依法行政——服务型政府法治构建的路径选择

文 曾慧华（四川省社会主义学院四川成都610071）

依法行政
——服务型政府法治构建的路径选择

文 曾慧华（四川省社会主义学院四川成都610071）

服务型政府的基本要求是依法行政，依法行政是建设服务型政府的法治路径选择，而服务型政府的建设反过来也会促进依法行政的实施和完善。服务型政府的法治构建，需要从形成依法行政理论体系、完善依法行政的运作机制和建立依法行政的科学考评机制三个层面着手。

依法行政服务型政府法治构建

建构服务型政府是当今中国政府体制改革的主要目标，如何建构一个真正“以人为本”的服务型政府不仅需要顶层的合理制定、推进，更需要建构一个法治型政府。服务型政府建构的基本要义是通过法制的建构规范政府行为，真正做到服务于民。中国要想推进服务型政府建构，在当前自利的政府行为有增无减的境遇下，可能无法最终实现政府的自身服务性。自从2004年国务院制定并颁布《全面推进依法行政实施纲要》以来，依法行政逐渐成为推动中国服务型政府建构法治路径选择，依法行政和服务型政府的法治建构二者存在高度的契合性。本文正是通过对两者契合关系的理论分析，探讨服务型政府的建构和依法行政二者之间的理论契合、推进等相关问题，以期推动中国服务型政府的快速建构。

一、依法行政和服务型政府的涵义

（一）依法行政的内涵

由于各国法治发展的路径和模式不同，依法行政形成了不同的称谓，如法国称其为“行政法治”、德国称为“依法行政”、英国称为“法治”，而美国的依法行政则包含在“法治原则”内［1］。知名行政法学者应松年认为：“依法行政就是行政机关依法行使行政权力，或者说，行政机关行使行政权力，管理公共事务，必须由法律授权，并依据法律规定。”［2］

还有其他类似的定义，并无实质差异。大致都包含有三个层面的内容：

第一，依法行政的核心是规范和限制政府权力，建设有限的责任政府。首先，要求行政机关职权法定。即行政主体必须在法律规定的职权范围内活动，非经法律明确授权，行政机关不能具有并行使某项职权。其次，要求行政主体的权责高度统一，正确面对和承担自己行为责任。依法行政的责任主要包括行政作为、行政不作为和违法行政行为所产生的责任，并通过国家赔偿落实。再次，行政决策机构和决策人员要依法决策，做到决策法制化、科学化、民主化，以减少决策失误，维护国家和公众的权益。

第二，依法行政的关键是行政执法规范合法。包括行政主体合法、行政执法程序规范和行政执法须兼具合法性与合理性，即行政执法者在不违背法律和管理目的的前提下，平等对待行政相对人，并尽量为相对人利益考虑。

第三，依法行政的保障是制度监督和权利救济。不受制约和监督的权力必然导致权力腐败，要做到依法行政就必须加强监督。权利救济是落实行政主体行为法律责任的关键，也是公众权益保障的坚强后盾。对于行政主体的行政不作为和违法行政行为，行政相对人有权申诉或通过行政复议和行政诉讼的途径，请求救济和补偿。

（二）服务型政府的内涵

西方国家在不断的政府改革运动中，形成了多种不同于传统行政的政府治理模式和行政理念。继新公共管理运动之后，新公共服务理论由此提出。该理论的代表人物珍妮特-V-登哈特和罗伯特-B-登哈特指出：新公共服务政府应该是，为公民服务，而不是为顾客服务；政府职能是服务，而不是掌舵，公共官员所扮演的角色越来越不是服务的直接提供者，而是调停者、中介人、甚至是裁判员；追求公共利益是目标而非副产品；重新强调公民权和公共服务。［3］由此可以看出，新公共服务理论强调的是以公民为服务对象，尊重公民权和公共利益，并在公民、社会广泛参与的基础上实现公共利益。其主要特征如下：

1.服务型政府以服务公民为理念。它注重公众权力和社会民主价值，从更深层次来说，它是一种市民社会高于政府地位的弈局。因而，服务型政府的理念根本不同于我国经常提及的类似于“为人民服务”的这种道德选择或者说是政治口号。

