基层治理中文化调控的作用机理及完善

文 孟令国俞策（..中共新昌县委党校，浙江新昌3500）

基层治理中文化调控的作用机理及完善

文 孟令国1俞策2（1.2.中共新昌县委党校，浙江新昌312500）

基层治理中的文化调控是指根据对象的文化背景，采取适当的、能被其认同并接受的弹性化、柔性化社会管理手段。文化调控以其个性化、差别化、柔性化灵活处理和低成本等特质，能更加有效处理基层公共事务，是推进基层治理现代化的重要创新。当前在基层治理实践中，文化调控的作用方式主要有：正确引导“治理主体”有序参与；有效把控“治理客体”平稳运作；促进“治理规则”不断完善。要完善文化调控手段，首先要求基层干部了解当地民情风俗；其次是要搭建更多的基层事务多元参与平台；最后还需要有法律、政策等刚性调控机制作保障。

文化调控基层治理区域文化治理规则

十八届三中全会创新地提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”，促使“公共治理”理念广为传播并在实践中广泛应用。随着基层民主政治的发展、民众文化素养的提升和公民意识的觉醒，民众的利益诉求更为多元化，对基层政治的参与要求逐步增长，导致传统的以“管”为核心的行政指令式的治理方式正面临严峻的挑战。当代公共管理变革的一个重要理念和价值取向，即以“公共治理”来消除传统管理中主客体相互区别的现象［1］。因此，在基层治理中研究和运用“文化调控”的方式，根据不同区域人民群众的风俗习惯和心理行为特质来理顺社会关系，调节社会心理，管理社会公共事务，已经成为推进政府管理创新，提升基层治理能力的迫切需要。

一、文化调控的概念和实践背景

（一）基层社会治理视阈中的文化调控

社会学家郑杭生教授将社会调控方式分为三种，即组织控制、制度控制和文化控制，其中的文化控制主要是指人类在长期的共同生活中创造的、被人类所共同遵守的行为准则与价值标准对社会成员进行的控制方式［2］。本文所指涉的“文化调控”并非从泛社会角度，而是在行政管理（或社会治理）的框架下展开分析。如此理解，“文化调控”具有双重含义。一是以文化作为主要调控手段的社会管理行为，即根据管理对象的文化背景，采取适当的、能被其认同并接受的管理方式，实现治理目标。由于社会背景的差别、思想文化层次的不同，人们对基层治理目标的理解水平、认知、认可程度亦存在差异。若简单行政命令式推行，脱离群众实际，不能让群众真正理解与支持，则目标很难达致；即使最终目标是善的，亦会由于方式方法不对路而导致恶的结果。因此可以说，在基层治理中充分考虑不同行政区划的地域文化传统，根据当地的民风民俗、群体特征等采取合适治理手段的文化调控方式，是实现“善治”的基本条件之一。二是相对于法律、政策等刚性调控手段，文化调控又泛指较为柔性的管理方式。著名管理学者曾仕强在其“人性化管理理论”中，曾把管理简单划为“管”+“理”，即以“制度执行”为核心的刚性管理和以“沟通”为核心的人性化、柔性管理，并认为“理”的手段更适合中国国情。［3］在基层治理中，沟通是至关重要的管理方式，通过宣传、培训、会议以及个别沟通等方式，向人民群众传达政策精神，同时反馈群众意愿，保障人民群众的知情权与参与权，这样才能最大化地提升基层治理效能。文化调控的两面，是辩证统一的。从文化背景出发来解决基层治理中的问题，肯定要求柔性温婉的方式；同样，柔性化的管理手段也必须尊重管理对象的个体文化差异。

（二）文化调控的实践背景

将基层治理中的问题放置于特定文化背景之中来思考解决，充分发挥区域文化传统优势，已经成为推进基层有效治理、和谐治理的重要选择。学者刘利敏就认为在社会治理中注重发挥“礼治”文化作用，强调礼义廉耻，注重伦理、教化、规范和秩序对调整人与人之间的社会关系，规范个体行为，以及净化社会风气，促进家庭和睦与社会和谐等方面有着重要意义。［4］如北京市怀柔区渤海镇北沟村，多年来一直推广以“和为贵”理念化解民众日常纠纷，以春风化雨、润物细无声的方式唤醒农民的文化良知，为构建和谐村民关系奠定了坚实的文化心理基础，树立了以传统文化治理现代化新农村的实践典型。［5］无独有偶，台湾地区也广泛利用民众对传统文化的尊崇，积极发挥社区精英（类似旧时乡绅）的作用，在稳定基层社会方面起到了非常重要的作用。［6］近年来，各地乡贤理事会、乡贤参事会等组织的兴起与作用的发挥，也是珍惜并注重对积存于乡村的本土文化社会资源利用的重要实践。

