转型期城镇二元结构与城镇贫困问题治理研究

文 张芮菱（中共四川省委党校，四川成都610072）

转型期城镇二元结构与城镇贫困问题治理研究

文 张芮菱（中共四川省委党校，四川成都610072）

持续的、大规模的人口迁入导致的人口发展需求与城市满足这种需求的能力之间的持久性不匹配，就是城镇二元结构。城镇二元结构有多种表现形式。城镇二元结构下的城镇贫困，是一种统计意义上的相对贫困。其原因包括身份约束、能力约束、性别年龄约束、公共服务错配以及结构性调整等。要增强城镇化的可持续发展动力，必须把握好政府与市场、城镇与农村、发展与民生这三大关系，坚持政府主导、城镇带动、民生优先三大原则，破解城镇二元结构，推进城镇减贫。

城镇二元结构城镇贫困治理减贫策略

城镇化是当今中国最为伟大的社会变革过程。一个已经持续了三十年、而且在可以预期的未来，还将以更为规模持续发展下去的由农村向城镇的人口迁徙过程，既在根本上为过去长期存在于我国农村地区的贫困现象的解决提供了基于发展的解决思路，也为我国经济生活的持续健康发展创造了不竭的要素输入。“十三五”期间，农村精准扶贫战略的深入实施，使得长期以来以农村为主要区域、以贫困农民为主要对象的扶贫战略得以在更高的战略层面得以展开，其实施必将为欠发达地区经济社会发展模式的转变提供新的元素。另一方面，“三个一亿人”的城镇化战略，使得我们必须在政策层面未雨绸缪，更多地关注由于快速城镇化可能导致的城镇二元结构，治理与之相伴的城镇贫困现象。一个由农村精准扶贫和城镇贫困治理共同构成的社会扶贫机制，是实现全面建成小康社会目标的内在要求。

一、城镇二元结构格局下城镇贫困的现象及原因分析

（一）城镇二元结构及其多重形式

就现有的研究看，对于城镇二元结构的理论研究都持有大致类似的观点。张新林（2012）认为，城市二元结构是城乡二元结构在新的历史条件的新形态，城乡分治依然是问题的根源［1］。樊继达（2014）则认为，外来移民（农民工）与本地居民（城市居民）之间存在户籍身份差别，其他各项制度的不完善，是导致狭义的城市二元结构的两个主要原因；其结果是阶层的相对固化［2］。李翔（2014）持类似的看法，城市二元结构是城乡二元结构的延续，其原因在于未改变身份的农民，在城市中成为有别于城市原住民的社会边缘群体，从而在城市社区中表现出城市二元结构的特征［3］。

上述研究关注到城镇化进程中伴随人口迁徙产生的一系列新问题与新现象，指出了当前城镇化进程中面对的重大现实问题。但需要指出的是，农民工与城市居民之间差异的二元结构，在实践中与我国东中西部大规模的人口迁移结构并不一致。例如，户籍制度的确限制了从农村向城市迁移的农民工，但户籍制度也同样限制了具有城市户口的西部城市居民向东部迁移。而后者，在我国东部大城市中，并非完全可以忽视的少数。如果要对城市二元结构进行研究，就必须把研究对象从由农村向城市迁移这一过程拓展开来，从城市发展的视角进行思考。

本文认为，应该从城镇化的动态过程中去理解城镇二元结构。城镇的扩张必然会带来人口的迁入，持续的、大规模的人口迁入导致的人口发展需求与城市满足这种需求的能力之间的持久性不匹配，就是城镇二元结构。具体表现为本地居民与外来居民之间在就业、医疗、教育、市政公共服务、社会保障、住房供给等多个方面出现差异，这种差异因某种原因（例如户籍、城镇规模）不断扩大且出现日益固化趋势。从这个意义上讲，我国城镇化进程中二元结构的准确表述应是“城镇二元结构”而非“城市二元结构”。

