术、商务服务业、金融服务业、旅游业、信息服务业等成为拉动城市经济的重要引擎。湖区城市之间注重差异化发展旅游业，如芝加哥的艺术产业、安娜堡的教育文化产业、克利夫兰的音乐产业与葡萄酒产业、辛辛那提的体育产业、大急流城的传统家具产业、水牛城的游轮产业等，都形成个性鲜明的休闲旅游产品，引导城市休闲旅游产业的主题化发展。随着这些城市产业结构的成功转型，五大湖区的环境治理取得了全球公认的成效，城市群区域的经济、社会和环境保护走上可持续发展的轨道。

四、基于多元主体参与的环境治理

从五大湖区环境治理的实践看，各级政府、流域管理机构、科研机构、用水户和地方团队、非营利组织等都是环境治理的主体，其中政府发挥着主导作用。长期以来，政府坚定不移地保护湖区，并采取创造性的行动和合作。大湖区周边包括加拿大两省和美国的8个州，有数千个地方区域和有特别功能主管团体，他们参与对湖区的管理。在北美五大湖区水污染治理实践中，非营利组织作为一个重要治理主体，与政府、企业、社会公众共同行动。美国和加拿大就成立了多个非营利协调机构进行跨域协调，共同推动跨域水污染治理和环境保护。通过依靠具有高度公信力的非营利组织，积极协调，凝聚合力，五大湖区的保护和水污染治理才取得显著成效，成为北美保护自然资源和生态环境的成功范例。［16］2002年，在由美国联邦政府、湖区州政府和当地部落高级代表组成的研论会上，通过了名为“五大湖地区发展战略”的区域发展计划。该计划首先提出要制定一套共同行动纲领，从而使整体的合作行动与美国政策委员会的目标保持一致，并规定五大湖地区的环境治理和自然资源管理工作将由联邦政府、湖区州政府和当地部落来共同承担，其合作方式保持与五大湖区水质协议相一致。［17］2004年12月，由美国内阁成员、资深人士、国会议员、流域管理者、部落代表以及地方政府相关代表在芝加哥签署了《五大湖宣言》，代表团承诺:齐心协力保护、恢复和改善五大湖生态系统，以迎接不断出现的新挑战，确保后代人能够拥有健康的生态环境。［18］此外还成立一个公共论坛，以便于信息的交流和集体决议。美国前环保局局长迈克·莱维特曾对此评论说:“这是以五大湖流域的环境保护与经济发展为中心内容开展的活动中最为广泛的正式合作。今天，我们要以共同的组织保护和改善这个国家宝藏。”［19］在五大湖恢复行动计划中，政府引导和激励湖区越来越多的农民正在努力帮助改善下游水质。［20］引导农民种植遮盖作物、作物轮作、种植草带、恢复湿地等行动来保持水质洁净，帮助当地社区创造就业机会，促进经济增长。

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［5］Richard B.Bilder.Controlling Great Lakes Pollution:A Study in United States-Canadian Environmental Cooperation［J］.Michigan Law Review，1972.Vol.70，No.3:469-556.

［6］张献华20世纪加拿大和美国关于五大湖区的环境协调机制［J］．上饶师范学院学报，2010（04）．

［7］陈辅．北美五大湖八州两省合作廿载经济发展与环境保护双轮共进［N］．国际金融报，2003-12-15.

［8］陶希东．美加五大湖地区水质管理体制：经验与启示［J］．社会科学，2009（06）．

［9］John E.Carroll.Environmental Diplomacy-An Examination and a Prospective of Canadian-U.S.Transboundary Environmental Relations［M］.Ann Arbor:University of Michigan Press，1983.

［10］陶希东．美加五大湖地区水质管理体制：经验与启示［J］．社会科学，2009（06）．

［11］叶汉雄．基于跨域治理的梁子湖水污染防治研究［M］．武汉大学出版社，2013：147．

［12］黄德春，华坚，周燕萍著．长三角跨界水污染治理机制研究［M］．南京大学大学出版社，2012：89．

［13］国际联合委员会．哲伦翻译，区域环境合作的典范——保护五大湖［J］．资源与人居环境，2011（03）．

［14］刘江华等．整合与超越——广州大都市圈发展研究［M］．商务印书馆，2010：84．

［15］镭．国外城市群休闲旅游业发展研究——美国五大湖区城市群［N］．中国旅游报，2015-1-26．

［16］湘玲，叶汉雄．国外湖泊水污染跨域治理的经验与启示［］．中共贵州省委党校学报，2013（05）．

［17］The USA Policy Committee for the Great Lakes．Great Lakes Strategy［EB/OL］．http://gleams．altarum．org/glwatershed/strategy/（2016-8-11）．

［18］The Great Lakes Commission．Great Lakes Agencies and Organizations［EB/OL］．http://www．great-lakes．net/links/lakes/（2016-8-11）．

［19］国际联合委员会．哲伦翻译，区域环境合作的典范——保护五大湖［J］．资源与人居环境，2011（03）．

［20］美国发布五大湖恢复五年计划［N］．中国环境报，2014-10-09．

责任编辑：曹丽娟

D035

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1008-6323（2016）06-0016-04

王玉明，广东行政学院行政学教研部教授。

2016-10-30

系国家社科基金项目（项目编号：13BZZ057）的相关成果。