二、基层治理中文化调控的重要价值

文化调控逐渐成为经济、政策和法律手段之后的又一重要基层治理方式，并以其操作简便、运用灵活、成本低廉、形式多样等特质而备受推崇，成为新常态下推动经济社会发展的重要管理方式。［7］利用文化调控方式，来解决基层治理中的各类问题，其基本作用体现在三个方面：

（一）差别化地对待基层治理中的问题，为基层“善治”奠定内在基础

善治的本质特征是政府与公民对公共事务的合作管理，是使公共利益最大化的社会管理过程。［8］应用文化调控方式，在面对基层治理中的各类问题时，首先考量的并非问题本身，而是从社会生活背景，如家庭、收入、受教育程度、社会关系、宗教信仰等方面的了解入手，发掘背后深层次的社会文化原因，再探求解决之道。在乡村社会，复杂的社区邻里关系中，包含了太多的观念分歧、利益纠葛、代际冲突、宗族矛盾等内容，任何一件鸡毛蒜皮的小事，都有可能成为棘手的基层治理问题。这些问题如同家庭问题的外化，纵是“清官”亦难断明。费孝通先生著名的“差序格局理论”认为，人际关系的历史传统才是乡村社会用于维持秩序的力量，而不是法律。因此，只有深耕问题所根植的社会文化土壤，梳理个体的社会关系网络，引导更多关系人介入，有时甚至将心理情绪疏解放在首要位置，才能真正解决问题。个性化、差别化地对待，构建起基层政府与民众合作的网络，可以为基层社会治理提供自身独特的视角和范畴，为“善治”构建良好的社会人文基础［9］。

（二）柔性化的方式，促进基层治理的多元主体协同参与

公共行政领域的管理客体是各类社会公共事务、各类社会组织，以及与行政机构没有直接隶属关系的社会公民个体。但行政机构却是由社会公众赋予其职权的职能机关，需要为社会公众提供服务。作为公共机构，行政机关的悖论在于：一方面权力取之于民，要为民服务；另一方面又反过来要约束、管理民众，维护公共秩序。随着民众公共权利意识的觉醒，传统行政管理中仅依靠简单机械的指挥、命令手段很难行得通，在基层治理中必须要有更为柔性、更加艺术化、人性化的方式。现代社会治理理论提出，要将以往行政管理中主客体相对的关系模式，逐步转化为政府与民众互相协作、共同致力于公共事务管理的协同模式之中。显然，文化调控手段的引入，可以促进不同思想、意见和利益诉求的相互交流和撞击，创造出社会协同、公众参与的良好氛围，进一步优化多元主体的协同治理。

（三）拓展文化的实际应用功能，进一步推进基层治理创新

党和国家也很早就意识到到并注重发挥文化在社会管理中的作用，2011年党的十七届六中全会就作出了“深化文化体制改革、推动社会主义文化大发展大繁荣”的重大决定；十八大以来更是高度重视社会主义文化建设，习近平总书记多次强调指出：思想文化建设与意识形态工作是我党一项极端重要的工作，继承传统文化、弘扬中国精神是实现“两个一百年”重要的文化支撑力。文化建设的重要性毋庸赘述，从实践层面来看，建设文化、发展文化、繁荣文化的具体途径可以有很多种，但不断拓展文化的功能，将文化推向实践运用，无疑是保持文化勃勃生机的重要途径。一般而言，文化的功能多是潜在的、无形的，以“润无细无声”的方式体现出来。但文化在社会治理中的直接作用早为人们所悉知，文化独特的凝聚、整合功能，如精神价值层面的深层次的认同感、公共文化活动层面的凝心聚力效应等，极大地促进了群体的认知了解与团结协作，助推治理目标的实现。反之来看，文化应用功能的拓展与提升，促进了实践层面的文化需求度，从而为文化发展提供了不竭动力。将区域传统、社会文化等应用于基层治理实践，也是推进基层治理创新的重要尝试。

