依法推进政府职能转变与国家治理现代化*

张晓峰

（黑龙江大学，哈尔滨　150080）



依法推进政府职能转变与国家治理现代化*

张晓峰

（黑龙江大学，哈尔滨150080）

摘要：依法推进政府职能转变的提出，是基于以往历次政府职能转变主要是依靠权力和关系在体制内封闭进行，缺少法制的刚性约束，导致不断反复。推动国家治理现代化使破解这一难题有了突破口，即政府职能转变作为实现国家治理现代化的必然要求，必须纳入国家治理法治化轨道，运用法治思维和法治方式，在法律框架内进行，通过建立和完善行政法律规范体系，合理规范权力运行，建设善治意义上的治理服务型法治政府，以更好地体现现代国家治理所内蕴的现代法治精神，加速向现代国家转型，并在这个过程中不断依法解决国家治理现代化中的各种问题,更好地体现制度的正义和自信。

关键词：依法转变政府职能；国家治理现代化；法治思维与法治方式；依法治理；治理服务型法治政府；现代法治精神

*本文系黑龙江省哲学社会科学规划项目“公私合作制中政府责任实现机制研究”（13D068）、黑龙江省教育厅

项目“政府管理与乡村社会自治协同机制研究”（12532257）阶段性成果。

依法推进政府职能转变的提出，是基于以往历次政府职能转变主要是依靠行政权力在体制内封闭进行，改来改去总是回到原点。尽管依法治国和依法行政也提出好多年，法律体系日臻完备，但由于延续千年的传统人治影响根深蒂固，司法权威性不足，实际发挥作用的还是行政手段，政府对资源的绝对垄断反而越来越严重，直至固化，束缚着体制外市场和社会功能的发挥。这种做法在推进国家治理现代化阶段不仅不能再继续沿用，甚至还是巨大障碍。党中央将“全面推进依法治国”视为治理国家的基本方略和“推进国家治理体系和治理能力现代化”的“重要保证”，提出“依法全面履行政府职能”，使政府职能转变按照依法治理要求被纳入法治轨道，真正有了实质性突破的可能。

一、建设善治意义上的治理服务型法治政府：依法推进政府职能转变的目标和国家治理现代化的重要依托

“推进国家治理现代化，从本体上和路径上就是推进国家治理法治化。国家治理体系本质上就是国家制度体系，只有通过法制化，将各种国家治理制度上升为宪法和法律，以法律的普遍约束力和国家强制力保证其实施，才能提升国家治理体系的执行力。提高治理能力，最关键就是要提高运用法治思维和法治方式的能力。”[1]行政作为与立法、司法、行政职能分工的产物，是基于法律授权执行国家法律和立法机关意志的规范性政治行为，相对于创制法律的立法而言，处于执行法律的从属地位。其与追诉犯罪、裁判纠纷的被动执行适用法律的司法的区别在于是为实现国家目的主动执行适用法律。[2]随着现代行政的发展，特别20世纪70年代以来法治化成为发达国家政府管理的时代特征，行政行为由立法机关授权委托成为潮流，其法律执行功能凸显。从法制角度解释行政现象也成为趋势，如美国学者乔治·戈登就把行政定义为执行立法机关和法院颁布的法律的过程。戴维·罗森布鲁姆也认为行政就是完成立法和司法部门的指令[3]，按宪政理论，行政机关的合法性源于人民法律形式的授权。行政行为作为对相对方权利义务的一种影响，除要求在法律范围内行使职权，还应受到行政处罚、行政诉讼等严格的法律制约，“没有法律规范就没有行政”。[4]法相对于行政具有支配地位，在现代社会更是如此。

