《金英兰法》对我国反腐倡廉的启示

文 漆昌国（中共四川省委党校，四川成都610071）

《金英兰法》对我国反腐倡廉的启示

文 漆昌国（中共四川省委党校，四川成都610071）

2016年9月28日，被誉为“韩国史上最严反腐法案”的《金英兰法》在韩国正式实施,新法的施行必将给韩国公职人员带来翻天覆地的变化。当前在我国推进全面依法治国的大背景下，依法反腐倡廉已成共识。借鉴国外反腐倡廉的立法经验，加强反腐倡廉方面的立法，以形成全面科学的腐败倡廉法律体系尤为重要。《金英兰法》的颁布实施，对我国反腐倡廉无论在立法理念上还是具体制度设计上都具有极大的借鉴意义和重大启示。

不正当请托反腐力度法治思维反腐

一、《金英兰法》产生背景及实施

韩国史上最严厉的一部规制公职人员行为的《禁止不正当请托于收受财物法》（简称《金英兰法》）于2016年9月28日被韩国政府国务会议通过正式实施［1］。该法案之所以被简称为《金英兰法》是因为此法案由韩国目前最年轻的女大法官金英兰于2012年提出。该法案由于涉及诸多既得者的利益，有不少人反对，所以直到2015年3月才获得韩国国会批准通过，现在才开始获准正式实施。《金英兰法》大致分为三个部分，包括禁止不正当请托、禁止收受财物、设定外部讲课酬劳上限等。纵观《金英兰法》的通过过程，其存在特殊的立法背景。

韩国国民对国内腐败现象意见较大。韩国国内的腐败现象主要表现为以下三大方面：

（一）韩国国内腐败现象的表现。

一是为选举募集政治资金。韩国政界选举很多，包括总统大选、国会议员选举、市和道（相当于中国的省）地方首长选举、地方议员选举等等。选举就要有各种费用，而且费用高昂并逐年升高。募集多种多样的选举资金就成了韩国腐败的一个直接动因。企业为政界选举提供非法政治资金是最典型、影响最大也最为国民所痛恨的腐败。虽然韩国的《政治资金法》规定，国家财政要为参选的党派及候选人提供一定的选举费用，公营的媒体要为他们刊登一定数量的竞选广告，目的也是防止他们向企业伸手要钱，但是财政给的钱根本满足不了竞选人的需要。韩国之所以不断发生企业向政界行贿，在于企业从未放弃过利用政治献金轻易获利的想法。因为收受了企业献金的党派的候选人上台后肯定会“投桃报李”，一般是通过政府隶属机构或金融机构给予企业优惠贷款和减免税务方式报答。

二是官手党现象。官手党的意思是，政府高官退休以后或者被总统空降到国有企业去当董事长、总经理，或者是被民营企业招募到自己旗下，安排在重要的位置上。官手党是韩国社会深恶痛绝的现象。

三是用人注重血缘、地缘、乡缘、学缘。韩国实行政治民主化以来，共选举产生了七届总统，其中有六个来自庆北地区。韩国三所最著名的大学，即汉城大学、高丽大学、延世大学，学生毕业后在事业上，校友之间互相帮衬、互相提携。还有每届总统选举后，有大批的幕僚班子，总统当选了就论功行赏，幕僚出现了很多腐败现象。

（二）典型重大事件的发生促成法案的通过。

《金英兰法》的提出源于2011年韩国发生的一起“奔驰女检察官”诉讼案件。该案中一位被认为是韩国守法、最清廉的女检察官被举报接受了身为律师的婚外情人的各种各样名牌奢侈品和奔驰轿车，但是在调查过程中二人主张他们是“恋人”，所有的礼物纯粹是“爱的表白”，不属于贿赂。尽管二人是婚外的恋爱关系，这在韩国虽然并不光彩，但是不属于违法，所以执法机关按照当时的法律，无法获得收受贿赂与其职务关联性之间的证据而不得不作出无罪判决。当时,担任韩国国民权益委员长的前首任女性大法官金英兰认为应该对有接受请托嫌疑的公职人员给予处罚。于是,金英兰于2012年8月顺应民意开始起草相关法案,2013年8月将以其名字命名的法案正式提交国会审议。