三、基层社会治理中文化调控的主要作用方式

（一）正确引导“治理主体”有序参与

文化心理学认为，区域文化营造了一种生态环境，人的认知机制必须要与之相适应。从历史变迁来看，我国曾长时间受封建文化束缚，基层民众尤甚，如鲁迅笔下受封建礼教迫害至深的祥林嫂。改革开放以来，虽然我国农村社会生活方式发生了巨大变化，但传统的生活方式和农村业已形成的思想传统仍有着重要的影响。［10］基于此，在具体的地方治理实践中，尊重区域传统，应用文化心理、习俗惯例来引导民众参与公共事务、约束自身行为，逐渐成为提升治理水平重要的工作方式。

1．针对乡村精英的“回馈家乡”心理，搭建参与平台，引导乡贤共同致力于乡村治理。儒家文化中由近及远的亲亲原则以及“与乡人处，由由然不忍去也”的乡土情怀，培育了国人深厚乡土文化情结，使得文人士子、乡村精英们非常重视宗族乡党对自己的评价［11］。在近年的乡村治理实践中，充分考虑这样的文化心理，搭建乡贤参事会、乡贤理事会、乡村重大事务决理团等平台，让离土离乡的精英人士关心家乡发展，参与乡村事务，积极承担家乡建设的社会责任。如广东省云浮市的自然村治理中，针对空心化、资源缺乏等现状，充分挖掘农村原有的社会资源，搭建乡贤理事会平台，开发出“缘人情，顺人性”的工作模式，对古代乡绅宗族治理经验进行传承、改造与创新，将传统儒家传统文化理念与现代农村实际工作相结合，走出了非常独特的乡村治理之道［12］。在示范效应下，各地纷纷仿效，在浙江绍兴各地都把乡贤理事会作为推进乡村治理现代化的重要平台，并取得了显著成效。如上虞区的乡贤文化品牌，已经成为当地经济社会发展中非常重要的粘合剂。

2．针对一般民众的“权威服从”心理，有效施加社会主流文化的影响力，增进民众对相关政策及基层政府行为的理解、认同与支持。乡村区域文化小传统对基层治理有着持续的正、负面影响，但如果利用得当，它亦可以成为乡村社会稳定器。新常态下的社会治理实践中，全面依法治国、依法行政理念已深入人心，民众的法治观念、规矩意识前所未有地强化。在此背景下，加强社会主流文化对地方亚文化的影响与改造，在乡村营造出公开公平、风清气正的基层治理环境，对强化组织权威、提高基层政府公信力、高效处理基层公共事务有着重要的促进作用。如西北部分地区在基层宗教治理中，采取“文化导引”策略，将宗教管理融入社会主义文化建设蓝图之中，最大限度排除因管理带来的宗教信徒对基层治理排斥造成的新兴问题，从而使宗教演变成一种可加以利用的新型文化形态，促进了基层社会和谐［13］。

3．针对特殊群众的“社会剥夺”心理，巧用文化调控手段，化解矛盾纠纷。如前所述，基层治理中的诸多问题，往往有深刻的社会生活背景，处理起来异常复杂。但如果从当事者文化背景、兴趣特长等个人性格特征出发，协助其认清问题实质，避开难以解决的问题，转而通过其他途径予以一定程度的补偿，从而“化干戈为玉帛”。在绍兴市新昌县就有一例。M镇的王某原是著名的“上访专业户”，艺校毕业有文艺特长，镇政府引导其成为乡村公共文化骨干，帮助其组建乡村文艺组织，并给予一定的物质与精神扶持，最终创造了一个通过加强文化建设创新社会管理的生动案例［14］。这个案例表面上看是巧借了公共文化的手段，其实质是非常个人化、差别化地对待当事人，与社会工作中的“同理心”类似，抛开具体的问题，尊重、接纳、认同当事人，承认其社会价值，疏导了问题当事者的情绪，有效补偿了其“社会剥夺”心理，从而促进了复杂矛盾纠纷的化解。