党中央将“全面推进依法治国”视为推进国家治理现代化的重要保证，就是要在国家治理中使宪法和法律具有最高权威性，一切社会关系都纳入法律范围加以调整，各项制度都要依法建立和运行，特别是在政府与市场、社会、公民、司法等相互关系中能够依法确立比较清晰的权力与权利关系，并通过建立有效的法律责任体系予以确认和保证，即国家治理法治化。与以往政府为惟一主体，依据管制理念，将法制作为管理手段的管制型政府模式的政府管理法制化不同，国家治理法治化是作为多元治理主体之一的政府依据现代治理理念，以依法治国为治国理政基本方式，通过建设法治政府与其它治理主体有效互动，依法全面履行政府职能，进而实现国家治理现代化的过程。现代政府都是依法全面履行政府职能的法治政府，要求职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信。要求行政机构依法设立、行政权力依法取得、行政程序依法确定、行政行为依法作出、行政责任依法承担。政府治理能否实现法治化，关系国家治理能否现代化。政府治理和政府管理都需要权力和权威，但政府治理作为政府管理的深化不仅靠上行下达的行政权威，而且更强调包括政府在内的多元主体在互存、互信、互利基础上协商谈判与合作，以实现公共利益最大化，即“善治”。善治的核心要素是法治，善治的政府应是法治的政府。

政府职能转变的目标和方向就是从国家治理现代化高度，立足依宪执政和依法治国，在法治轨道上深化行政改革，使政府职能朝有利于经济和社会发展的方向转变，建设善治意义上的治理服务型法治政府，全面履行政府职能，通过多元主体法制基础上合作共治，推动政府依法治理现代化、市场依法治理现代化、社会依法治理现代化和司法依法治理现代化，从管理转向治理，从善政走向善治，以更好地为全社会提供更优质的公共服务，达到对整个社会的有效依法治理，实现法治基础上的国家制度现代化，最终转向现代国家。多年来，我们一直致力于建设法治政府和服务型政府，皆因局限于“善政”理念，始终围绕依权转变政府职能在体制内兜圈子，二者结合得并不好，与当代政府“善治”发展趋势有很大距离。国家治理现代化的理想状态是善治，集中体现是建设善治意义上的治理服务型法治政府。这样的政府立足于通过治理提供服务而不是通过管理提供服务；服务手段不再倚重权力和关系，而是法治和契约；主体也不再是惟一的政府，还包括市场、社会、公民个人、司法等多元主体；彼此关系也不再是自上而下的行政隶属关系，而是平等对话的协商伙伴关系。这样的服务型政府既是治理服务型政府，同时也是法治服务型政府，更是服务型法治政府。这样的治理模式同现代化的理念、现代化的体制机制以及现代化的技术手段在依法治理基础上的有机结合，就是国家依法治理的现代化。虽仍由政府主导，但基础却在市场、社会、公民和法制。具体路径就是将服务型政府建设和法治政府建设结合起来，并上升到国家治理现代化层面，同市场在资源配置中决定性作用结合起来，立足全社会共同需要，以在法治轨道上依法转变政府职能为切入点，以创新市场治理为牵引，以创新社会治理为突破口，以创新司法治理为保障，推进政企、政事、政社、政法分离，简政放权，撬动政府、市场、社会和司法的良性互动，通过各治理主体依法实现自身利益，实现彼此在需要满足上的有效对接，使一切劳动、知识、管理、资本的活力竞相迸发，发展成果更多更公平惠及全体人民。随着中国逐步融入全球化，依法转变政府职能还要上升到适应全球治理需要的高度，尽可能与国际惯例和各国共同采用的行政法律规范接轨。