由于该涉及的人员太多，包括所有的公职人员及其家属和亲戚在内达到1800万人，要注意韩国总人口仅5000万人，同时该法还真正触及了韩国公职人员的切身既得利益,遭到韩国政界的暗中抵制,一度搁浅于国会。直到去年4月“世越号”沉船事件发生后,韩国社会暴露出政商勾结的顽疾“官手党”现象,在这样的背景下《金英兰法》又重新进入公众视线,国会把出台该法案提上议事日程。但是,对于《金英兰法》的相关内容,特别是法案的适用对象、与职权关联标准以及是否违宪等方面,韩国朝野双方议员存在较大争议。经过去年九月的定期国会及今年二月的临时国会,朝野双方对原法案相关条款进行多次协商、修改、补充,三月二日,朝野双方经过长达五个小时的“马拉松”协调,终于就该法案在国会全体会议上表决达成一致意见。三月三日,韩国国会以出席人数247名中226票赞成、4票反对、17票弃权的压倒性表决结果,通过了《金英兰法》,使得经历929天艰苦磨难的法案终于可以正式走上韩国反腐倡廉的舞台。该法的实施不仅让韩国公职文化发生了巨大变化而且让韩国每个公职人员的工作、生活轨迹发生了翻天覆地的变化,其变化首先在饮食应酬方面表现最为明显［2］。

据韩国媒体报道,在韩国政府机关集中的首尔光化门一带和世宗市,以往每到午餐时间各大饭店门前车水马龙排队的现象已不多见,而食堂餐馆已成为公务员觅食的主要场所。以前盛行的部门聚餐文化也随新法的出台而销声匿迹.韩国司法界人士的“应酬”文化也在悄然发生改变。据了解,法官、检察官、律师等法律工作者一改过去主要聚集在首尔江南瑞草区法律街一带活动的习惯,纷纷减少应酬,防止招来不必要的麻烦。韩国司法界人士表示,大家都抱着“从我做起,谨言慎行”的心态,即便参加社会活动,也基本上采取“AA”制,甚至在结账时尽量选择信用卡支付,而不使用现金,以防产生误会。

二、《金英兰法》对我国反腐倡廉的启示

通过对《金英兰法》的研究，我们发现韩国的《金英兰法》的颁布实施不仅让韩国的反腐败工作得到巨大推进，让韩国的政治文化产生巨大变化，而且实实在在地改变了包括400万公职人员在内的社会绝大多数人员的生活轨迹。尽管韩国与中国一样是一个非常注重人情和人际交往的国家，但是一旦《金英兰法》被通过并付诸实施，韩国的政治风气、廉洁状况都得到了大大好转。尽管全世界人目前还在观察《金英兰法》的最终命运，但是至少到目前为止其运行良好。我们通过比较研究发现，《金英兰法》对中国目前的反腐倡廉工作无论在立法理念还是在具体制度设计方面都有许多值得启示和借鉴之处。

（一）反腐倡廉工作必须持之以恒。

通过《金英兰法》产生的背景和历程我们发现，任何国家的反腐倡廉工作的开展都会面临巨大的困难和压力，但是为了为了国家的命运，为了国家的昌盛，为了社稷的稳定，为了人民的幸福，任何国家都必须反腐倡廉。党的十八大以来，我们党从关系国家生死存亡的高度，以强烈的历史责任感、深沉的使命忧患感、顽强的意志品质推进反腐倡廉工作，使我们的党风政风为之一新，党心民心为之一振。但在另一方面我们必须认识到，反腐倡廉工作是关乎国家命运的工作，这是一场持久战、攻坚战。“反腐败工作必须常抓不懈，拒腐防变必须警钟长鸣，关键在常和长二字，一个是要经常抓，一个是要长期抓。”［3］党风廉政建设和反腐败斗争永远在路上，我们没有机会退，也不能退。我们必须横下一条心，锲而不舍，驰而不息，水滴石穿，久久为功，才能打赢这场关乎国家命运的战争。

（二）反腐倡廉必须要有健全的法律法规体系和党内法规制度作保障。

《金英兰法》之所以能在全国顺利推行实施的重要原因就是韩国目前已经有较为健全的反腐倡廉法规体系，比如财产公示法、举报法、行政程序法等。由此，建立完善的反腐倡廉法律体系是运用法治思维、法治方式反腐的前提和基石。

党的十八届四中全会提出了依法治国必须形成完备的法律法规体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系。具体到反腐倡廉工作，完备系统的法律体系和党规体系必不可少。无论是对公权力的授予、行使和监督、制约，还是对腐败行为的惩处，以及设立预防腐败的各种措施都要有健全的法律法规体系做保障。截止目前我国先后颁布了多部涉及反腐倡廉方面的法律、法规和规范性文件,各个地区和部门也制定了反腐倡廉的地方性法规、地方政府规章和部门规章,我国已经基本形成了反腐败法律法规的基本结构。