由此来观察我国的城镇化，二元结构的表现存在以下几种情况：一是大城市中原有城市居民与外来居民之间的二元结构。这些外来居民可以是农民工、大学毕业生、西部地区的迁移人口、本地区中小城市乃至城镇向大城市集中的人口。与之相伴的，是大城市的人口管制、差异化公共服务以及城市郊区大规模的半城镇化现象；二是中西部和东北地区普遍存在的单极城市发展格局。一个地区往往只有一座大城市，其他都是中小城市，大城市与中小城市之间几乎在涉及居民生活的所有方面均存在巨大的差异。其长期存在的结果，就是居住在不同规模的城市之间居民的公共服务保障方面的显著差异；三是城市与城镇的差异。人口逐渐减少、服务难以保障的小城镇的普遍存在，使得小城镇难以保持持久的吸引力，只能依靠历史形成的人口聚集传统保持存在。在这些地方，即使保持持续的城镇化投入，也不会带动显著的人口流入，“空心化”是普遍的现象；四是行政层次意义上的二元结构。这是户籍制度之外的制度性因素所致。不同行政层级导致的不同的资源配置能力，进而导致不同的城镇承载能力，即使是类似的城镇，因行政地位的差异，也会有不同的承载能力。这是城镇二元结构的另外一种形式。这种现象，由于市场作用影响的不同，在西部地区出现的情况远比在东部地区高得多。

（二）城镇二元结构下的城镇贫困

城镇的贫困是一种统计意义上的相对贫困，而不是当前农村扶贫范畴下的绝对贫困。城镇贫困的原因非常复杂。

1.身份约束以及与之高度相关的能力约束导致的相对贫困。由于经济的发展导致的劳动力需求上升，农村人口，更为广泛的意义上，中西部人口向东部发达地区快速集中。在实现就业的中同时，并没有在工作地获得足够的自我发展保障。就业能力的增长慢于产业发展速度，能力约束最终导致收入增长慢于整体经济增长。这是在目前的研究中得到较多关注的贫困，是一种相对贫困现象。这种相对贫困最终会侵蚀劳动者的劳动能力乃至劳动信心，最终导致相对贫困的代际传递。实证研究已经指出，这种相对贫困是一种分化的状态，并非如预想的那样，与身份有绝对的联系。Yang Cao和Zhengkui Liu（2015）在研究了北京外来务工人员子女的心理状态后发现，尽管从整体上看，贫困的外来务工群体的子女的身体状况与较为富裕的外来务工群体的子女没有大的差异，但在心理健康方面，贫困群体的子女由于缺乏自信、没有家庭的支持，家庭的低收入等原因，显然较差，更容易出心理问题［4］。

2.性别、年龄约束导致的相对贫困。首先必须要认识到，性别的差异是城镇化进程必须要加以重点考虑和应对的问题。其原因就在于性别差异对参与城镇化人群的影响显著且持久。Ye Luo（2016）指出，中国城市中的女性对工作的满意程度低于男性。这种性别差异的背后，是女性较低层次的工作职位等原因。不同的工作类别，导致的女性的满意度不同；农村进城人口对低层次工作的满意度较高，反之城镇户口的女性满意度较低［5］。其次，性别差异也是导致城镇贫困问题的重要原因。在城镇贫困更为细节的研究领域，孙明彩（2015）在对城市贫困单亲母亲的研究中认为，贫困单亲母亲面对的困难“主要集中在身体疾病压力、生计压力、子女教育压力以及社会融入压力等方面”，其原因则在于“力资本不足、社会资本不足以及制度资本不足”［6］。处于弱势一方的外来人口也好，处于城镇化薄弱环境的中小城市和城镇也好，性别差异的影响在城镇二元结构下进一步放大，形成了隐性却不能忽视的城镇妇女贫困问题。此外，随着老龄化进程的加快，大量外来务工人员进入老龄时期后，还可能会出现城镇老年贫困问题。

3.公共服务错配导致的相对贫困。城镇化的进程不仅要求城镇规模的扩张、人口的增加、产业的兴盛，也对城镇公共服务的提高提出了更高的要求。当前，我国城镇公共服务的配置原则，一是属地身份原则，即人的户籍在哪里就具有在哪里获得公共服务的权利。尽管在长期的发展之后，这一原则的执行有所松动，例如从户籍人口向常住人口的转变，但就城市尤其是大城市而言，即使完全取消户籍制度，属地身份原则也还会在未来相当长一段时间内发挥作用。二是市场竞争原则。对于超出基本公共服务范围之外的城市公共服务，采用市场竞争的方式获得。之所以这两个原则在城市公共服务供给方面发挥主要作用，就在于当前城市公共服务供给水平还很低，无法适应快速发展的城市的需要。可以发现，无论采用哪一个原则，对于外来人口的绝大多数而言，都是不利的。目前城市公共服务本身，尽管在制度设计上并无恶意，但在实际执行中，却形成了对特定人群的不利环境，成为城镇贫困的一个主要原因。