服务是法治政府的灵魂。从法理上看，治理服务型法治政府主要涉及两个基本法律问题，一是行政权和公民权的关系；二是行政权的法律运行轨迹。“前者决定行政权力的边界和政府之手的长度，后者决定政府行为的方式。”[5]政府是人们以契约形式让渡权利并外化为法律的结果，公民权是行政权的源头。建立在法律基础上并履行法律义务的政府理应将“如何以服务行政模式履行政府法定义务”作为服务型政府的核心。[6]治理服务型法治政府的宗旨就是政府通过在法治轨道上为全体人民提供优质服务的方式履行法定义务，服务的提供有法律依据，受法律保护。政府与相对人的关系也不再是上令下从的隶属关系，而是平等协作的法律关系。行政相对人也不再是政府的服务者，而是政府服务的对象，享有要求政府提供服务的权利，这是所有现代化国家普遍遵循的。行政主体与相对人关系的这种新特点也使得政府行为方式开始发生重大变化，即传统的行政处罚、行政强制等行政手段越来越受到法律的规制。行政指导、行政合同、行政调解等新的行政手段在行政管理过程中得到越来越多的应用。侧重秩序和干预功能逐渐向侧重服务和给付功能转换，为公民生存发展不断提供各类给付已经成为现代行政的根本任务和服务型政府建设的关键[7]。与通过处罚、强制、征收等负担性行政行为限制人民权利的干预行政不同，给付行政是国家通过供给、支付、保障、救助等授权行政行为提供公共服务，保障公民基本权利，增进国民福祉。[8]治理服务型法治政府立足点是民权，基础是契约和法治，突出的不是权力而是权利，体现的是公平正义。为此，必须厘清干预行政和给付行政的界限，用非强制手段就能做到的尽量不实施行政强制。对行政机关外组织承担服务给付职能的，可通过授权和委托方式准入；对其承担的干预职能要限制和规范。给付行政的范围也应从救灾、扶贫，延伸到关乎民生的大部分领域，给付对象也要扩展到整个社会。[9]

二、用法治思维和法治方式推进政府职能转变：现代国家治理法治化的根本

政府体制问题在中国自古就是一个悬而未决的问题，历朝历代都在改，但始终跳不出权大于法、情大于法的窠臼，作为一种痼疾，顽强阻击着中国从洋务运动一直到今天的每一次现代化尝试。建国后又同强政府计划经济体制结合在一起，迷信行政权力主导和运动式手段推进改革，主要依据领导指示和包括红头文件在内的诸如决议、决定、意见等行政规范性文件，政策代替法律现象比较突出。［10］造成政府职能转变因缺少法律刚性约束总是在权力的放与收、机构和人员的增与减之间反复循环，最终又退回到旧体制一统天下的格局中去，办事靠权力和关系的社会恶习反而变本加厉，影响了人们对改革的信心和向现代国家的快速转型。［11］

国家治理现代化就是政府治理的现代化，国家治理能力实际上就是政府治理能力。［12］政府治理现代化的关键是政府治理法治化，前提是政府必须按照国家治理现代化要求依法转变政府职能。习近平同志在今年的深改组会议上强调：“凡属重大改革都要于法有据。在整个改革过程中，都要高度重视运用法治思维和法治方式，发挥法治的引领和推动作用，加强对相关立法工作的协调，确保在法治轨道上推进改革。”依法推进政府职能转变就是运用法治思维和法治方式使政府职能朝着有利于更好发挥市场在资源配置中决定性作用，以此带动社会建设作用的方向转变，放权给市场、社会和司法，通过建设治理服务型法治政府构建法治化的现代国家治理体系，提升政府依法治理能力，实现国家治理现代化。为此，必须摒弃传统计划经济思维和全能政府理念，改变靠传统人治思维和人治方式推进政府职能转变的做法，代之以市场经济思维和有限政府理念；用法治思维和法治方式推进政府职能转变。淡化官本位和人情关系等潜规则的作用，突出民本位和法治的作用；淡化权力思维和管制意识，突出权利思维和治理意识；简言之，就是要慎用行政手段，突出法律手段，无论划定政府权力界限，还是优化政府机构设置、职能配置、工作流程都必须用法律来规范，治本之策就是建立合理规范政府职能转变的行政法律制度体系，特别是行政程序法律规范建设。［13］