（二）有效把控“治理客体”平稳运作

区域文化传统对“治理客体”——基层公共事务的运作有着十分深刻的影响，而用“文化调控”的方式，则可以有效约束人的行为，将之导向有序、合理、积极的轨道。在基层治理中，影响最大的公共事务非乡村换届选举莫属，它已经成为在当今中国农村扩大基层民主，促进农村经济发展和乡村和谐稳定的最重要事件。但与此同时，乡村换届选举向来也是区域文化传统、各基层势力角力的舞台。村民自治是村民自主选择“当家人”的过程，基层政府对于换届选举只能是引导、教育、宏观把控，不能直接干涉。实际上，在遵循选举条例的前提下，真正对乡村选举起主导，甚至决定作用的，还是以宗族、民俗、乡规等为代表的区域文化传统。正因为此，不少地方都非常注重“文化调控”的方式，在本地历史文化特征、选民的性格、行为及地方风俗习惯等的综合考量的基础上，对乡村换届选举进行有效把控。文化调控的积极效果显而易见：一是尊重了区域文化传统，保障换届选举任务的有序完成，促进了社会稳定；二是有助于真正的贤能之士脱颖而出，促进乡村的进一步发展；三是避免行政对基层民主政治的直接干预，促进了选民民主权利的维护。其具体做法包括：

1．换届选举尊重区域传统，周密部署。一是做好选情调研。由于各地文化传统多源多流，而且区域分割现象明显，对选民的影响不一。因此，在换届选举前，各地均首先进行选情摸排判断，掌握可能影响选举的人和事、宗教宗派势力等。二是帮助制定符合村庄实际的选举条例，防止钻空子。各乡镇党委政府都会对各村选举办法仔细推敲、严格把关，根据前期摸排的结果，各方面都进行周密的审核，特别是容易引起争议的地方进行补充、完善，事先定好应对办法。三是做好候选人推荐。在前期情况摸底基础上，为帮助村民选好当家人，一般都要根据村庄特点，严格做好候选人的推荐、自荐工作，采取候选人约谈、个别劝退或劝选等方式，鼓励优秀村民竞选村委成员。

2．换届选举中基于选情分析的选举把控。一是重视乡村“文化精英”的影响作用。以宗族领袖、宗教（民间信仰）负责人、党政干部（含在职、退休）、民营企业家、商人等为代表乡村精英在农村中影响力并未随基层政治民主化进程而消退，特别是在换届选举中，有时甚至能直接左右选举结果。在换届选举前，基层政府都会通过驻村干部，与乡村精英们事先沟通协商，征求他们的意见，也希望得到他们的帮助。当然，影响换届选举的核心人物还包括候选人及其关系人。为了保证换届选举的顺利进行，乡镇政府一般都会与竞争候选人进行谈话，并掌握竞争候选人的关系人情况，必要时可发动关系人对候选人进行沟通。只有让这些核心人物接受既定选举规程和换届各项工作安排，才能保证换届选举平顺进行。二是合理的妥协让步。考虑到不少乡村很强的民俗性，各级党委政府在换届选举中，在不违反大原则的前提下，根据实际情况，可稍有变通地执行既定政策。例如2011年的换届选举中，因为浙江省规定了“五类人员”［15］不得作为选举候选人，不能当选新一届村委，但考虑到个别村庄的特殊性，为避免由于选民不理解、不支持而给选举造成障碍，有关乡镇（街道）专门派出工作组，先是对有意向参选的“五类人员”做思想工作，劝其放弃选举。如果劝说无效，则会折中处理，即明确规定“五种情况人员”自身不得参选，但可以找具有候选人资格的代理人，如让其妻子、父母、兄弟等直系亲属代其参选。这种尊重民俗传统和民情民意的折中处理，实际上是文化调控手法的精髓。