4.结构性调整导致的相对贫困。城镇二元结构下的产业发展过程，是一个规模快速扩大、结构快速调整的过程。产业的升级导致的传统就业岗位的消失，技术升级导致的传统技能的失效，使得在传统部门、企业中的就业人员失去了就业机会，成为城镇贫困的又一个必须要加以重视的人口来源。就某一特定地区而言，这一群体并非外来人口，但这一群体确实处于贫困的边缘。随着产业衰落导致的地区经济的下滑，这一群体还将会成为未来的外出务工人口。

（三）应对城镇二元结构与城镇贫困必须把握的关系

从更为长远的发展视角看，城镇二元结构与城镇贫困都是发展过程中的现象。只要应对得当，随着城镇化的推进，城镇二元结构与城镇贫困问题都会在发展的进程中逐渐消解。当然，这并不意味着在发展进程中就不需要对这两个问题采取有针对性的措施。各国城镇化的发展历程表明，缺乏政策的足够干预和对特定问题的针对性措施，由于二元结构的固化和城镇贫困的延续，与经济发展相伴随行的城镇化，并非总是能够得到与我们所秉承的价值理念一致的结果。因此，在应对二元结构和城镇贫困方面，需要处理好三个方面的关系，把握以下三个方面的原则。

1.把握好政府与市场的关系，坚持政府主导原则。历史已经表明，市场体系在改善城市生活条件和辅助贫困人群方面，存在失灵现象。这种失灵现象的矫正，必然是积极的公共政策应当承担的职能。例如在英国［7］，城市扩张过程中形成了大量的贫民窟，出现了霍乱、伤寒等疾病在贫困人群聚集区流行的现象。但中央政府并不原因承担责任来改善居民的生活条件，也不赋予地方政府足够的权力来做这件事情。但由民间慈善组织承担的此项工作，不仅覆盖面小，而且授权不清晰，投资主体不明确。例如在贫民窟的改造问题上，政府法案在理念上的高标准（例如更高的卫生设施和居住环境要求）和强制性的贫困窟拆除行动，最终导致的是贫困人群无家可归，住房政策在相当长一段时间内处于失败的状态。这一问题的解决，最终是在中央政府、地方政府和居民之间，找到了住房建设的恰当承担比例和住房供给的恰当模式之后才完成的，前后延续了八十余年的时间。从这一例子中可以看出，盲目信任市场的作用来应对城镇化进程中的问题，不仅无助于问题的解决，还会对可行的解决方案的推进造成障碍。

2.把握好城镇与农村的关系，坚持城镇带动原则。我们的经济和社会发展的核心动力，在于城镇而非农村。这既是发展规律的内在要求，也是发展实践的经验总结。十八届三中全会提出的构建新型城乡工农关系，其目的就是要在提高城镇化发展质量的同时，实现农村的可持续发展和农业的现代化。城镇二元结构的解决，如果仅仅局限于城镇的范围，是难以解决的。快速的城镇化形成的城镇扩张，总是在不断地产生城镇二元结构的新的空间。如果仅仅在城镇范围内考虑问题的应对，显然缺乏足够的战略考虑。同样的，城镇贫困问题的应对，如果仅仅就事论事，就贫困谈贫困，也无法从根本上形成应对贫困的常态化机制。因此，有必要围绕新型城乡工农关系的构建，从统筹城乡发展的角度来思考城镇二元结构的原因及其应对，把城镇二元结构的应对作为城镇空间优化的重要手段；从区域民生发展的整体层次来系统部署城镇贫困的应对举措，把加快城镇贫困人群的自我发展作为城镇发展动力培育的重要内容和城镇发展方式转变的必然要求，从而在战略高度上理顺区域内城镇和农村的关系，充分发挥城镇的带动作用。

3.把握好发展与民生的关系，坚持民生优先原则。政府主动介入、政策主动发挥作用的城镇二元结构应对和城镇贫困的削减，其基本前提是具有一个可以预期的发展过程。这一发展过程的根本特征，是区域经济以适当的速度增长，也是经济增长效应显著地惠及更多的人群，更是由经济实力保障的区域公共服务覆盖更广的人群、特别是收入居于社会底层人群。发展是首先的，发展的结果必须是惠及更多人群的。民生的优先性体现在发展的不断实现的过程中。这样一个发展的过程，才能为应对城镇二元结构和城镇贫困现象提供不竭的动力和手段，才能为更多的社会力量参与到这一过程中来创造更多的机会。