“公务员的首要作用乃是帮助公民明确阐述并实现他们的公共利益，而不是试图去控制或驾驭社会”。［4］因此，新公共服务理论强调，即使在政府权力占支配地位的公共政策制定的弈局当中，政府也要听从公民的意见。

2.服务型政府是有效的法治政府，同时也是有限的责任政府。要建设服务型政府就必须有法治，由法律规范政府行为，政府依据法律行使权力并承担责任。政府的组织、权限、行政方式等都必须遵守法律法规，只有依法行政才能确立政府的公信力，保证政府的行政绩效，保障公民的权利。

3.服务型政府是民主的人本政府。这就要求坚持科学发展观和以人为本的原则，推进人本管理，完成“官本位”向“民本位”的转变，“政府本位”向“社会本位”转变，使政府的公共服务理念通过公共服务制度的构建体现出来，真正做到执政为民。而民主则要求政府与社会互动，完成由“政府权力本位”向“公民权利本位”转变。在这过程中，政府行政须公开化、透明化，自觉接受社会监督，从而完善自己的服务功能。

二、依法行政与服务型政府建设的关系

依法行政与服务型政府的关系一言以敝之，即：依法行政是建设服务型政府法治构建的路径选择，而服务型政府的建设反过来也会促进依法行政的实施和完善。

（一）依法行政在建设服务型政府中的地位和作用

1.依法行政是建设服务型政府的根本保证。服务型政府必然是法治的政府，无论是廉洁政府、责任政府还是民主政府，都要建立在法治的基础之上。没有法律制约的政府，其责任、廉洁、民主就失去了最根本的参照系和最有力的外律作用。

法治政府必然要求依法行政。没有法律规制的政府，权力的行使将随心所欲。单纯依靠政府及其工作人员的道德自律，是不能让权力的运行自觉向公共利益倾斜的。所以，要建立以服务为理念的政府，就必须首先对政府本身存在的自利性进行合理约束，才能保证政府权力合法行使，才能保证行政管理的统一性、连续性和稳定性，才能保证行政效率得到提高，从而保证公民和社会的公共利益。

2.依法行政是建设服务型政府的催化剂。依法行政通过对法律的尊重使行政主体和行政相对人的民主和法制意识觉醒。行政主体自觉遵守法律，使用法定职权，进而牢固树立为公众服务的理念，并努力付诸行动。行政相对人则更加注重用法律来维护自己的权益，意识到自己实质上的主人翁地位，积极参与到依法行政的实施和监督工作中来，对政府的行政行为不再只是单方面的接受，而更倾向于进入政府的行政过程，在享受政府服务的同时，也推进服务型政府的建设。

3.依法行政是服务型政府的表现形式之一，也是评价服务型政府建设好坏的重要标准之一。政府的主要职能是服务。依法行政不仅是政府职能的转变，更是政府治理理念的转变。依法行政主体自身的法治意识和法治教育是提升政府服务能力的途径。政府及其工作人员以及其他公务组织，它们作为依法行政主体，是否在服务理念和法治意识基础上作出应有的行政行为是服务型政府的重要评价标准。因为服务型政府不仅是行为上服务提供，更重要更根本的是内在的自发的服务理念的形成及迸发。

综上所述，依法行政作为服务型政府的表现形式和基本原则，对于我国建设服务型政府有着十分重要的地位和作用。

（二）建设服务型政府对依法行政的实施和完善具有促进作用

1.在行政立法方面，服务型政府要求制定依法行政的相关法规和工作细则，以此作为依法行政的参考。国务院颁发的《全面推进依法行政实施纲要》就是我国目前依法行政的规划，是建设法治行政的纲领性文件。另外，还应对依法行政的财政经费、依法行政体制等方面作出相应规定。但在服务型政府中的法治，并不只是强调重视法律和严格遵守法律，还强调一定的价值标准。法律并不能穷尽所有，政府不可避免具有自由裁量权。因此，服务型政府体现在法治方面，还有法律的价值标准的体现，包括公平、公益、正义等，这种价值标准要在建设过程中不断推入到政府行政行为和公民社会中。