强调行政程序法律规范建设问题，是基于推进政府职能转变必须于法有据，避免重蹈以往改革靠权力、关系等习惯或惯例最后又退回到原点的覆辙。以往政府职能转变总局限在职能定位、权力结构、机构设置、人员编制等方面，习惯依据行政机关自定的红头文件之类法律效力较低的规范性文件，行政法律规范被忽视，相关立法空白多。即使规范性文件用的也多且滥，条文笼统模糊，执法者有过大自由裁量权。有的规定还与法律冲突，甚至违法。现行宪法和法律虽将部分行政机构设置权和变更权赋予了政府，但对政府如何行使这些权力没有相应的具体程序规定，更没有法定的论证程序以及对行政权力行使过程的监督和保障程序。一些行政法律，如《国务院组织法》《地方各级人民代表大会和地方人民政府组织法》《行政许可法》《行政监察法》等对行政机关职权的规定较多，对如何行使职权以及法律后果等缺乏有效规定，而且还存在可操作性不强、内容过时、规制宽松、部门立法盛行等倾向。《国务院工作规则》的颁布某种程度上弥补了上述不足，青海、天津、重庆、湖南、广西等省市已尝试行政决策立法，但尚无专门规范行政决策的法律，更没有专门规范行政程序尤其规范行政改革的法律。无论普通法国度还是大陆法国度，都强调行政法对政府权力的法律控制，尤其程序建设越来越受到重视，20世纪以来世界范围内兴起的三次行政程序法典化浪潮就是明证，美、德、日、韩，中国台湾和澳门都纷纷制定行政程序法，以应对行政权日益扩张对公平正义的不良影响，行政程序法立法已成为衡量一国法治实现程度的标志性立法。［14］中国一直存在重实体法轻程序法的倾向，经过多年努力，民事、刑事法律体系比较健全，唯独行政法律方面欠缺，还没有一部统一完整的实体行政法或关于行政改革程序的立法，致使改革的可行性和可接受性不强，成果得不到巩固。［15］对此，一是要加强行政法律规范建设，为保障和规制政府职能转变提供法律依据。建议制定行政程序法，或将行政改革或政府职能转变涉及的行政程序方面内容充实进宪法、组织法和《国务院工作规则》等其它行政法律中，或制定单独的《行政程序法》《行政改革法》《行政组织法》《行政编制法》《行政决策法》《行政监督法》《行政问责法》。无论怎么改，都应包含权力清单、责任清单、机构设置、权力运行、监督、问责等与行政改革和政府职能转变有关的内容。在过渡期还要考虑如何与《国务院组织法》《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》和编制管理条例等实现对接。二是行政立法程序必须法定，并与时俱进。要遵循《立法法》《行政法规制定条例》《规章制定程序条例》等有关规定，建立多元化法规起草机制，杜绝立法部门利益化和地方化，发挥人大、专家或独立第三方在起草中的作用。行政立法还须根据改革需要及时调整，使立法和改革决策相衔接，每项改革都要同步考虑涉及的立法问题，做到重大改革于法有据。行之有效的及时上升为法律，不成熟的按法定程序作出授权，不适应的及时修改和废止。不要再过度依赖审批、发证等行政管理方式，严格控制新设行政许可。三是逐步减少行政规范性文件，扩大法律的作用，“凡是直接影响公民、法人和其他组织权利义务的事项，原则上都要由法律法规作出规定。”对于制定法律法规条件还不成熟确需制定规范性文件的，也要符合法律法规和国家规定，并公开征求意见。同时处理好法律、行政规范性文件与党规政纪的衔接问题。