二、协调发展战略进程中城镇二元结构的消解

（一）提高城镇化进程中经济与社会的协调水平

城镇二元结构是发展中的过渡状态。这一过渡状态的消解，在于发展本身能够对二元结构导致的负面问题产生积极的影响，使其影响的范围和程度被限制在一定的范围内，使得城镇化可以持续健康的发展下去。要实现这一目的，关键在于坚持协调发展，促进经济和社会的协调发展。既要一如既往地重视城镇化进程中的经济发展问题，更要在城镇化进程中，将政府工作的重点，切实转移到城镇的社会建设方面。

经济发展的决策应遵循分散决策的原则，由市场竞争机制决定。政府财政的支持，应主要放在城镇社会建设的发展中去。主要的工作包括：第一，做好规划，加快公共服务基础设施的建设。政府必须在公共服务基础设施建设方面负起责任。一方面是培育社会资本进入这一领域的投入渠道和建设模式，为未来城镇公共服务的社会化供给奠定基础。另一方面是提高基础设施对未来公共服务供给的支持力度。第二，积极探索社会治理新模式。促进从以管理为主的传统模式向鲜明价值导向下的社会治理转变，形成运行有效的诉求表达、利益协调、矛盾调处、权益保障等机制，在社会关系出现剧烈变化的过程中，化解社会矛盾、协调社会利益、维护社会秩序。第三，维护快速城镇化进程中的社会公平。外来人口在城镇化进程中，既是不可或缺的外部要素注入，也是缺乏利益诉求表达渠道，缺乏权益维护手段，缺乏足够发展手段的人群，对于这一人群在政策层面的倾斜性支持，具有政策层面的正当性和社会层面的公正性。

（二）优化城镇布局，形成城镇网络结构

城镇二元结构的表现形式是多样化的。它不是一个特定的城镇存在的特殊现象，而是在我国城镇化进程中的一个阶段性共性特征。它也不是一个可以通过某一个城镇独自的行动可以解决的问题，而是必须通过城镇发展水平的整体提高来加以应对的问题。在这一意义上，优化当前的城镇布局，对于城镇二元结构的消解，具有根本的意义。“十三五”期间提出的“三个一亿人”战略部署，其实质就是城镇化模式和城镇布局的变化，城镇网络成为发展的重要目标。

优化城镇布局，关键在于加快中小城市和城镇的发展。这个问题在政策层面上已经得到了明确。关键在于如何在城镇化的进程中实现这一政策目标。重点应该包括以下几个方面。一是兴业，中小城市和城镇必须要有可以支撑其发展的实体经济。二是聚人，要通过政策的明确导向，鼓励人群向中小城市和城镇集中，尤其是农村的外出务工人口。三是宜居，大力改善中小城市和城镇的居住环境。四是互补，中小城市之间，在兴业和聚人两个方面可以形成互补关系，在三次产业的发展之间，可以形成相互联系，通过城镇之间的互联与互通，在整体上提升城镇发展的质量。

（三）着力提高城镇软实力

必须放弃通过房地产建设和市场扩张的粗放式方式来形成城镇化浪潮的传统模式，把提高城市软实力作为加快城镇化进程的重要手段。之所以这样选择，一方面是因为通过城市硬件扩张形成的城镇化浪潮经历了二十余年，原有模式的内在动力基本耗尽，其主要表现，就是房价高企，进一步的快速增长缺乏足够的经济支持，且与社会的预期有较大的偏离。高房价所对应的，未必是高水平的城镇公共服务，这两者之间的脱节，在我国的城镇化进程中是极其明显的现象。因此，要在“十三五”时期加快城镇化进程，就必须有新的思路。这一新思路的主要落脚点，就在于助理提高城镇软实力。

城镇软实力的提升，就是公共服务、社区治理、居民素质、社会组织发展、文化等多种因素的综合作用。从政府的角度看，一是要注重通过社会组织的发展，实现城镇公共服务供给的多样化。其要点在于，基本公共服务的供给应由政府保障和提供，而作为城镇的除开基本公共服务之外的、城镇居民发展必须且社会诉求很高的其他服务，应该考虑由政府牵头、由社会组织采用市场化手段来加以实现。二是要通过持续的公民教育，大力提高居民素质。三是城镇特色和品牌的培育。通过突出城镇品牌来提高城镇的整体品质。