2.在行政执法方面，建设服务型政府必然要求加大行政执法整治和改革的力度，审定行政执法职能和权责，规范行政执法机构，提高执法人员的职业素质，从而为服务型政府建设营造良好的行政执法环境。因而，服务型政府的提出，能促进行政执法的进一步规范和执法质量的不断提高。

3.服务型政府同时也是负责任的政府。近代民主政治的发展要求政府权力与责任的对等，在政府管理过程中，必须承担相应的政治责任、行政责任、法律责任和道德责任。责任政府的实质是强化对行政权力的制约和监督机制，运用宪法、法律和法规认定政府的职责，以责任制约权力。政府责任意味着政府及其工作人员违反法律规定的义务、违法行使职权时，必须承担的法律后果，即法律责任，包括诉讼责任和国家赔偿责任。［5］

在法律责任建设方面，建设服务型政府须建立依法行政的监督和考核评估机制，对政府公共服务的提供形成压力促进，并通过建立依法行政的责任制度，对政府违法行政和没有提供应有的公共服务或提供劣质的公共服务进行责任追究，以此促进依法行政的落实和完善。

三、服务型政府的法治构建

建立服务型政府的有效路径有多个方面，本文仅就法治路径即如何用依法行政促进服务型政府的建设这一方面进行探讨。

（一）建立和健全行政法体系，提高立法质量，为依法行政提供基本的行政法律规范。同时加强依法行政的理论研究并提高理论研究水平，形成系统的依法行政理论体系以指导实践。

1.提高立法质量，现在最重要的是提高立法的民主化和公开化的程度。目前我国的立法主体虽然名义上是全国及各级地方人民代表大会，但是，实质上的立法主体仍然是党和政府为主体，这样的立法就相当于掌握权力者制定规定来约束自己的行动，难免不甚客观和全面。因此，立法的权力要向人民代表大会过渡，使其成为真正意义上的立法主体。同时，行政机关的立法也要有相应的法律的规范，减少或杜绝为了部门利益而随意立法的现象。

民主化和公开化也要求建立广泛的公民参与机制，广泛听取各种利益代表的意见。我国的利益整合一般都以党内程序进行，在立法出来之前，在党内先进行探讨，虽然这种形式在一定程度上可以维持一定的稳定，但长远来说，并不利于民主政治的发展和程序的公正，而且花费的时间和代价比较大。所以，要实现依法行政，就必须有法可依。而有法可依的前提是在公正、合理地程序上制定的法律的公正。因此，必须在立法的主体、程序和方式上进行改革，服务型政府的建设也要求政府权力的合理约束，以及法律的公正，才能保证政府服务提供的法治环境。

在行政立法与规范性文件制定方面，学术界应该着重研究立法技术、立法程序，尤其是各种法律文件之间相互冲突的问题的解决。力求在解决行政立法程序公开，公众高度参与反映自己的意志，并利用科学的立法技术提高行政立法质量以保障行政立法的可操作性和社会效益的实现等等问题上提出可供咨询的解决意见。

2.在行政主体方面，学术界应该克服现行行政主体理论的缺陷，提出更科学的理论重构。我国现行行政主体理论的缺陷主要有：①行政主体概念与我国实际的行政主体制度不一致，在实际生活和研究中造成了诸多混淆和不便；②行政主体的范围失之过窄，给相关行政相对人的权益保护造成了不便；③行政主体资格与行政诉讼被告资格联系过于紧密，不利于实际生活中行政主体的资格认定和辨认［6］。因而需要学术界对这些问题提出解决之道。

3.加强突发性的公共危机事件管理的行政法治研究和应急法制建设，全面提升政府的公共服务能力。“非典”事件暴露出我国政府公共服务的应急反应和应急机制存在相当大的问题。我们要对西方公共危机事件预警和应急机制进行比较研究，克服我国这方面的薄弱环节，使政府进行危机管理有法可依，提高公共服务的能力和水平。

（二）完善依法行政的运作机制，促进政府服务功能的实现

法治的首要作用是约束政府，防止政府对经济活动的任意干预［7］。而这种约束作用使政府的行政行为确定在一定的范围内，促进政府管理的高效和稳定。依法行政的一系列法律制度包括行政公开制度、听证制度、行政诉讼制度、国家赔偿制度等，通过这些制度能维护良好的社会秩序，维护公共利益，保护公民和各种社会组织的合法利益。