3．换届选举后调适村民文化心理。一是文化心理修复。社会有肌体及社会心理在经历震荡与阵痛后，文化可以起到心灵沟通、精神安慰的作用，以促进其康复，归于先前的轨道稳定运行［16］。一般在选举之后，乡镇干部与新当选村官一起努力抓好换届遗留问题的攻坚扫尾工作。一些地方建立了专门“挂牌销号”的办法，对反映强烈的村及相关事务进行挂牌督导，并充实调整力量成立专门工作组，完善工作方案，明确县领导责任，确保换届后的和谐稳定。二是弘扬“和合精神”，化解矛盾纠纷。“和”一直以来都是中国传统文化的精华，“和合”精神也是多数乡村最重要的价值取向。为解决卸任村干部思想偏差、新当选村干部履职能力不足、新老村干部关系不协调等问题，基层党委、政府分类开展“真关爱、重引导”暖心谈话、“扶上马，送一程”业务培训、“消隔阂、聚合力”谈心谈话等系列活动，确保换届后的平稳过渡和新班子顺利开展工作。

（三）促进治理规则不断完善

除国家法律法规外，带有明显区域文化痕迹的地方治理规则在广大农村亦有着举足轻重的作用。这些治理规则既包括成文的、比较系统性的乡规民约，也包括习俗惯例、风土人情以及错综复杂的人际网络等“无形的手”。在梳理这些规则过程中，文化调控手段可充分发挥其优势特长，让成文的规则更加规范、有效，让更多“潜规则”走向阳光。

1．普遍约束力的乡规民约成长于区域文化传统。当前所说的“乡规民约”,并不仅是古代礼治的延续，而是改革开放以来，在基层社会逐渐形成的治理社会、规范人们行为的一种手段，是乡村治理的一种形式［17］。作为一种非正式制度，“乡规民约”并非一下就出现的，而是经过长期的互动选择逐渐演化发展而来的［18］。只有结合乡村历史文化实际，体现村民意愿，有着地域性和乡土性特色的乡规民约，才是因地制宜的、有约束力的治理规则。事实上乡规民约基本上都是直接根植于地方历史文化，脱胎于宗族家规、习俗惯例，有着非常强的历史传承性、民间性、地方性。

2．具有重要约束力、重要作用的治理规范应充分考虑和参照地方民俗风情。如换届选举前各村制定的《村级组织换届选举办法》，一般都要首先调查情况，充分发扬民主、自治与法治精神，充分反映全体村民的共同意志。在选举办法草案出台后，还需要经过充分讨论、酝酿，反复征求意见并进行修改，逐步统一村民认识，达成共识。最后，经过多数人的表决通过，才算正式生成。［19］在整个制定过程中，宗族、宗派、乡村精英甚至是宗教团体都发挥重要的作用。村民的有效参与，在约定俗成的传统习惯基础上，并且与本村具体实际结合，都是保证治理规则得到有效遵守的前提条件。

3．有效引导不成文的规则为基层社会治理服务。要让基层治理由传统的约定俗成走向现代规范文明，就必须充分利用传统乡土文化资源，增强区域认同感和文化维系力。家庭慈孝文化、睦邻友好传统、敬祖睦宗观念等，都是重要的基层治理资源。弘扬优良传统，正确引导、合理利用这种宗亲文化，可以不断增强乡村社会的凝聚力、感召力与亲和力，并使之形成强大的合力，从而促进乡村和谐进步。

四、完善文化调控手段的策略

（一）基层党政干部要熟悉区域传统，充分了解民情民俗，为文化调控奠定基础

中国民俗文化资源丰厚，并因各地自然环境和历史沿革的模塑而姿态万千。所以，各级干部尤其是基层干部要有相当精深的区域历史文化知识。政府要采取多种措施，让各级干部自觉能动地学习有关区域文化的知识。如在干部教育培训中增加有关乡风民情的内容；有意识地请本地民俗文化专家给党政干部授课；进一步梳理本地民俗，编辑一批具有权威性的民情、民俗读本，供基层干部学习使用。另外，提高从优秀村干部、大学生村官中选录基层公务员的比例，把一批成绩突出、懂民情、善把控的村干部充实到公务员队伍中来。此不失为加强基层治理的一个路径。

与此同时，还要加大“走读干部”的治理，坚持走群众路线，推进基层干部“走村入户”活动，打通民情“最后一公里”。只有走进村民家里，才能直观了解民情、民俗，准确把握民情脉搏。对基层干部尤其要强调这一点，应该把走访村民作为最主要工作之一。走访过程中要防止搞形式、走过场，不能把走访村民变为走访村干部。鼓励基层干部要拜农民为师、拜村干部为师，在走访中增长农村知识，锻炼基层治理能力。另外还要鼓励党员干部以私人身份与农民交朋友，着力构建乡村社会关系网络，形成熟人关系网络，在群体性、突发性事件等关键时刻，可借助这种熟人关系网络提高基层党组织的公信力和凝聚力。［20］