三、共享发展理念引领下的城镇减贫思路

与破解城镇二元结构向对应的，就是城镇减贫。这既是中国特色社会主义的本质要求，也是提高城镇发展质量的必然要求。需要认识到，无论是哪种原因导致的城镇贫困，都是发展过程负面效应的体现和积累。无论是社会还是政府，都应当有足够的意识去正确面对城镇贫困现象，都应当有积极的行动去减弱发展对弱势人群的负面影响。

（一）着力保障贫困群体的基本生活

让发展成果更多更公平惠及全体人民，是党的十八届三中全会提出的发展目标。在城镇化进程中，必须采取有力措施，着力保障城镇贫困群体的基本生活。城镇贫困人口，就大多数而言，处于相对贫困阶段，所以并不在扶贫对象之列。但从全社会收入结构上看，他们处于全社会收入的底层。提高他们的生活水平，就是从消费的一端直接保障其生活的必要条件，为其发展创造基础的前提。

要保障贫困人群的基本生活，就必须主动作为，通过科学的方法，筛选出城镇贫困群体的基本特征，这一特征可以是收入一侧的，但主要应当是消费一侧的。只要满足特征的要求，就应当对其进行必要的消费支持。例如通过税收制度的改革，使得家庭收入成为可以信赖的统计指标，进而可以根据这一指标对贫困群体进行一般性的转移支付或者特定的消费补贴。

（二）着力提高贫困群体的收入水平

收入水平的提高，是减贫的主要手段。无论是在农村还是城镇，都必须对这一问题加以重视。大量的中小城镇之所以缺乏发展的内在动力，人口之所以不断外流，成为大城市的外来人员，进而在大城市形成明显的人群的对峙，就在于中小城镇缺乏提高居民收入的足够手段。这是新型城镇化在推进过程中必须加以重点解决的问题。

着力提高贫困群体的收入水平，首先要发展产业。城镇服务产业的发展，是一个切实可行的选择。对于大量的中小城市而言，还必须通过城镇之间的协调，创造互补的产业体系，提高产业吸纳劳动的能力。其次是就业培训。通过有针对性的就业培训，提高外来人口对城镇就业的适应度。第三是收入监测。对于市场的波动造成的收入剧烈下降，政府要有足够的应对手段。

（三）着力构建贫困群体自我发展的环境条件

城镇贫困群体的自我发展能力的提高，是城镇减贫的关键所在。自我发展能力的提高，主要从以下几个方面加以考虑。第一，就业能力的提高。这主要通过教育和职业培训加以实现。第二，创业条件的成熟。这主要通过职业生涯的积累和政策的支持来加以推进。第三，职业生涯的延长。例如农民工，可能在50岁左右就进入到体力劳动的后期阶段。而通过技能的提高，他可以在更长的时间内继续就业。第四，贫困群体子女教育。这是防止城镇贫困出现代际遗传的关键所在。只有在城镇贫困群体自我发展能力得到切实提高的基础上，城镇的可持续发展动力才有可能实现。

［1］张林江.“城市二元结构”的危害极其消解［J］.中国党政干部论坛，2012（11）.

［2］樊继达.城市二元结构：拉美警示与中国式应对［J］.国家行政学院学报，2014（04）.

［3］李翔.城市二元结构：困局与破局［J］.理论与改革，2014（04）.

［4］Yang Cao，Zhengkui Liu.Poverty and Health:Children of Rural-to-Urban Migrant Workers in Beijing，China［J］.Soc Indic Res（2015）123.

［5］Ye Luo，Gender and Job Satisfaction in Urban China:The Role of Individual，Family，and Job Characteristics［J］.Soc Indic Res（2016）125.

［6］孙明彩.社会性别视角下城市贫困单亲母亲的压力因应问题研究——以J市为例［D］.济南大学.2015.6.3.45.

［7］彼得·马赛厄斯，悉尼·波拉德主编.王宏伟，钟和等译.剑桥欧洲经济史（第八卷）工业经济：经济政策和社会政策的发展［M］.经济科学出版社，2004：545-580.

责任编辑：李翔

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1008-6323（2016）06-0069-04

张芮菱，中共四川省委党校哲学教研部副教授。

2016-10-31

中共四川省委党校重大研究项目（项目编号：ZD2014220）