在党规制定方面，我们目前基本已经拥有一套完整的党内法规体系，包括党章、准则、条例、规则、规定、办法、细则等，这是我们党的一大政治优势。但是我们还必须与时俱进、应立足当前、着眼长远，统筹推进党内法规制度建设，建成内容科学、程序严密、配套完备、运行有效的党内法规体系。十八届中央纪委四次全会不仅提出了明确的目标，即着力规范政治纪律、组织纪律，做到要义明确、简明易懂、便于执行，还定下了时间表，即确保建党100周年时，建成内容科学、程序严密、配套完备、运行有效的党内法规制度体系。目前修改的《中国共产党领导干部廉洁自律条例》、《中国共产党纪律处分条例》《中国共产党问责条例》已经颁布并实施，同时我们还有必要修订《中国共产党巡视工作条例》等，不断完善党内的党纪党规，使之更加科学、规范、有效。

（三）加强反腐败立法，制定统一的《反腐败法》和《预防腐败法》已成为必要。

制定统一的《反腐败法》就是要确立反腐败的标准，就是要明确腐败的内容和形式。这要求我们既要明确界定公共边界，规范权力授予的形式、行使的程序和适用的范围等，也要求我们对惩处腐败等做出具体化、明确化的规定。统一《反腐败法》应当重点规定反腐败主体的职责及义务，预防和惩治腐败的各项措施，如权力清单制度、公务员财产申报制度等，同时也要规定反腐败的监督与保障以及法律责任等内容。通过修改《行政监察法》，提高监察机关的法律地位，可以考虑对监察机关的进行改革，赋予行政监察机关和同级政府平等的地位。强化监察职能，包括扩大监察机关的处分权限，赋予监察机关—定的处罚权以及责令申报权和没收权等。

在加强《预防腐败法》的立法方面。主要制度包括：第一，制定信息公开法，完善政务和各领域办事公开制度，推进决策公开、管理公开、服务公开、结果公开确保各项国家公权力都受到监督制约；第二，完善行政组织法和行政编制法，明确政府权力的边界，划清政府部门之间的权力关系，明确各个部门的法定职责，实现用制度管权、管事管人，保证权力的正确运行；第三，加快制定行政程序法。确立各类行政行为的程序标准，约束和规范重大决策程序，确保国家机关按照法定权限和程序行使权力；第四，制定公务人员财产申报法。在完善领导干部报告个人有关事项制度基础上，探索制定国家层面的统一立法。

（四）必须尽快完善民众监督制度、信息举报制度

《金英兰法》鼓励民众监督公职人员对《金英兰法》的落实与履行，鼓励举报，但是举报时需要实名登记，并且第15条(申报者等的保护和补偿)规定：其一，任何人不得妨碍以下任何一项的举报或强迫要求举报者取消举报。其二，任何人不得给申报者以举报为由进行不利措施。同时《金英兰法》规定，国民权益委员会因为民众的举报直接给公共机关带来收入的恢复、扩大，或带来节约费用的情况,由此根据举报者的申请,国民权益委员会应给举报者支付补偿金,奖励额度从30亿韩元到2亿韩元不等。

反观我国目前关于民众监督和信息举报方面的规定，我国法律规定民众发现犯罪线索可以通过实名或匿名的方式进行举报，但是目前未有对举报者进行补偿的相关规定。这样，我们平常的举报绝大多数是匿名举报，这一者可能浪费司法或纪检人员资源，二者可能导致随意打击报复或者诬告陷害。由此我们可以借鉴韩国目前《金英兰法》关于实名举报登记的规定，尽量提高举报质量。

同时，我们可以借鉴韩国《金英兰法》的举报人补偿机制，让举报人因举报行为发生的费用得到报销和补偿，不断提高民众的举报积极性，让各位公职人员的行为时时处处受到监督，以提高反腐倡廉的效果。

（五）降低收受贿赂最低处罚数额的规定，从严治吏。

根据我国2015年8月全国人大常委会通过的刑法修正案（九）第44条对原1997年我国《刑法》第383条关于贪污贿赂罪方面的修改以及2016年3月《最高人民法院、最高人民检察院关于办理贪污贿赂刑事案件适用法律若干问题的解释》（以下简称解释）的规定，“贪污或者受贿数额在三万元以上不满二十万元的，应当认定为刑法第三百八十三条第一款规定的“数额较大”，依法判处三年以下有期徒刑或者拘役，并处罚金。”由此我国刑法规定的贪污受贿入罪的最低标准除非法定的特殊情形出现一般为3万元。