（二）搭建更多文化调控的作用平台

治理的要义就是主体多元，只有充分发挥多元主体各自应有的功能和作用，形成社会治理整体合力，不断提升多元主体治理能力，才能真正推进基层治理创新。［21］基层政府要转变观念，回归公共职能本位，尊重民间力量，搭建更多平台，引导多元主体积极、有序参与基层公共公务事务。目前很多乡村都建立起了较为正式的乡贤理事会（乡贤参事会），让更多乡村精英有参与家乡公共事务的平台。也有的地方通过成立乡村重大事务决理团、召开民主恳谈会等方式，建立乡村的民主协商制度，让“草根民主”来完善基层治理。在多元化的乡村公共事务中，吸纳更多的诸如老年协会、乡村文艺团体、各专业协会（合作社）等民间组织和村民个体参与其中，无疑也是实现基层良善治理的极大助力。

（三）弘扬优良民俗传统，复兴乡村公共文化

优秀传统文化是乡村社会构建的基本元素、村民社会价值取向的具体体现，也是乡村社会行为的重要规范、维系乡村秩序的重要纽带，它模塑着乡村公共精神，滋养着乡风文明，是推进农村社会治理创新的重要资本。［22］利用优秀的民俗文化传统，培育良善的公民，同样是基层良善治理的应有之义。［23］但遗憾的是在城市化过程中，乡村持续衰落，许多区域性优良文化资源逐渐凋零。因此，保护民俗传统，活跃农村公共文化氛围，不仅对农村文化建设有重要意义，对丰富基层治理资源，拓展文化调控手段的应用也有很大作用。比如在传统节日期间，因势利导地做好相关民俗活动的策划、安排，协助村民安全有序、健康文明地开展活动，不仅是对农村物态文化遗产的发掘与保护，以及非物质文化遗产推广和传承，也是承继优良传统、复兴农村公共文化的重要途径。

（四）建立与文化调控相配套的法律、政策机制

运用文化调控手段，既要重视优秀区域传统对人的引导，同时还要着眼于法律、正式规则和组织结构的制度功效。文化调控与法律、政策调控是相辅相成、并行不悖的。推行文化调控并不是要削弱政策、法律等刚性调控手段，相反，在某种程度来说甚至需要不断强化刚性调控。由于文化调控具有柔性特点，强制性不足，有时会导致政令不畅、令行不止，因此必须要有刚性手段作为保障。柔性调控并不等于降低调控效率，民情风俗、区域特色文化等不应也不能成为文过饰非的手段，该强硬时必须强硬，对明显的违法违纪行为绝不手软。有政策调控、法律调控作为后盾，刚柔相济、软硬兼施，才能真正提升基层治理效能。

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［3］曾仕强．中国式管理［M］．中国社会科学出版社，2008．

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［14］王林．从上访专业户到文化示范户——浙江新昌培育文化、构建和谐社会［N］．中国文化报，2012－10－12．

［15］根据2010修订的浙江省《村民委员会选举规程》的规定，被判处刑罚或者刑满释放（或缓刑期满）未满5年，被劳教或者解除劳教未满3年，违反计划生育未处理或受处理后未满5年，涉黑涉恶受处理未满3年等有严重违法违纪行为的人员，以及丧失行为能力的人员等“五种情况人员”，不能确定为村民委员会成员和其他村级组织班子成员的候选人（自荐人）；出现不符合候选人（自荐人）资格条件人员当选的，当选无效。

［16］刘毅．从社会心理学视角分析网络舆论引导［J］．当代传播，2008（03）．

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责任编辑：曹丽娟

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1008-6323（2016）06-0096-05

1.孟令国，中共新昌县委党校高级讲师；2.俞策，中共新昌县委党校讲师。

2016-10-30

绍兴市哲社“十三五”规划2016年重点课题（项目编号：13504）；浙江省党校系统中特理论研究中心第十七批规划课题（项目编号：ZX17157）；新昌县社科联立项课题（项目编号：201606）。