依法推进政府职能转变要求行政立法的主体资格必须明确，而且要法定和相对稳定。行政主体资格作为行政主体必备的法定条件，一是须享有国家行政权力，并以自己名义行政。二是独立承担由此产生的法律后果。［16］我国的现实情况是体制内党政机关、事业单位、国企，包括人大、政协、群团、司法等都遵行齐一化行政管理模式，行政主体界限混乱不清，职能混淆模糊，权责交叉不明，办事成本高效率低，导致无论行政改革、国企改革，还是事业单位改革皆因不能独立履行职能半途而废。十八届三中全会《决定》首次提出“统筹党政群机构改革”，开启了国企、司法、事业单位和社会中介组织去行政化改革，几方面联动改革呼之欲出。国家治理现代化强调市场、社会、司法、公民等多元主体作用，但须厘清相互间职能关系，并以法律形式固定下来。行政主体资格确定了，其权责也就容易明晰，相近的归为一个部门承担，独立履职便成为可能。转变政府职能最难的主客同体现象，以及与之相关的机构重复、交叉设置等问题也就迎刃而解。期间发生的行政主体资格转移（如分解与合并）和因法律事实失去其主体资格的情况（如解散或撤销）也要事先考虑。涉及的人事和利益纠纷等行政争议，可通过人事仲裁、行政复议、行政诉讼等救济渠道解决。

行政主体确定以后还要使其职能与权责对应，并具有明确的法律依据和授权依据。“明确部门职责最根本和最首要的任务是制定相关部门相关职能界定的法律法规，增强部门职责界定权威性、约束性”。［17］新修订的《立法法》特别强调：没有法律或国务院的行政法规、决定、命令的依据，部门规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范，不得增加本部门的权力或者减少本部门的法定职责。设区的市、自治州的人民政府制定地方规章仅限于城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项。一是梳理、清理、调整现有行政职权，以法定化方式确定政府的权力来源、边界、职责分工，并依法律法规审核确认，做到职能和权限法定。根据十八届三中全会《决定》精神，今后政府的职责主要是保持宏观经济稳定、优化公共服务、保障公平竞争、维护市场秩序。减少中央政府对微观事务的管理，除事关全局事项，一律放权给市场、社会和地方，同时消除部门利益导致的权力转移及放后不为等现象。针对市场法规大量集中于规范事前审批，事中事后监管缺少法律规范的现象，抓紧制定事中事后监管和保留审批项目的法律规范。二是推进各级政府事权法律化，完善不同层级特别是中央和地方政府事权法律制度，做到事权法定。三是推进政府职责、机构和编制法定化，做到权责和机构法定。每项职权的依据、行使主体、职权运行流程、责任等都要列出权力清单和责任清单向社会公布，接受社会监督，成熟的部分形成法律法规，清单之外不得随便增加权力。政府职能一旦确定，除非按照法定程序撤销或废止，一直具有法律效果。

依法转变政府职能与依法规范行政权力运行是交织在一起同步进行的，必须把权力关进法律的笼子里。一是法律的事情要按法律规定办，排除权力和关系等各种潜规则的干扰。完善各方面的法律制度，对审判活动的每一环节都要科学规范并流程公开。新颁布的《行政诉讼法》明确要求人民法院对符合起诉条件的案件应当立案，行政机关负责人要出庭应诉，复议机关作共同被告。公民法人或其他组织还可请求人民法院审查行政诉讼法规定的诸如“红头文件”之类的规范性文件，规范性文件不合法的，人民法院不作为认定行政行为合法的依据。二是建立司法协调机制，包括行政案件异地管辖、涉法涉诉信访事项导入司法、行政裁量法治化等。三是设立各级行政法院，作为专司独立行使行政审判权的司法机关。［18］四是启动行政司法审查和依法问责。发挥审计法、行政复议法、行政诉讼法、行政监察法、公务员法等法律监督手段以及《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》《中国共产党党内监督条例》《中国共产党纪律处分条例》等党规党纪方面规范性文件的作用。建议制定《行政问责法》，将重大决策终身责任追究制度纳入其中，“充分借助于程序正义对问责机制的规制功能，以确保对行政官员领导责任的追究在法治的轨道上运行，即将问责机制中最核心的技术和方法上升为法律，尽量按照正当程序的基本要求，通过设置严密的程序规则以有效规范对行政官员领导责任追究的全程，确保问责机制能够完全在法律预设的框架内得以良性运行，以彻底摆脱人为因素的恣意干扰。”［19］做到依法问责，以解决现有法律和规范性文件问责乏力的问题。五是完善法治政府评估监督机制，包括内部评估、专业机构评估、社会满意度测评、自评自查和第三方评估等，测评结果要公开。［20］完善人大对法律实施情况的检查监督制度。