而根据《金英兰法》的规定，公职人员如果从同一人处单次收受了超过100万韩元(约合人民币5700元)或者一年内总共收受300万韩元的现金、等值礼品或招待,无论是否与其职权有关,都将被处以3年以下有期徒刑或收受金额5倍以下的罚金。即使收受财物价值不超过100万,则视其与公务活动有无关联来决定是否违法。公职人员出于工作、社交和礼尚往来需要而接受的宴请、礼品盒婚丧嫁娶礼金的数额上限是3万韩元（折合人民币约180元）、5万和10万韩元，否则同样也要接受刑事处罚。

通过对比我们发现，韩国《金英兰法》规定的单次收受数额上限为6000元左右，比我国《刑法》修正案（九）规定的最低数额3万元严厉得多。严酷的金额上限，会很大程度上遏制社会中靠人情、送礼等习惯带来的腐败行为。使其面对法律红线不敢逾越、法律底线不敢触碰。由此我认为，我们当前应当做的应是不断完善刑法中的量刑规则，让我们的量刑不仅体现数额，更应当体现情节，让法院最终的宣告刑是综合评价的结果，使判决更加科学、公正，更加罚当其罪，罪刑相适应。相反随着我们反腐倡廉工作的不断推进，我们的反腐入刑标准应当不断降低，数额不断减少才科学，才会让我们的社会朝着清廉国家不断迈进。

（六）厘清贪污贿赂内容“财物”的概念。

《金英兰法》中“金钱等”是指为以下任何一项：A、金钱、有价证券、房地产、物品、住宿券、会员卡、门票、优惠券、房地产等的使用权等所有财产利益B、提供食物、酒类、招待高尔夫等款待或交通住宿等便利。C、债务免除、就业、利权赋予等除此之外的有形无形的经济利益。

而我国《最高人民法院、最高人民检察院关于办理贪污贿赂刑事案件适用法律若干问题的解释》第十二条关于贪污贿赂犯罪中的“财物”，包括货币、物品和财产性利益。财产性利益包括可以折算为货币的物质利益如房屋装修、债务免除等，以及需要支付货币的其他利益如会员服务、旅游等。后者的犯罪数额，以实际支付或者应当支付的数额计算。

从财物的范围来说，《金英兰法》范围更加广泛，其不仅包括主动提供财产及财产性利益而且包括反向解除财产义务等，比如债务免除等。同时财物对象更加具体，《金英兰法》通过明确列举的方式对财物对象进行界定，让民众理解和适用时简单明了，尽量减少歧义，方便实践操作。由此《金英兰法》的这种关于财物范围界定的立法技术值得我们借鉴，以减少司法实践中的歧义，以达到司法统一、公正公平。

（七）重新界定反腐倡廉法规适用对象

根据《金英兰法》第一条的规定，“公职者等”指以下任何一个相当于公务员或公共业务从事者，其范围已经突破我国法律关于公职人员的规定，不仅包括一般公务人员，即政府机关公务员、国有企业员工、国立学校教职人员,还包括新闻媒体从业人员、律师、私立学校教职员工及其家属也包括在内。由此可见《金英兰法》的适用对象不仅包括公务人员，还包括履行一定公共职能的其他人员如律师、全体媒体人员，甚至还将范围拓宽到公务人员家属，我国反腐倡廉的对象只包括我国党员和一般的公职人员，这范围明显狭于韩国《金英兰法》，而我国目前的这种人员范围的规定对我国树立全面依法反腐的法治观念不利，有必要改进，特别是让承担一定公共职能的职业人员纳入反腐倡廉适用范围尤为必要。比如媒体人员、教育人员和律师。他们的行为对一般公众具有示范性，让他们的行为受到超过一般人员的拘束是必要的，他们对建设法治社会、清廉社会、清廉国家应该具有更严格的责任要求。

反腐倡廉是一个世界性、历史性课题，腐败既不姓社也不姓资，世界各国在不同历史时期都曾出现过腐败，反腐倡廉是目前各国必须认真面对的共同性的课题，由此我们有必要加强反腐倡廉方面的合作和学习，相互借鉴各自在反腐倡廉方面的经验显得尤为必要。

［1］http//:gmhs.cn,最后访问日期2016-09-07.

［1］李志豪.韩国全面实施金英兰法［N］.法制晚报.2016-09-29.

［3］习近平.习近平谈治国理政［M］.外文出版社,2014:386.

责任编辑：庆玲

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1008-6323（2016）06-0043-04

漆昌国，中共四川省委党校法学部副教授。

2016-10-30