依法行政的运作是实质性的环节，因而具有重要的实际意义。它包括：健全科学民主的行政决策机制，完善行政执法制度，健全对行政权力的监督机制，完善民主参与机制和各个政府及政府各部门之间的协作机制等五个方面。其中，监督机制需要制定专门的法律明确各监督主体（包括执政党、权力机关、行政机关、司法机关、社会监督主体等）的监督权力和监督范围以及监督的合法性与合理性标准，最重要的是将监督机制与行政问责制结合，使监督起到实际性的作用。包括落实行政执法责任制和完善行政执法救济制度。

建立健全政府行政执法责任制度，是实施服务型政府建设工程重要的制度保障。只有建立和落实行政执法责任制才能规范行政执法行为，强化行政执法的监督机制，实现行政执法过程中的权责一致、赏罚分明，从而减少互相推诿的现象，提高行政执法水平，以便消除行政执法领域中的腐败现象。

此外，由于行政机关在执法过程中时常会发生违法、失误的现象。如何对行政机关的损害人民利益的违法行政行为进行纠正，并补偿相对人的损失，在这方面我国在依法行政中做得还不够，例如：我国的《行政复议》和《行政诉讼》这两部法律宣传和执行力度不够，受到的行政权力的干扰也比较大。所以要依法行政，建立服务型政府必须要进一步完善行政救济制度，以切实保护人民的利益。

（三）建立依法行政的科学考评机制，推进服务型政府的绩效建设

绩效评估和全面质量管理是新公共管理运动的改革成果，也是服务型政府要运用的管理工具。对依法行政的绩效评估要以效率、效益、效能和高质量为标准，建立独立的专业的评估委员会，把专家评估和公众评估结合起来对依法行政进行全面评估，评估内容包括政府的行政立法、行政执法等情况和服务成本、服务效率、服务质量和工作人员的素质等，通过依法行政的结果来反映问题，总结经验，从而促进服务型政府的建设。

服务型政府强调公民权，因此依法行政的考评还需要有利于公众参与的机制，增加方便的公民参与的途径，使政府能听到广泛的意见和建议。缺少公众的参与，行政人员或专家往往无法获得关于依法行政的具体情况和结果所需的全部信息，甚至还无法得到真实的信息。不论是公共部门还是私人部门，没有一个个体行动者能够拥有解决综合、动态、多样化问题所需的那部分知识与信息，也没有一个个体行动者有足够的知识与能力去应用所有的工具。［8］排除公众对重要决策的参与，容易造成政策失误。

同时，依法行政还要加强各级政府之间、各级政府部门之间的立法和执法沟通，减少法律的相互冲突，从而构建协调互通的服务型政府。

结语

服务型政府是当今世界政府改革的大势所趋，也是我国转型时期政府改革的理念归依和模式选择。但它更多的是政府的一场自我革命，是一场观念转变的革命，因而它需要法治和民主价值观念的铺垫和指引。加强行政立法，完善行政法体系，严格执法，加强执法监督对于建设现代化的服务型政府有着重要的保证作用，所以在建设服务型政府过程中必须充分发挥法律的作用，最终实现建设现代化服务型政府的目标。所以，只有全面实施依法行政，做到政府行政有法可依，有法必依，执法必严，违法必究，才能真正执政为民，建立一个好的服务型政府，促进政府与社会的和谐发展。

［1］［2］［3］［4］罗伯特·B·丹哈特，珍妮特·V·丹哈特.新公共服务：服务而非掌舵［J］.中国行政管理，2002（10）.

［5］李军鹏.公共服务型政府［M］.北京大学出版社，2004：38-39.

［6］陈明.行政主体理论的现状、缺陷及重构［EB/OL］.http:// www.law100.cn/xingzhenglaw/law01/200412/7484.html.中国法律教育网.

［7］钱颖一.市场与法治［J］.经济社会体制比较，2000（03）.

［8］B·盖伊·彼得斯.政府未来的治理模式［M］.中国人民大学出版社，2001.

责任编辑：唐若兰

D922.27

A

1008-6323（2016）06-0012-04

曾慧华，四川省社会主义学院科研处助理研究员，学报编辑。

2016-10-30