依法行政是依法转变政府职能的关键。“依法行政之最为有效的检验指标是行政执法的质量。”［21］必须提高政府工作人员法治意识和依法行政能力，尤其抓好领导干部这个关键的少数。强化权力运行和监督体系，完善决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的行政运行机制，合理规范领导干部职责权限，包括社会组织任职、亲属经商和担任公职、干预司法等方面规定，把依法行政纳入政绩考核标准。深化行政执法体制改革，完善执法程序，规范执法自由裁量权，严格执法责任制，将执法业绩转换为执法人员年度考核成绩。加大简政放权力度，破解“中梗阻”现象。

依法推进政府职能转变的过程实质就是依法实现国家治理现代化的过程，国家治理现代化中的问题也只有靠不断依法推进政府职能转变才能解决。强调依法转变政府职能并非一概排斥行政手段，转变职能和简政放权也不是放弃监管。“不同经济的长期绩效差异从根本上受制度演化方式的影响”。［22］在中国这样一个宗法与垄断性权力高度统一的管制型强政府国家，人情、礼俗、习惯等非制度因素对社会生活的影响仍过于强大，使每一次政府职能转变在触及既得利益时往往被以潜规则形式消解。尤其从无序到有序的社会转型充满不确定性，适当的行政手段，包括红头文件之类行政规范性文件和道德的作用还是必要的，其与法律的作用相辅相成，但必须少用慎用，法律起引领和主导作用是方向。与“政府失灵”或“市场失灵”一样，也可能出现“治理失灵”，如各方价值观和利益难达共识、职能不清等，这些国家治理现代化进程中的治理困境只能靠不断依法推进政府职能转变来排误纠偏。一旦政府职能出现不适应，就要随时修改相关法律，推动新一轮职能转变。在这个循环往复过程中离不开放权、限权中的适当集权、道德考量和领导人的政治智慧。

三、依法推进政府职能转变必须彰显现代国家治理所内蕴的现代法治精神

改革开放以来，我国已建成有中国特色的社会主义法律体系，但有法不依、执法不严、司法不公，使得既有法律制度得不到全面有效贯彻。具体到政府职能转变上，既不缺政策助力，也不缺法律体系，缺的是全社会遵法守法的法治环境，导致信访、领导批示等行政方式过度膨胀，行政复议、行政诉讼等法定救济渠道作用甚微，这也是多年来制约政府职能转变的顽疾，更是国家治理现代化的障碍。

通过依法转变政府职能推动治理服务型法治政府建设顺应了“善治”这一国家治理现代化的核心价值和实质法治要求，也符合我国注重行政伦理等实质法治方面内容的政治传统。因为从中央历次行政改革所倡导的一贯精神来看，行政正义一直被特别强调，现行宪法与各种法律规范都有行政伦理方面的实质法治内容，甚至接近善法的要求，只不过大多是原则性政策术语，而不是法律术语，略显空洞乏力。虽然在如何实现这些实质内容方面也确立了一整套法律规范体系，但始终未能形成法律对权力的制约机制，权力对法治的控制反而一直在强化。从根本上说,法律的权威性是建立在法律的正当性基础上的,法律规范不可能是价值中立的和纯粹工具性的,它负载着立法宗旨和基本原则等价值理念。形式法治的工具合理性是以具有价值合理性为前提的,离不开实质法治的引领，真正的法治是形式法治与实质法治的综合。要实现国家治理现代化，就必须确立“善治”这一政府职能转变的行政实质法治价值标准，以此构建“良法”的行政形式法治程序。也就是说，政府职能转变的法律规范体系无论形式法治还是实质法治都要体现国家治理现代化内蕴的“善治”的法治精神，以制度化的正义树立司法的权威，以此实现形式正义与实质正义的统一。

第一，依法推进政府职能转变必须确保所依据的法律在形式和程序上切实体现司法公正，使之符合现代国家治理的合法性要求。改革的合法性是改革有效实施的前提。政府职能转变涉及对社会资源的重新分配，必然引发各利益主体的多元博弈，不能关门搞改革，而是要发挥多元主体的优势。一是要以群众满意，更好体现社会正义这一实质法治要求为前提，尽可能兼顾各方利益。二是确保改革主体为有权主体，其改革行为是在其职权范围内实施的合法行为，既要限制其滥用权力，重点解决好改革者同时又是改革对象问题，推动政府自身革命，也要防止其权力行使受到不正当干预。三是依法改革。结合宪法、组织法等有关法律法规，按法定权限和程序推进改革，正确履行法定职责，由此建立的政府必然是法治政府和诚信政府。

第二，依法转变政府职能必须在法律框架内合理规范权力运行，使之符合现代国家治理的效能性要求。改革要力求法律基础上的权责统一。无论明确行政权力边界、规范行政权力行使，还是规范行政立法权力、完善行政法律制度、健全行政程序规则，规范行政决策和行政执法行为，实施行政问责等，都要建立严密的行政法律规范体系，将政府职能转变中权责关系置于法律规范之下，由此建立的政府必然是权责法定、职能有限的高效能政府。

第三，对于依法转变政府职能中的行政争议要慎用行政手段，畅通法定救济渠道，使之符合现代国家治理的回应性、透明性、责任性要求。政府职能转变肯定会产生纠纷，以往的处理是疏通权力关系或信访等行政手段用得多，行政复议和行政诉讼等行政救济手段的作用没有得到充分发挥。行政诉讼常因行政机关和个别领导给法院施加压力，造成立案难、审理难、执行难，行政案件数量比民事、刑事少得多。民告官数量少，胜诉的更少。［23］在法治国家，用法定救济渠道化解社会矛盾是普遍做法,行政相对人对行政机关行政行为需寻求行政救济时可自由选择行政复议或行政诉讼。［24］其中行政复议是首选，案件数量占绝对优势。我国《国务院关于加强法治政府建设的意见》（国发［2010］33号）中也强调“充分发挥行政复议在解决矛盾纠纷中的作用，努力将行政争议化解在初发阶段和行政程序中”。《行政复议法》第15条第3项规定：“对法律、法规授权的组织的具体行政行为不服，分别向直接管理该组织的地方人民政府、地方人民政府工作部门或国务院部门申请行政复议。”《行政诉讼法》第37条第1款规定：“对属于人民法院范围的行政案件，公民、法人或者其它组织可以先向上一级行政机关或者法律、法规规定的行政机关申请复议，对复议不服的，再向人民法院提起诉讼；也可以直接向人民法院提起诉讼。”我国行政复议审理机构只是复议机关的一个内设行政机构，在人权、财权和事权上受制于所属行政机关，难以保持超脱地位，有必要设立统一独立的行政复议机构。［25］将行政争议从信访部门引导到行政复议机关，缩小信访的直接权利救济功能，落实民告官案异地管辖，实现信访与复议、诉讼在法治框架内的分工与协调。充分发挥法定救济渠道的作用是依法转变政府职能的重要内容，也是解决依法转变政府职能中行政争议的主要方向，由此建立的政府必然是透明政府和责任政府。

第四，依法转变政府职能必须同完善现行宪法及各种法律法规体系同步，与健全党规政纪相协调，与各方面制度建设相配套，使之符合现代国家治理法治化要求。习近平总书记指出：“各级领导干部要提高运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力，努力推动形成办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的良好法治环境，在法治轨道上推动各项工作。”为此，一方面，要努力提升全社会规则意识和法制素养，大力倡导移风易俗，改造传统陋俗。同时加强法制统一，依法深化改革，推进各领域法治化进程，并与行政改革法治化建设相衔接，包括合理规范各种红头文件使用。深圳2015年8月公布的《深圳市人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查办法（修订草案）》就将包括红头文件在内的所有规范性文件都纳入被审范围，以适应国家法律统一性需要。另一方面，也要破除法律万能思想，发挥法律外其它制度规范的作用。由此建立的政府才是真正的法治政府。

第五，依法转变政府职能是政府自身的革命，必须同简政放权和建设有限政府，实现多元治理主体互动共赢相协调，使之符合现代国家治理民主性和互利性要求。依法转变政府职能关系到如何在法律框架内激发政府、市场、社会、司法等治理主体的活力。法治基础上多元主体合作与制衡作为所有经济人都能接受的规则，是构建全新政府治理模式的有益尝试，这就需要冲破既得利益藩篱。曼库尔·奥尔森指出，大量分利联盟的存在是国家衰落的根源，能否在制度上有效限制它们的行为和影响是一国经济兴衰的关键。［26］依法转变政府职能意味着必须淡化改革中的权力和关系色彩，突出法律和规则的作用。原有惯例不再适用，改革因遭遇体制内既得利益抵抗被扭曲的可能性也更大。政府若没有自身革命的勇气和智慧，国家治理现代化又会成为流于形式的口号。为此，政府及其工作人员必须立足国家和人民利益最大公约数，在既得利益上作出实质性让步，通过国家治理法治化，让市场、社会、公民等多元主体有更多的获得感，在公共利益实现中获得自身需要的满足，由此建立的政府才是真正的服务型政府。

总之，在依法推进政府职能转变中，无论程序正义还是实质正义，都是要保障宪法和法律赋予公民的基本权利，实现好、维护好、发展好最广大人民群众根本利益。尊重和保障人权是法治的真谛，如此，人们才会自觉维护法律的尊严，政府治理才会得到人民认可和支持，才能更好体现现代国家治理的基础性要求。依法推进政府职能转变通过“良法”和“善治”这一现代国家治理所内蕴的现代法治精神，在合法性、透明性、责任性、有效性、服务性等方面与国家治理现代化高度契合，通过法律原则和具体条款的规定，使行政公正的实现依托于程序公正，确保了公民基本权利的优先性，彰显着政府职能转变中的形式正义和实质正义的统一，体现的是政府、市场、司法、公民在法治基础上对公共生活的合作治理以及国家与公民社会的一种新颖关系，释放出比“善政”更多的理性和灵活性，有利于公共利益最大化的实现。

参考文献：

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（责任编辑矫海霞）

To Promote Government Function Transformation in Accordance with the Law and Modernization of National Governance

Zhang Xiaofeng

Abstract:To promote the transition of government function,put forward in accordance with the law,is based on any past government function transformation mainly rely on the power and the relationships within the system closed,lack of the rigid constraints of the legal system and lead to constant.The modernization of national governance a breakthrough in the problem of crack is put forward,namely the change of government function as to realize the requirement of the modernization of the national governance,the orbit must be included in the national governance,using the rule of law thinking and way of the rule of law,the legal framework,through establishing and perfecting administrative law system,the reasonable standard power operation,the construction of service-oriented government under the rule of law,good governance in the sense of governance in order to better reflect the intrinsic spirit of modern rule of law,modern state governance to accelerate the transformation to modern countries,and constantly in the process in accordance with the law to solve the various problems in modernization of governance,to better reflect the justice system and self-confidence.

Keywords:The Transformation Government Function in Accordance with the Law;The National Management Modernization;The Rule of Law Thinking and Way of Rule of Law;In Accordance with the Law Governing;Governance a Service-oriented Government Under the Rule of Law;Modern Rule-by-law Spirit

作者简介：张晓峰男（1963-）黑龙江大学政府管理学院教授黑龙江大学公共管理研究中心研究员

收稿日期：2015-9-15

中图分类号：D630.1

文献标识码：A

文章编号：1009-3176（2016）01-069-（7）